最 高 行 政 法 院 判 決111年度再字第17號再 審原 告 楊志明訴訟代理人 蔡建賢 律師
林石猛 律師張宗琦 律師再 審原 告 雲林縣政府代 表 人 張麗善訴訟代理人 謝詠丞再 審被 告 王俊傑上列當事人間有關農業事務事件，再審原告對於中華民國111年4月13日本院109年度上字第1119號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文
一、再審之訴駁回。
二、再審訴訟費用由再審原告楊志明負擔。理 由
一、本件再審原告楊志明於前程序原審係依行政訴訟法第42條規定參加訴訟之獨立參加人。再審被告與王如芸、曾至堅、王松銘即生活莊園（後3人下合稱王如芸等3人）於前程序原審所提行政訴訟，係求為撤銷雲林縣政府依再審原告楊志明之申請，所核發農業用地作畜牧設施容許使用同意書，經前程序原審判決駁回，再審被告與王如芸等3人提起上訴，由原確定判決廢棄原審判決駁回再審被告之訴及該訴訟費用部分，就該部分將訴願決定及原處分均撤銷，另駁回王如芸等3人之上訴而確定。從而，再審原告楊志明對原確定判決廢棄改判部分提起本件再審之訴，因其與雲林縣政府利害關係一致，應併列雲林縣政府為再審原告，故雖再審原告楊志明於本件再審訴狀將雲林縣政府列為再審被告，雲林縣政府未提起再審之訴，仍應將雲林縣政府列為共同再審原告，合先敘明。
二、再審原告楊志明前分別就坐落雲林縣○○鄉○○段0000、0000、0000-1地號及同地段0000、0000、0000、0000、0000地號等土地（下合稱系爭土地），向再審原告雲林縣政府申請作畜牧設施之容許使用，用以飼養白色肉雞、蛋雞，再審原告雲林縣政府先以民國106年4月18日府農畜二字第1062507592號函及106年6月12日府農畜二字第1062511531號函核發農業用地作畜牧設施容許使用同意書，繼以106年7月13日府農畜二字第1062514863號函及106年8月4日府農畜二字第1062517846號函，變更前述2函之核准同意項目在案（下合稱原處分）。嗣再審原告雲林縣政府因當地民眾反映系爭畜牧設施設立恐對民眾、學校、即將設置之機構與周邊衛生環境有重大影響，經重新檢視後，依行政程序法第123條第4款規定，於107年5月24日以府農畜二字第1072512033號函廢止原處分（下稱廢止處分），再審原告楊志明不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）於107年10月11日以農訴字第1070719887號訴願決定撤銷廢止處分。其後，再審被告與王如芸等3人訴稱其等之機構及住（居）所與原處分所核准畜牧設施之距離在300公尺內，原處分違反104年7月16日制定公布之「雲林縣新設置畜牧場管理自治條例」（下稱行為時自治條例）第5條第5款規定，造成生活環境及公共衛生安全之疑慮，以利害關係人身分對原處分提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審）裁定命再審原告楊志明獨立參加訴訟，嗣以108年度訴字第339號判決（下稱原審判決）駁回再審被告與王如芸等3人之訴，再審被告與王如芸等3人不服，提起上訴，經本院109年度上字第1119號判決（下稱原確定判決）將原審判決關於駁回再審被告之訴暨該訴訟費用部分均廢棄；上開廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。另駁回王如芸等3人之上訴而確定。再審原告楊志明以原確定判決將原審判決廢棄改判部分，有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由，提起本件再審之訴。
三、再審原告楊志明起訴主張：行為時自治條例第5條第5款之社區住宅應指2戶住宅以上社區，再審被告之房屋並非該款所定合法住宅，且早已傾毀無法居住使用，原確定判決竟以再審原告雲林縣政府於107年5月29日始修正公布之自治條例（下稱107年自治條例）第5條第5款規定已刪除「社區」2字，作為解釋行為時自治條例同款規定之基礎，以再審原告楊志明申請設置之系爭畜牧場與該不合法建物之距離未達300公尺為由，撤銷原處分，乃將107年自治條例溯及既往適用於106年已終結之本案事實，惟未說明有何等「追求憲法上重大公共利益」情事，法安定性之維護何以較為劣後，顯與不溯及既往原則、法治國原則派生之法安定性原則有所違背，且就行為時自治條例第5條第5款所定「住宅社區」之解釋，疏未就「社區」一詞併同闡釋，與法文意涵相悖，已逾越文義解釋之可能範圍，實質上從事「立法」行為，未尊重地方自治團體對自治條例之立法形成自由，有違憲法上權力分立原則與地方自治之制度性保障，適用法規顯有錯誤。又原確定判決參酌107年自治條例之修正意旨，將行為時自治條例第5條第5款之「住宅社區」解釋為「包含單一住宅及多戶住宅」，實質上已造成法規內容之變更，且未衡量伊因信賴行為時自治條例第5條第5款規定，除申經再審原告雲林縣政府核發原處分外，並陸續購置場地設備，有具體客觀之信賴表現，具有值得保護之信賴利益，亦無任何緩和措施，依司法院釋字第525號、第717號等解釋意旨，顯違信賴保護原則。另再審被告並未提出再審原告楊志明對行為時自治條例之信賴，有何行政程序法第117條第2款所定不值得保護之事實，自不得請求撤銷原處分，原確定判決未適用行政程序法第117條第2款規定，亦有違誤。是原確定判決關於廢棄原審判決駁回再審被告之訴及該訴訟費用部分，就該部分將訴願決定及原處分均撤銷，有上述「適用法規顯有錯誤」之再審事由，應予廢棄。
四、再審原告雲林縣政府主張：再審原告楊志明係於106年1月5日提出系爭畜牧設施容許使用之申請，經其依行為時自治條例審查後予以核准，行為時自治條例第5條第5款並無針對住宅限制規範。
五、再審被告抗辯：行政程序法第117條係在規範原處分機關自行撤銷原處分，於本件由法院判決撤銷原處分之情形，並無適用餘地。再審原告楊志明之畜牧場建物係屬違建，業經再審原告雲林縣政府查報在案，且再審原告楊志明不僅未依向再審原告雲林縣政府送件申請時所提環保切結書內容，預留植樹隔離帶，顯然無心落實環境保護義務，更不顧居民健康安危，屢次偷排廢水，隨地棄置雞隻屍體，均經再審原告雲林縣政府所屬環境保護局及動物檢查所查處在案，已嚴重危害包括伊在內之雲林縣水林鄉尖山腳社區居民生命健康，今竟試圖再以空泛之詞推翻原確定判決，自無理由。
六、本院查：㈠按確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適用
法規顯有錯誤」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決就事實審法院所確定之事實而為之法律上判斷，有適用法規顯有錯誤之情形。即確定判決所適用之法規有顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之大法官解釋、憲法法庭裁判意旨有所牴觸者，始足當之。另依司法院釋字第177號解釋，確定判決消極的不適用法規，顯然影響裁判者，亦屬行政訴訟法第273條第1項第1款所稱適用法規顯有錯誤之範圍。至於法律上見解之歧異或事實之認定，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。㈡次按行為時自治條例第5條第5款規定：「申請新設置畜牧場
登記，應具備下列條件：……五、新設置畜牧場應距離商店、廠房、機關（構）、學校或住宅社區周界300公尺範圍以上。但本自治條例公布施行前領有畜牧場登記證因增（擴）建、改建而新申請者，不在此限。」㈢經查，原確定判決業已論明：「雲林縣為畜牧業重鎮，畜牧
場數量眾多，排名位居全國前3名，然民眾對畜牧業於生活環境有負面影響之印象根深蒂固，在社會環境及時空背景變遷的現代社會，人民對於生活品質、環境保護及永續經營之觀念愈發重視，為管理新設置畜牧場，提升新設置畜牧場之污染防治設施，於104年7月16日制定公布行為時自治條例。
其中第5條第5款規定係考量畜牧場之設置，對於附近週遭民眾生活環境品質之影響，基於公共利益之維護，而有新設置畜牧場之距離限制。嗣於107年5月29日修正公布，將第5條第5款修正為『新設置畜牧場應距離商店、廠房、機關（構）或住宅周界500公尺、學校周界1,000公尺範圍以上。但本自治條例公布施行前領有畜牧場登記證因增（擴）建、改建而新申請者，不在此限。』將新設置畜牧場之距離限制提高，較舊法更為嚴格，且只要是住宅即可，益見對人民生活環境品質之重視。又住宅法第3條規定：『本法用詞，定義如下：
一、住宅：指供居住使用，並具備門牌之合法建築物。……』另參酌109年7月17日修正草案第5條第1項第5款規定說明欄記載：『第1項第5款所指之……住宅為供居住使用，並具備門牌之合法建物者（不含申請者自有住宅或自有農舍）……』足見，行為時自治條例第5條第5款之住宅社區係指供人民居住使用，並具備門牌之合法建物而言，解釋上，應包括單一住宅及多戶住宅，此觀107年5月29日修正公布之規定已刪除『社區』二字益明。否則，多戶住宅之社區始有維護生活環境品質之必要，單一住宅即毋須維護，甚不合理，其對人民財產權益的差別待遇，更可能有違憲法對於財產權的平等保護。」「參加人（即再審原告楊志明）前就坐落系爭土地向被上訴人（即再審原告雲林縣政府，下同）申請作畜牧設施之容許使用，飼養白色肉雞、蛋雞，因系爭畜牧場距離住宅社區少於300公尺，不符行為時自治條例第5條第5款關於新設置畜牧場應距離住宅社區周界300公尺範圍以上之規定，應不予准許，從而，原處分核發農業用地作畜牧設施容許使用同意書，即非適法。原判決適用被上訴人105年1月15日函釋，以行為時自治條例第5條第5款所規定之『住宅社區』，當指『都市土地內之住宅』及『非都市土地鄉村區』，上訴人王俊傑（即再審被告）僅1戶，客觀上並不符合『住宅社區』屬群居之概念，並據以認定原處分合法等判斷，即有判決適用法令不當之違法。」因將原審判決關於駁回再審被告之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，就該廢棄部分並自為判決，撤銷訴願決定及原處分，核無適用法規與應適用之法規顯然相違背，抑或與司法院現尚有效之大法官解釋、憲法法庭裁判意旨明顯牴觸之情形。原確定判決引用107年自治條例第5條第5款規定，係在闡釋行為時自治條例第5條第5款對於新設置畜牧場與「住宅社區」間所設距離限制，確實寓有維護人民生活環境品質之意旨，藉此論證原確定判決對於行為時自治條例第5條第5款所稱「住宅社區」，解釋為應包括單一住宅與多數住宅，乃符合該條款之立法目的，並非如再審意旨所稱，係將107年自治條例溯及適用於再審原告楊志明在106年間即提出之申請案；且原確定判決將「住宅社區」解釋為包括單一住宅及多戶住宅，與「住宅」一詞可指單一供人居住使用之建物，「社區」一詞則指複數住宅之集合者，意思並不相違，並未逾越文義解釋之範圍。再審原告楊志明主張：行為時自治條例第5條第5款之社區住宅應指2戶住宅以上社區，原確定判決將107年自治條例溯及既往適用於106年已終結之本案事實，復未說明有何等「追求憲法上重大公共利益」情事，法安定性之維護何以較為劣後，顯與不溯及既往原則、法治國原則派生之法安定性原則有所違背。又原確定判決以107年自治條例第5條第5款規定已刪除「社區」2字，作為解釋行為時自治條例同款規定之基礎，已逾越文義解釋之可能範圍，實質上從事「立法」行為，未尊重地方自治團體對自治條例之立法形成自由，有違憲法上權力分立原則與地方自治之制度性保障，適用法規顯有錯誤云云，核屬其主觀歧異見解，且係出於對原確定判決解釋與適用法律之誤解，難謂合於適用法規顯有錯誤之要件。
㈣復按司法院釋字第525號解釋：「行政法規公布施行後，制定
或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」第717號解釋：「法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（本院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（本院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（本院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則。」準此，行政法規於變更或廢止時，始生人民對於舊法規有無客觀上具體表現信賴而生之實體法上利益應予保護之問題。依原審判決確定之事實，再審原告楊志明就系爭土地申請作畜牧設施之容許使用，及再審原告雲林縣政府以原處分核准其申請之時點，均在行為時自治條例施行期間；另承前述，原確定判決係以再審原告楊志明申請設置之系爭畜牧場，距離再審被告之住宅少於300公尺，與行為時自治條例第5條第5款規定不符，因認再審原告雲林縣政府以原處分核准再審原告楊志明之申請，於法有違，而予撤銷，亦係以行為時自治條例作為審查原處分是否合法之依據，且非以行為時自治條例嗣後修正，為撤銷原處分之理由，故不涉及法規之變更或廢止，與前揭司法院解釋所述因法規變動而應考量人民對舊法規有無值得保護信賴之情形，明顯有別。況且，再審原告楊志明主張因信賴行為時自治條例而陸續購置場地設備，有具體信賴表現而符合信賴保護一節，未據其於前訴訟程序事實審提出具體事證而經依法調查認定，並非原確定判決所據事實審法院確定之事實。則再審原告楊志明主張：原確定判決參酌107年自治條例之修正意旨，將行為時自治條例第5條第5款之「住宅社區」解釋為「包含單一住宅及多戶住宅」，實質上已造成法規內容之變更，且未衡量伊因信賴行為時自治條例第5條第5款規定，除申經再審原告雲林縣政府核發原處分外，並陸續購置場地設備，有具體信賴表現，具有值得保護之信賴利益，亦無任何緩和措施，依司法院釋字第525號、第717號等解釋意旨，顯違信賴保護原則云云，無非執其一己歧異見解，及非原確定判決所據之確定事實，而為爭議，依首揭規定及說明，與行政訴訟法第273條第1項第1款所定適用法規顯有錯誤之要件顯屬不符。再者，原處分並非由再審原告雲林縣政府依職權予以撤銷，行政程序法第117條並非本件應適用之法規，再審原告楊志明復主張原確定判決未適用行政程序法第117條第2款規定，適用法規顯有錯誤云云，顯係出於對原確定判決應適用法規之誤解，仍無足取。
㈤再按確定判決適用法規是否顯有錯誤，係以該確定判決所確
定之事實為前提，判斷確定判決有無適用法規顯有錯誤。因而，主張認定事實錯誤，或主張與確定判決所確定之事實相異之事實，進而謂確定判決適用法規顯有錯誤，均不得認有適用法規顯有錯誤之事由。再審原告楊志明主張再審被告之房屋並非行為時自治條例第5條第5款所定合法住宅，且早已傾毀無法居住使用，原確定判決以再審原告楊志明申請設置之系爭畜牧場與該不合法建物之距離未達300公尺為由，撤銷原處分，有適用法規錯誤之違法，核係主張原確定判決所據之確定事實認定錯誤，進而謂原確定判決適用法規顯有錯誤，依上說明，不得認有「適用法規顯有錯誤」之再審事由。
㈥末按行政訴訟法及行政訴訟法施行法於111年6月22日修正公
布，並經司法院令定自112年8月15日施行。為因應修正行政訴訟法施行，行政訴訟法施行法第1條明定：「本法稱修正行政訴訟法者，指與本法同日施行之行政訴訟法；稱舊法者，指修正行政訴訟法施行前之行政訴訟法。」第19條第1項規定：「修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。」本件係於修正行政訴訟法施行前繫屬於本院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，應由本院依舊法即112年8月15日修正施行前行政訴訟法規定審理。
而依112年8月15日施行前行政訴訟法第253條第1項規定：「最高行政法院之判決不經言詞辯論為之。但有下列情形之一者，得依職權或依聲請行言詞辯論：一、法律關係複雜或法律見解紛歧，有以言詞辯明之必要。二、涉及專門知識或特殊經驗法則，有以言詞說明之必要。三、涉及公益或影響當事人權利義務重大，有行言詞辯論之必要。」由於本件法律關係並不複雜，本院亦無歧異見解，且不涉及專門知識或特殊經驗法則，雖影響再審原告楊志明之權利義務，惟關於本案法律之適用，業經本院詳為說明如上，故再審原告楊志明依112年8月15日施行前行政訴訟法第253條第1項規定，聲請本件行言詞辯論，核無必要，併此說明。
七、綜上所述，再審原告楊志明所為原確定判決有適用法規顯有錯誤之指摘，均無可採。故再審原告楊志明依行政訴訟法第273條第1項第1款規定提起本件再審之訴，為顯無再審理由，應予駁回。
八、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項但書，判決如主文。中 華 民 國 112 年 11 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 許 瑞 助
法官 簡 慧 娟法官 王 俊 雄法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 11 月 30 日
書記官 廖 仲 一