最 高 行 政 法 院 裁 定111年度停字第4號聲 請 人 許金水
陳欽全共 同訴訟代理人 許文懷 律師聲 請 人 馮詠淮訴訟代理人 張智鈞 律師聲 請 人 王婉盈
廖明田共 同訴訟代理人 邱瑛琦 律師相 對 人 行政院環境保護署代 表 人 張子敬訴訟代理人 陳修君 律師
潘正芬 律師
參 加 人 國家科學及技術委員會中部科學園區管理局代 表 人 許茂新訴訟代理人 李育錚 律師
廖友吉 律師上列當事人間有關環境影響評估法事件（本院111年度上字第739號），聲請人聲請停止執行，本院裁定如下：
主 文相對人民國107年11月6日環署綜字第1070078610號公告之行政處分，於111年7月21日臺北高等行政法院108年度訴字第1997號判決被廢棄前，停止執行。
其餘聲請駁回。
聲請訴訟費用由相對人負擔5分之3，餘由聲請人負擔。
理 由
一、參加人（原為中部科學工業園區開發籌備處，民國96年3月15日成立中部科學工業園區管理局，103年3月3日改制後更名為科技部中部科學工業園區管理局，於108年12月13日變更為科技部中部科學園區管理局，再於111年7月27日變更為目前名稱）擔任開發單位，經由前行政院國家科學委員會（103年3月3日改制後為科技部）提出「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地-七星農場部分，下稱七星園區）開發計畫（下稱系爭開發計畫）環境影響說明書（下稱原環說書）」。經相對人召開環境影響評估審查委員會（下稱環評審查會）會議，並經相對人於95年7月31日以環署綜字第0950060540號公告原環說書審查結論（下稱相對人95年審查結論）。訴外人詹德健、吳進貴、謝哲進與聲請人廖明田、許金水及陳欽全不服相對人95年審查結論，遞經臺北高等行政法院（下稱原審）96年度訴字第1117號判決（下稱原審96年判決）將相對人95年審查結論及訴願決定均撤銷，並經本院99年度判字第30號判決（下稱本院99年判決）駁回而確定。相對人依本院99年判決意旨，請參加人於原環說書加入環境品質及現狀、健康風險評估及其他說明資料後，經相對人環評審查會會議，相對人於99年9月2日以環署綜字第0990080213號公告原環說書審查結論（下稱相對人99年審查結論），認定參加人未來於施工及營運階段時，已無環境影響評估法（下稱環評法）第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環評。訴外人詹德健、吳進貴、謝哲進與聲請人廖明田、許金水及陳欽全不服相對人99年審查結論，經原審100年度訴字第118號判決（下稱原審100年判決）駁回，並經本院102年度判字第120號判決（下稱本院102年判決）廢棄原審100年判決，發回原審。嗣原審以102年度訴更一字第40號事件重新審理中，訴外人詹德健、吳進貴、謝哲進、聲請人廖明田、許金水及陳欽全，與相對人、參加人於103年8月8日達成訴訟上和解。和解成立內容包括相對人承諾系爭開發計畫環評程序依本院102年判決及和解協議辦理，並納入系爭開發計畫第二階段環評審查之替代方案等。參加人嗣依環評法第11條規定編製第二階段環評書（下稱系爭評估書）初稿，經相對人環評審查會會議通過系爭開發計畫第二階段環評審查，相對人以107年11月6日環署綜字第1070078610號公告（下稱原處分）系爭評估書審查結論。聲請人不服原處分，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審108年度訴字第1997號判決（下稱原審本案判決）撤銷訴願決定及原處分。相對人與參加人對原審本案判決不服，於111年8月15日提起上訴（分由本院111年度上字第739號審理）。聲請人嗣於111年11月7日（本院收文日）聲請停止執行，並聲明：相對人所為原處分於本案訴訟之判決確定前，停止其效力、執行及程序之續行。
二、本件聲請意旨略謂：㈠原審本案判決已認定原處分未就意外洩漏之空氣污染物排放量評估、未評估4-甲基-2-戊酮、異丙苯、α-甲基苯乙烯3種危害性化學物質（下稱系爭3種化學物質）之致癌斜率、未計算該等化學物質之個別終身增量致癌風險，致錯誤評估整體之終身增量致癌風險，並撤銷原處分。顯見聲請人提起本案訴訟請求撤銷原處分，法律上並非顯無理由，故由原處分之形式觀之，堪認聲請人已釋明原處分之合法性顯有疑義，並經原審所採納，故本案應符合行政訴訟法第116條第2項但書之要件。㈡相對人以原處分公告系爭評估書審查結論後，尚以110年11月5日環署綜字第1101155078號函公告「中部科學園區第3期發展區（后里基地一七星農場部分）開發計畫第1次變更環境影響差異分析報告」（下稱環差報告），其中「表6.2.1-2空污檢出治癌物質之致癌風險斜率係數(SF)和單位風險值(UR)」所載系爭3種化學物質之單位風險值，足見系爭3種化學物質之致癌斜率因子確有其數據。惟參加人竟於本案辯稱其未能查詢到系爭3種化學物質之單位風險值云云，故原處分顯漏未就系爭3種化學物質之致癌風險評估，原處分之合法性顯有疑義，聲請人提起本案訴訟，並非法律上顯無理由。㈢依環差報告、臺中市政府環境保護局委託中山醫學大學針對105年○○區等地區居民所作的「居民空氣污染物暴露評估計畫期末報告」（下稱空氣污染物暴露評估計畫期末報告）可知，原處分漏未評估系爭3種化學物質，易發生致癌部位為肝臟、腎臟、肺臟，且開發行為範圍內居民之肝癌發生率、死亡率，均遠高於全臺及臺中其他行政區，且聲請人馮詠淮於107年罹患肺腺癌，訴外人謝杜秦亦於111年10月27日因罹患肺腺癌而死亡，足見系爭開發計晝持續營運至今，已對當地居民之生命權、身體權、健康權造成實害，性質上無法回復，本案當有命開發行為停止執行之急迫性。㈣原處分已致當地居民之生命、身體、健康造成實害，且當地居民之健康、身體權，一旦受損即無法回復，更無法以金錢填補損害，故停止執行之公共利益實遠高於原處分繼續執行之私人商業利益，本案當有停止執行之重大公益性。又原處分所欲達成之目的，僅系爭開發計畫之開發行為，僅為現有營運廠商之商業利益，則停止執行所受損害可由金錢填補，難認具有重大公益性，利益權衡下，應認停止執行之公共利益遠大於執行原處分所獲利益，本案應有停止執行之必要。另依環差報告第三章3.1.2開發行為現況所載，系爭開發計畫目前僅有2家廠商營運中，通過環差報告後，將有10家（或以上）廠商將進駐，系爭評估書審查結論業經原審本案判決撤銷，若判決確定，環差報告將失所附麗，因環差報告通過而進駐之10餘家廠商將皆受影響，若現階段准予停止執行，反而可減少後續10餘家廠商投入開發之風險，保障後續廠商權益，則准許停止執行之公共利益，遠大於執行原處分僅保障已營運廠商之私人利益，故本案確有停止執行之必要等語。
三、相對人則以：㈠聲請人及原審本案判決對原處分最嚴厲之指摘，即「系爭評估書未將系爭3種化學物質之個別增量致癌風險考量在內，自難認就七星園區廠商煙道排放之全部致癌化學物質，對人體健康造成之風險，已為完整評估，原處分有基於不完全資訊作成判斷之瑕疵，自非適法」。惟相對人、參加人於原審已詳述系爭3種化學物質，於國際間之毒理資料庫中查無相關資料，且該等化學物質於參加人對七星園區已進駐及潛在廠商之煙道檢測檢出125種化學物質中僅佔1.05％之比例；且經評估計算之總增量致癌風險男性為2.47×10⁻⁸〜5.80×l0⁻⁷，而女性則為1.83×l0⁻⁷〜5.41×l0⁻⁷，遠小於健康風險評估技術規範（下稱技術規範）第7點第4款所訂10⁻⁶，對致癌風險之貢獻度相對偏低，因此在本計畫中未予評估，並無低估風險情事。且聲請人所提美國密西根州環境質量部之公告資料，並非技術規範附件2建議具公信力之毒理資料庫，且其公告異丙苯之單位致癌風險因子為1.05E-05，明顯低於參加人估算風險採用之1.77E-05，足證參加人於審議過程，已回應提供高估風險值之計算數值說明，無評估調查不足之情形等主張，足證原處分之合法性並無疑義。㈡開發單位就審查委員、專家學者各方意見所提「健康風險評估」、「化學品自主管理」、「既存風險分析情形」、「流行病學追蹤調查」等切實納入補充修正，且擬定相關減輕或避免不利環境影響之對策，以為後續追蹤監督之依據。開發單位亦已依技術規範就本案營運階段可能運作或運作時衍生之危害性化學物質，辦理開發行為影響範圍內居民健康之風險評估，結果顯示本案空氣污染及放流水排放所致敏感性族群（嬰幼兒、孕婦）或成年人之非致癌風險HI值均小於1.0，終身增量致癌風險均小於百萬分之一，均屬可接受之風險範圍內，不致顯著影響當地居民健康。原審本案判決未慮即此，顯有不適用法規及證據法則不當之違法。㈢至於聲請理由所引述環差報告（聲證8），不但無從說明原處分之合法性顯有疑義，反得以證明開發單位於環差程序中已依原環評承諾重新調整系爭開發行為化學原物料清單，就該等變更再為更嚴謹之健康風險評估，並經審查通過，即便將系爭3種化學物質之致癌風險列入評估，得出之致癌風險均仍遠低於技術規範第7點第4款所定10⁻⁶，屬於經國際認定「可忽略的風險」，亦即得以釋明原處分（包含後續環評變更）之執行，並不會發生聲請人所主張難於回復之損害。故本件聲請不符行政訴訟法第116條第2項「將發生難於回復之損害」、「且有急迫情事」之要件等語。
四、參加人則以：㈠環評法第14條第1項規定是指自始無環評處分之前提下所為之開發許可無效，倘若開發許可基於當時合法之環評處分而作成，縱然嗣後環評處分遭撤銷，開發許可亦無環評法第14條第1項規定適用餘地，並非當然無效。聲請人於99年間曾請求確認開發許可無效，惟經原審及本院判決多次駁回其請求，另本院100年度判字第2263號等判決已確定開發許可並非無效。㈡聲請人援引環差報告表6.2.1-1，係於環差報告健康風險評估之「危害確認」階段，至於對健康風險為何，依技術規範第7點規定之評估步驟，加以確認危害性化學物質之釋放量、於各種介質之濃度、暴露情境及途徑、暴露族群、居民體內暴露劑量，並考量致癌斜率、參考劑量或濃度等，加以評估健康風險，此有技術規範附圖可參（本院卷附件4），是聲請人援引環差報告表6.2.1-1主張有急迫情事云云，顯無理由。況依環差報告可知，即便將系爭3種化學物質之致癌風險列入評估，得出之致癌風險均仍遠低於1.0×10⁻⁶，屬於經國際認定「可忽略之風險」。聲請人引用空氣污染物暴露評估計畫期末報告逕自推論臺中市○○區因受多重污染之影響，各種癌症發生比率及死亡率，均較臺中市其他地區居民高云云，然該報告已明確表明其資料受限而無法正確反應真實情況，且聲請人對該報告之內容多有斷章取義，聲請人依此數據逕為推論，實無理由。㈢系爭開發計畫，除友達公司預計投資新臺幣（下同）1,000至1,500億元，陸續有精密機械、生技、醫藥等數十家廠商進駐，目前已有3家公司營運、3家公司刻正興建廠房，另有5家公司亦規畫建廠事宜，系爭開發計畫已明顯帶動當地發展、就業機會大增，亦使臺中市○○區預期成為高科技產業重鎮，更促使當地連外道路、醫療品質等公共建設大力發展，並提升環境。另系爭開發計畫自開發以來，對臺中市○○區、○○區進行每5年流行病學調查，及每年對當地居民之健康照護，已投入約9,150萬元。另自95年起每年約投入2,000萬元，至今年（111年）約計已投入1億4,000萬元進行環境監測。另系爭開發計畫環境保護監督小組之成員郭明洲里長，曾於該小組111年9月19日之111年第3次會議中發言，亦多有積極肯定參加人及進駐廠商善盡社會責任及用心照護之發言。可見系爭開發計畫對於鄰近居民而言，顯具有重大公益性，聲請人主張系爭開發計畫僅具有私人商業利益云云，顯有誤會等語。
五、本院按：
(一)環評法係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的所制定之規範（環評法第1條規定參照）。環評法有關環境影響評估之規定，基於環境與生命之永續發展，除具有保護環境利益（公共利益）外，寓有保障開發行為可能影響範圍之當地居民生命權、身體權、財產權，不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環評審查，該項審查程序是否落實踐行，以及主管機關是否確實監督把關，攸關開發行為對於環境及當地人民所可能產生危害評估之正確性，以及風險降低之可能性，當地居民就此審查程序之踐行（含主管機關是否監督），當然具有法律上利害關係。換言之，環評法第5條第1項、第7條、第22條為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的，未踐行上開保護規範之不作為，即應認當地居民受有權利或法律上利益之損害。至「當地居民」之範圍如何，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定（本院109年度判字第562號判決意旨參照)。依環評法第5條第2項授權訂定之行為時（110年2月2日修正前）開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第10條第1項規定：「……評估書初稿、評估書應依附件4及附表1至附表6、附表10至附表12、附表14之規定，記載應記載事項及審查要件；……」其附表6「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫」規定應摘要說明「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」之計畫名稱、主管單位、完成時間、相互關係或影響等事項。故在前揭法令所定開發行為可能影響範圍內之居民，可認係開發行為之當地居民，對於主管機關就開發行為通過環評審查之結果，具有法律上利害關係，得援引上述保護規範提起訴訟以為救濟。聲請人以其等均為臺中市○○區之居民，以務農為生，居住地區皆在系爭開發計畫半徑10公里範圍內，該開發計畫衍生之水、空氣或毒性化學物質等污染，對其等灌溉用水、健康及安全等均有相當影響，因此訴請撤銷原處分，經核具有法律上利害關係，依上開說明，聲請人聲請本件停止執行，自屬當事人適格，先予敘明。
(二)行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」可知，倘因原處分或決定之執行，對聲請人將發生難於回復之損害且情況急迫，並其停止於公益無重大影響或當事人之訴在法律上非顯無理由者，即合於停止執行之要件。又行政訴訟法第116條第2項規定雖未如同訴願法第93條第2項、第3項所規定，將「行政處分合法性顯有疑義」，列為訴訟繫屬中得向行政法院聲請裁定停止執行之事由，然而訴願法第93條第2項以行政處分之合法性顯有疑義作為停止執行之類型，係仿自德國行政法院法第80條第4項第3句規定，德國通說認為該規定在行政法院審理停止執行之聲請時，亦得類推適用。而且同樣向行政法院聲請停止執行，只因聲請時點不同（訴訟繫屬前後）而異其得准許之事由，並無實質理由。何況當行政處分之合法性顯有疑義時，仍聽令其執行，實與法治國之依法行政原則大相違背。在此情形，原處分並無立即執行之公益。因此，於訴訟繫屬後始向行政法院聲請停止執行者，應可類推適用訴願法第93條第3項、第2項規定，可以「原行政處分之合法性顯有疑義」作為獨立停止執行之事由（參見翁岳生主編，行政法下冊，2020年，增訂4版，第583頁）。又行政處分停止執行乃行政訴訟暫時權利保護制度之一環。由於暫時的權利保護程序係緊急程序，因此有關事實之調查，限於現存及可即時調查之證據，而且有關裁判的重要事實是否存在，僅需由聲請人釋明（具有可信性）即為已足，不須至證明（可以確信）之程度。然「釋明」雖降低聲請人就待證事實之證明程度，行政法院就聲請仍應依職權為必要之調查，但停止執行既係為提供快速之救濟，故於審查密度上，並無須如同本案訴訟一般做全面深入之審查，而僅為略式審查即可。
(三)我國環評法制係採預防原則，開發行為如對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。開發行為經第一階段環評審查，認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環評者，經踐行揭示說明書、舉行公開說明會、界定評估範圍、現場勘察及舉行公聽會等程序後，開發單位應編製評估書，由專業委員為環評審查，評估書經主管機關認可後，應將評估書及審查結論摘要公告，並刊登公報（環評法第5條、第7條、第8條、第11條、第13條參照）。環評之最終目的，係以保障國民身心健康為終極考量，參加人提出申請時之106年12月8日修正前環評作業準則第30條第1項規定：「開發行為經審查認定須進行第二階段環境影響評估者，開發單位於範疇界定前，應依說明書審查結論填寫範疇界定指引表（附件六），並視需要列出不同替代方案之環境影響評估範疇，送主管機關依本法第十條召開會議討論確定評估範疇。」第30條之1規定：「開發行為可能運作或運作時衍生危害性化學物質者，開發單位應依健康風險評估技術規範進行健康風險評估，並將其納入說明書或評估書初稿。」又環評法主管機關即相對人為使開發單位進行危害性化學物質之健康風險評估作業時，有一致之步驟與方法，於99年4月9日發布（嗣於100年7月20日修正）技術規範，開發單位於辦理環境影響評估之健康風險評估作業時，應依上開規範，就營運階段可能運作或運作時衍生之危害性化學物質，辦理開發行為影響範圍內居民健康之增量風險評估。該技術規範第2點第1項規定：「開發單位於辦理環境影響評估之健康風險評估作業時，應依本規範就營運階段可能運作或運作時衍生之危害性化學物質，辦理開發行為影響範圍內居民健康之增量風險評估。」第3點規定：「本規範所稱危害性化學物質，指本署、相關機關或國際環境保護公約公告或定期修正之最新清單所列者，包含：㈠依下列環境保護及安全衛生法規所列之化學物質：⒈毒性化學物質管理法公告之毒性化學物質。……⒎作業環境空氣中有害化學物質容許濃度標準所列之有害化學物質，及勞工安全衛生法所稱危險物、有害物、有機溶劑、特定化學物質等。……」第6點規定：「健康風險評估作業應包括危害確認、劑量效應評估、暴露量評估及風險特徵描述等四部分。」第7點第1款規定：「健康風險評估作業之步驟、內容、方法如附圖，並應依下列規定辦理：㈠危害確認：包括危害性化學物質種類、危害性化學物質之毒性（致癌性、包括致畸胎性及生殖能力受損之生殖毒性、生長發育毒性、致突變性、系統毒性）、危害性化學物質釋放源、危害性化學物質釋放途徑、危害性化學物質釋放量之確認，相關確認內容、方法如附件1。」其附件1之「三、危害性化學物質排放源、排放途徑及排放量之確認」㈠、⒌規定：「㈠排放源確認：開發單位從事健康風險評估時，應……首先根據製造流程圖和污染防制設計，估計在正常運轉下，危害性化學物質之排放來源。……在測定排放量時須能考慮製程中所有排放源，各種排放源及排放途徑彙整如下：⒈逸散性空氣污染源……⒉煙囪或點源排氣……⒊廢水污染源……⒋固體、污泥及液體廢棄物……⒌意外洩漏：在計算排放量時除必須考慮運作過程中各種危害性化學物質經過之設備所可能產生的排放量之外，發生意外洩漏時所產生的排放量，亦須納入上述各項排放量評估中一併估算，一般包括貯槽、管線破裂或泵故障及溢流等。」第7點第1款附件1之「一、危害性化學物質種類確認」規定：「關於開發行為在營運階段可能運作之化學物質種類，應依據開發行為之內容加以歸納、彙整後列表說明各種化學物質之運作量，並與健康風險評估技術規範第3點所規範之清單內容比對，以表列納入健康風險評估之危害性化學物質種類及運作量。所有表列之危害性化學物質均應納入健康風險評估，若不納入應詳細說明理由。」第7點第2款規定：「……㈡劑量效應評估：致癌性危害性化學物質應說明其致癌斜率因子，非致癌性危害性化學物質應說明其參考劑量、基標劑量或參考濃度。相關評估內容、方法如附件2。」
(四)經查，相對人於103年1月22日公告系爭開發計畫經提環評審查會討論決議繼續進行第2階段環評之審查結論後，相對人依環評法第10條規定，於同年4月9日至104年3月23日邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇，結論如系爭開發計畫第2階段環評範疇界定會議紀錄附件1之環境影響評估範疇界定指引表所載［見原審本案判決卷（下稱原審本案卷）1第285至309頁］。依上開範疇界定指引表第24頁所載，參加人應依技術規範及煙道檢測分析成果，配合未來可能最大產能之情境，評估營運階段廠商排放物質對民眾（包括不同年齡層、不同性別及孕婦、嬰幼兒等敏感族群）可能增加之健康風險（含致癌及非致癌風險），並計算疊加○○○區之增量風險，及檢討評估結果是否符合可接受之增量風險；且應表列園區運作及衍生之化學物質清單，並檢核所具危害性質（見原審本案卷1第308頁）。
次查，系爭評估書就空氣污染物之排放量推估及危害性鑑定，係採用直接量測法於七星園區營運中之A廠商進行煙道檢測；B廠商計畫轉型為生物科技相關產業，其製程中並沒有設置排放管道。針對其他未來可能進駐之其他產業，則就產業特性採用具有相似製程之廠房煙道檢測數據資料來進行模擬推估（見原審本案卷1第249頁）；並將經上述煙道檢測檢出且有明確毒理資料之物質，整理為表4.1.1-3「七星園區健康風險評估煙道排放物質」，並就各種經煙道檢測結果檢出之危害性化學物質逐一列出排放量（見原審外放之乙證4第83至85頁）。惟觀諸系爭評估書關於排放量數據之文字說明（見原審外放之乙證4第71至72頁），及表7.6-1「本計畫評估方法與『健康風險評估技術規範』之查核表」其中「⒋排放量鑑定」部分記載（見原審外放之訴證12），可知不論參加人用以推估危害性化學物質排放量之公式所含參數，或其評估該等化學物質最大排放量所考量之因素（當下工廠生產狀況、產量及廠商未來終期開發目標），均未包括意外洩漏時產生之排放量。是以，系爭評估書表4.1.1-3所載各危害性化學物質之排放量，既非經估算意外洩漏時可能產生之排放量，將之納入運作過程中經過設備可能產生之排放量後，併予評估之結果，自與前揭技術規範第7點第1款附件1三、㈠、⒌規定不合。又查，參加人對於系爭評估書就上述煙道檢測所檢出如表4.1.1-3所列「七星園區健康風險評估煙道排放物質」，經依國際癌症研究中心（International Resear
ch on Cancer，下稱IARC）對於人體致癌物質之分類方法，逐一核對每一物質之IARC分類，篩選出表4.1.1-4「七星園區廠商煙道檢測物質存在之人類致癌物質及其分類」所列21種經IARC分類屬於2B（人類可能致癌物質）以上之致癌物質，其中包括4-甲基-2-戊酮、異丙苯、α-甲基苯乙烯即系爭3種化學物質（見原審外放之乙證4第85至86頁）。又4-甲基-2-戊酮、異丙苯為相對人依108年1月16日修正前毒性化學物質管理法（108年1月16日修正公布名稱為毒性及關注化學物質管理法）第7條第1項公告之第4類毒性化學物質（見原審本案卷1第245至246頁），α-甲基苯乙烯則為職業安全衛生法（102年7月3日修正前名稱為勞工安全衛生法）第12條第2項授權訂定之勞工作業場所容許暴露標準第2條附表一「空氣中有害物容許濃度」所列有害物（見原審本案卷1第247頁），依技術規範第3點第1款⒈、⒎規定，均屬應進行健康風險評估之危害性化學物質。惟系爭評估書於表4.1.1-5「中科七星園區致癌物質之健康危害效應」中，雖就上開21種致癌物質對健康之危害逐一描述（見原審外放之乙證4第88頁），然於表4.2.1-1「中科七星園區煙道致癌物質之致癌風險斜率係數及單位風險值」，則未見致癌之系爭3種化學物質之劑量效應評估結果，僅列有其餘18種致癌物質之致癌風險斜率係數及單位風險值資料（見原審外放之乙證4第116頁）。是參加人因於技術規範第7點第2款附件2五、㈠、㈡、㈣、㈦所列資料庫搜尋，查無系爭3種化學物質之致癌風險斜率係數及單位風險值資料，即未進行健康風險評估中之劑量效應評估；惟其未於系爭評估書中，說明其是否曾另行蒐尋有無國內外經審查接受之學術期刊文獻所載引用實際量測調查資料之流行病學研究結果？若是，何以無法利用相關文獻資料進行劑量效應評估之理由，逕將系爭3種化學物質排除，未為健康風險評估，核與技術規範第7點第1款附件1一所定對不納入健康風險評估之危害性化學物質應詳細說明理由，及第7點第2款附件2五所定對於危害性化學物質之劑量效應評估，必須說明無相關文獻資料始得予以排除等規範，均有違背。參加人以該未盡正確之排放量數值為據，聲稱系爭3種化學物質之合計排放量，僅占七星園區煙道檢測出所有致癌物質排放量之1.05％，主張並無低估上述系爭3種化學物質之致癌風險云云。惟系爭評估書表4.1.1-3所載各危害性化學物質之排放量，並未遵照技術規範第7點第1款附件1三、㈠、⒌規定，將意外洩漏時可能產生之排放量，納入運作過程中經過設備可能產生之排放量併予評估，則關於其中如表4.1.1-4所列21種致癌物質之排放量數據，已難謂正確。況依技術規範第7點第2款附件2「四、劑量效應評估的步驟與方法」㈠、㈢之部分說明，可知每種危害性化學物質會對人體健康造成何種特定之不良效應，及會發生該特定效應之劑量究竟為何，應就各種危害性化學物質分別進行定性及定量評估，始能得知，非得僅因劑量低即推論必無不良效應。又致癌斜率因子係指化學物質已知會致癌之劑量與無劑量且無效應之原點觀察所得直線，則各種致癌物質之致癌斜率亦當各不相同。參加人自承未查得系爭3種化學物質之致癌風險斜率及單位風險值，顯見其對該等化學物質會對人體健康造成不良效應之劑量，各為若干，並無所悉，則其何以能夠單憑系爭3種化學物質之總排放量，僅占七星園區煙道檢測出所有致癌物質排放量約1.05％一節，即認其對致癌風險之貢獻度均相對偏低，皆可不作健康風險評估？甚值存疑。又參加人既未掌握系爭3種化學物質各自之風險斜率數據，所稱「所有致癌物質之平均致癌風險斜率」，顯然未將該3者之致癌風險斜率列入計算基礎，可信度自有疑義。且參加人對其究竟如何由該所謂「平均致癌風險斜率」，評估系爭3種化學物質之致癌風險水準僅為10⁻⁹等級，亦未見其於初審會議中作任何說明。惟相對人並未要求參加人說明其所稱系爭3種化學物質因合計排放量不高，故致癌風險均屬偏低，理論基礎為何，及其估計該3者致癌風險水準為10⁻⁹等級所持論據及推算方式，逕認系爭評估書排除系爭3種化學物質不作健康風險評估，未違反技術規範，自屬於法不合。此外，健康風險評估最後階段之風險特徵描述，係綜合前3階段之危害確認、劑量效應評估及暴露量評估結果，預估危害性化學物質在各種暴露狀況下對人體健康造成之風險；參加人既未將系爭3種化學物質之個別增量致癌風險考量在內，自難認就七星園區廠商煙道排放之全部致癌化學物質，對人體健康造成之風險，已為完整評估，相對人就該項健康風險評估結果予以認可，並以原處分公告通過系爭評估書之環評審查，即有基於不完全資訊作成判斷之瑕疵，自非適法，原審本案判決據此撤銷訴願決定及原處分（見本院卷之聲證7）。聲請人主張原處分之合法性顯有疑義，可認為已經釋明，揆諸首揭說明，原處分並無立即執行之公益，符合停止執行之要件，自應給予聲請人停止執行之暫時權利保護。又原處分既係因合法性顯有疑義而應許停止執行之聲請，自毋庸再就原處分之執行，對聲請人是否會發生難於回復之損害且情況急迫等停止執行之要件予以審酌。至於相對人主張系爭評估書業已遵照技術規範完整執行健康風險評估，已提供充分之資訊，且在可接受之風險範圍內，不致影響當地居民健康，其所持理由是否可採，因停止執行之聲請事件就原處分合法性之認定，係為略式審查，相對人就前開本案實體事項之爭執，仍有待「本案訴訟」就此事項依證明程序作終局之判斷，併此敘明。
(五)綜上所述，本件原處分之合法性顯有疑義，聲請人聲請停止原處分之執行，核與停止行政處分執行之要件，尚無不合。又原處分係經原審本案訴訟判決撤銷，本院因認原處分合法性顯有疑義，而准聲請人之停止執行聲請，是依行政訴訟法第116條第2項規定裁定，原處分於原審本案判決即原審108年度訴字第1997號判決被廢棄前，停止執行，逾此範圍之聲請部分，則為無理由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第79條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 洪 慕 芳法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 12 月 29 日
書記官 蕭 君 卉