最 高 行 政 法 院 判 決111年度年上字第10號上 訴 人 范丹莉訴訟代理人 朱敏賢 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 周志宏上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國111年7月14日臺北高等行政法院111年度年訴更一字第1號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人原係依法任用，並經銓敘審定之委任第五職等公務人員，前經被上訴人依民國84年7月1日修正施行之公務人員退休法（下稱舊法，於107年11月21日廢止）核定，於107年6月30日前退休生效，並支領每月退休所得。嗣被上訴人依106年8月9日制定公布、107年7月1日生效施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭法律），以107年5月3日部退二字第1074392236號函（下稱原處分），通知上訴人應自107年7月1日起重新審定計算，並分年調整其107年7月1日至117年12月31日間、118年1月1日以後之每月退休所得如所附「退休（職）所得重新計算附表」。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審以108年度年訴字第685號裁定駁回後，本院以109年度年抗字第6號裁定廢棄發回，原審復以111年度年訴更一字第1號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略以：司法院108年8月23日作成釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋），解釋文明揭「公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」基此，年金改革政策中關於系爭法律是否違憲之爭議，已成定論，該號解釋有拘束全國各機關及人民之效力，法院處理有關事項，應依解釋意旨為之。經查，上訴人所爭執者係據以作成原處分之系爭法律規定是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等牴觸憲法。惟原處分所據系爭法律是否違憲之爭議，於訴訟繫屬中業經釋字第782號解釋明確，宣告未牴觸憲法，並於解釋理由中說明其理由。上訴人復執陳詞為爭議，並以其主觀見解，重申原處分及系爭法律違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則暨釋字第782號解釋所憑事實有誤，違背法釋義學、證據法則、論理法則及釋憲先例等，且主文矛盾，理由不備，漏未解釋云云，即無可採。上訴人另主張原處分於系爭法律107年7月1日生效之前即已作成，欠缺法律依據，且被上訴人於上訴人退休時已作成上訴人退休審定函（下稱前處分），具有行政處分之存續力云云。惟依新法第37條規定可知，自新法107年7月1日生效施行起，已退休公務人員之每月退休所得即應受新法之規範，主管機關負有按新法規定之待遇標準，重新計算之義務。而被上訴人雖於系爭法律生效施行前，即作成原處分並為送達，然因原處分規制內容係上訴人自107年7月1日起之每月退休所得重新計算，並非於原處分作成時即發生內部效力，則被上訴人重新計算審定上訴人自107年7月1日起之每月退休所得，核其效力乃自107年7月1日系爭法律施行起同時發生，於法並無不合。且原處分係以上訴人退休生效時所審定之退休等級俸點、退休金種類、退休年資等項目為基礎，依上開規定之待遇標準，重新計算上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得。是以，原處分並非撤銷或廢止前處分，亦非就107年6月30日前所計算之每月退休所得審定，自無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用；亦即，原處分僅發生上訴人自107年7月1日以後每月退休所得之規制效果。上訴人上開主張，亦不足採等語。
四、上訴人上訴意旨略以：㈠原判決認原處分並非撤銷或廢止前處分，則無行政程序法第110條第3項規定之適用，顯漏未敘明前處分之效力於系爭法律施行後有何變化，自屬判決不備理由，且有消極不適用行政程序法第110條第3項規定，違反行政程序法第4條法律保留原則等判決違背法令情事。㈡原處分作成時系爭法律尚未施行，故原處分之作成乃欠缺有效法律依據而違反法律保留原則，應予撤銷，然原判決以原處分規制內容係系爭法律107年7月1日施行後之事實為由，而認無違背法律保留原則，此顯係誤用行政處分內部效力、外部效力分離之理論，行政處分之規制內容合法性，仍以「作成時」之事實或法律狀態判斷，從而，行政處分之內部效力縱然可能事後發生，然其作成送達既涉及人民權益之影響（主要涉及救濟期間之起算），自不因此逸脫「對外生效時」須有法律依據之法律保留原則誡命，而非以內部效力發生時之法規加以認定，是原判決顯有不適用司法院釋字第658號解釋及行政程序法第4條規定，屬適用法規不當之違背法令。㈢司法院釋字第781號至第783號解釋未審酌制度禁止後退原則，且有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判矛盾等違誤，然原判決逕認釋字第782號解釋內容無變更必要，並引為其裁判理由，更未就上訴人於原審所提出原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等爭點實質審理，亦未說明何以不採之理由，顯有判決理由不備之違誤等語。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：
（一）按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。又憲法第80條明定，法官依據法律獨立審判，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用，而應依行政訴訟法第178條之1第1項規定，聲請司法院大法官解釋。該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依上述說明，法院亦應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
（二）經查，上訴人於107年6月30日前經被上訴人核定退休生效。嗣因系爭法律於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其等退休年資及退休等級，重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反比例原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則等，而有違憲之問題。然原審已論明：司法院108年8月23日作成釋字第782號解釋，解釋文明揭「公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」基此，年金改革政策中關於系爭法律是否違憲之爭議，已成定論，依上說明，該號解釋有拘束全國各機關及人民之效力，原審處理有關事項，應依解釋意旨為之等語。則原審以上訴人之訴無理由，予以駁回，參照上揭規定及說明，並無不合。上訴意旨無非就原審已論斷不採者，復執陳詞為爭議，並以其主觀見解，重申原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則；暨釋字第782號解釋所憑事實有誤，違背證據法則及論理法則，難認有拘束力，執以指摘原判決未就其憲法主張實質審理，敘明不採之理由，有判決不備理由之違背法令云云，即無可採。
（三）釋字第782號解釋意旨，亦指明：原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔； （5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背等意旨。足見上訴人自107年7月1日以後月退休所得應適用之新法系爭規定，重新規制每月退休所得之替代率上限，適度調降原退撫給與，並將支領或兼領月退休金之已退休公務人員納入適用範圍，業據司法院大法官審究憲政原理及盱衡目前我國退休金儲備狀況，已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，有形成自由，不違反信賴保護原則、比例原則，且新法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄新法施行後始合致之要件事實，自應適用新法審定其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。是以，新法相關規定，既經司法院解釋未牴觸憲法而有效，自得作為重新審定上開上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得之法規範依據。上訴意旨主張釋字第782號解釋未審酌「制度禁止後退原則」等，爭執司法院解釋之效力，指摘原判決不備理由云云，自無可採。
（四）書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。是故，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。在此情形下，書面行政處分所應記載之法令依據，自應以始期屆至內部效力發生時之有效施行法令為基準，方得供受送達者據以判斷，其規制內容是否合法。經查，原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，核其效力是自107年7月1日新法（除第7條第4項及第69條外）施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所主張原處分係根據未生效之新法所作成而屬違法或違反司法院解釋應予撤銷之情形。再者，觀諸釋字第782號解釋理由意旨（理由書第86段及第118段），可知退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。且新法第37條第5項明定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」故被上訴人依新法規定作成原處分，自無不合。上訴意旨主張原處分於新法107年7月1日生效之前作成，乃欠缺法律依據，應予撤銷，然原判決以原處分規制內容係系爭法律107年7月1日施行後之事實為由，而認無違背法律保留原則，此顯係誤用行政處分內部效力、外部效力分離之理論云云，尚非可採。
（五）所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據等情形。原判決已敘明，原處分係以上訴人退休生效時所審定之退休等級俸點、退休金種類、退休年資等項目為基礎，依上開規定之待遇標準，重新計算上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得。是以，原處分並非撤銷或廢止前處分，亦非就107年6月30日前所計算之每月退休所得審定，自無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用；亦即，原處分僅發生上訴人自107年7月1日以後每月退休所得之規制效果（見原判決第14頁第10行至第17行）。上訴意旨指摘原判決漏未敘明前處分之效力於系爭法律施行後有何變化，原判決顯有適用法規不當、判決不備理由之違法云云，亦非可採。
（六）綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、判決不備理由等違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 1 月 18 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 李 玉 卿法官 洪 慕 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 1 月 18 日
書記官 張 玉 純