最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第172號抗 告 人 王崇安
王崇岳王崇德上列抗告人因與相對人內政部等間聲請暫時停止都市計畫之適用事件，對於中華民國111年4月11日臺北高等行政法院110年度都全字第4號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣相對人新北市政府（即改制前臺北縣政府）於民國87年3月27日發布實施「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）主要計畫」案（下稱87年新莊主要計畫案），並循上開主要計畫案辦理細部計畫之擬定，於91年12月31日發布實施「擬定新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）細部計畫」案，開啟塭仔圳地區之整體開發。相對人新北市政府復於94年12月26日發布實施「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）（三期防洪拆遷安置方案）細部計畫（土地使用分區管制要點專案通盤檢討）」案，據以辦理「新莊、泰山塭仔圳地區市地重劃區規劃暨分區工程基本設計原則」，作為市政建設之依據。由於87年新莊主要計畫案劃設工業區之安置目的已不存在，配合新北市整體工業發展布局、實際發展之需要及國家重大交通建設，相對人新北市政府遂自98年起依行為時都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法等規定，辦理新莊塭仔圳地區之都市計畫通盤檢討，嗣經新北市都市計畫委員會及內政部都市計畫委員會二級審議通過後，相對人內政部乃於109年7月15日以台內營字第1090811336號函核定「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）主要計畫（第一次通盤檢討）案」（下稱109年新莊主計通盤檢討案），並於109年8月4日發布實施。相對人新北市政府依109年新莊主計通盤檢討案之內容，擬定細部計畫之變更案，並於109年8月3日核定公告「變更新莊都市計畫（塭仔圳地區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」（下稱109年新莊細計通盤檢討案），並於109年8月5日實施。
抗告人認為109年新莊主計通盤檢討案及109年新莊細計通盤檢討案（下合稱系爭都市計畫）內容關於調整新莊區新樹路部分違法，乃具狀聲請本件暫時停止適用系爭都市計畫，經原審以110年度都全字第4號裁定（下稱原裁定）駁回。抗告人仍不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：系爭都市計畫之變更係基於維護既有合法密集聚落居住之權益，除就抗告人所有新北市新莊區瓊泰段54
1、541-1地號土地（下稱系爭土地）為變更外，亦同時就其他既有合法密集聚落為都市計畫之變更，由於部分既有合法密集聚落（例如：「三泰路社區」）坐落於原計畫中30M 4-2計畫道路上，為確保其權益，於109年新莊主計通盤檢討案酌予調整4-2號計畫道路之路型，並配合瓊泰段547-1、547-2地號兩筆土地既有合法密集聚落及瓊泰段774地號等「合法工廠聚落」排除於市地重劃，酌予調整20M 6-3號計畫道路，新北市政府為配合上開主要計畫之變更，於109年新莊細計通盤檢討案核定編號42將4-2計畫道路東側之「住宅區」變更為「道路用地」（即10M-39計畫道路，毗鄰系爭土地）。而抗告人非屬109年新莊細計通盤檢討案核定編號42位於4-2計畫道路東側之「住宅區」變更為「道路用地」之土地所有權人；且為保障系爭土地所有權人即抗告人既有合法密集聚落居住之權益，109年新莊細計通盤檢討案已將系爭土地從「道路用地」變更為「第一種住宅區」，排除市地重劃範圍；又由於坐落系爭土地上之新北市新莊區新樹路00之0號之建物，僅有部分約69.87平方公尺之建物，係屬合法，臨新樹路側之建物，係屬違章建築，並非本次排除重劃原應保障之合法聚落範疇；且觀之該變更圖，塭仔圳市地重劃後，系爭土地仍有寬約10公尺臨接10米計畫道路等情，則抗告人主張10-39計畫道路截斷新樹路，造成系爭土地價值及店面消失之嚴重貶損，而此一道路劃設不當，勢將造成路口壅塞云云，尚不足認定其聲請暫時停止適用系爭都市計畫，合法性顯有疑義，而是尚待繁瑣的證據調查，始得認定與聲請事件相關之本案勝訴可能。是抗告人所有系爭土地既未在市地重劃範圍內，復未釋明有受上述道路調整計畫之急迫危險及不可回復之損害，與行政訴訟法第237條之30第1項規定聲請暫時停止適用要件不符。另倘若相對人已依平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條規定，通知市地重劃案之地上物所有人或併通知抗告人自動搬遷，則抗告人如有不服，並非透過暫停適用如其聲明所示之系爭都市計畫所得保全，故抗告人以有收到市地重劃拆遷通知爲由，主張本件有假處分之必要，亦無可取，併予敘明等語。
四、抗告意旨略以：系爭土地雖被排除在市地重劃範圍外，然系爭都市計畫仍對系爭土地有直接影響，系爭土地旁邊既有道路新樹路遭到截斷，致系爭土地出入口遭堵住，系爭土地整體存續狀態遭到變更，抗告人之財產權直接遭到侵害，日後難以回復，並非只是單純反射利益受到減損，且執行系爭都市計畫之單位已多次前來丈量土地，則新樹路既有路況之變更迫在眉睫等語。
五、本院查：
(一)行政訴訟法第237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」第237條之30第1項規定：「於爭執之都市計畫，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請管轄本案之行政法院暫時停止適用或執行，或為其他必要之處置。」是可知立法者考量都市計畫之適用或執行，可能對人民、地方自治團體或其他公法人之權利或公益造成重大之損害或急迫之危險，而行政法院審理都市計畫審查程序事件未必能即時以本案判決予以防止，權衡相關利益之結果，可能有必要於本案判決前，暫時停止適用或執行都市計畫，或為其他必要之處置，以防止發生重大之損害或避免急迫之危險，乃參酌德國行政法院法第47條第6項規定，於行政訴訟法第237條之30第1項規定專門適用於都市計畫之保全程序；是依此規定聲請者，其要件有三：⒈限於爭執之都市計畫；⒉為防止發生重大之損害或避免急迫之危險；⒊行政法院認為有定暫時狀態之必要。因此，如聲請人想要防免之損害係來自都市計畫實施後之各執行措施，應視該措施之性質屬行政處分與否，分別適用行政訴訟法第116條或第298條規定尋求暫時權利保護，至於在各該聲請程序中可以或甚至必要就所依據之都市計畫為附帶審查，則屬另一問題。又依行政訴訟法第237條之30第2項規定準用同法第295條至第297條、第298條第3項、第4項、第301條及第303條之規定可知，此一專門適用於都市計畫之保全程序，性質上屬同法第298條第2項之定暫時狀態之假處分，且依所準用之第301條規定：「關於假處分之請求及原因，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明。」可知，聲請人就其所為之請求(即爭執之都市計畫)及原因(即為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有定暫時狀態之必要)，必須提出可供法院即時調查之證據以為釋明。如未能加以釋明，則其聲請自難准許。
(二)設立都市計畫保全程序制度之目的，既在為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，定本案訴訟終結前之暫時狀態，則行政法院對聲請事件的事實為概括審查，認大致可信後，應自法律觀點，就本案勝訴可能性予以審查。如審查結果預期本案為不合法或無理由時，則即與前揭爭執之都市計畫，或為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要之要件不符；反之，如審查結果預期本案為合法且有理由時，即本案勝訴之可能性較高，且有假處分之原因時，為顧及有利於聲請人之本案裁判之效力及可實現性，而暫時之規制已不可拖延時，即得作成定暫時狀態之處分。然而，如果個案中，因特別原因，例如必須經過繁瑣的證據調查，始得認定與聲請事件相關之本案勝訴可能性時，則准許或不准許聲請，所可能發生的後果之間的利益衡量，便成為重要之考量因素，此際應比較未作成假處分但本案可能勝訴之結果，及作成假處分但本案可能敗訴之不利益，作成假處分之理由應明顯超越不作成假處分之利益時，始得作成假處分。
（三）經查：⒈109年新莊主計通盤檢討案與109年新莊細計通盤檢討案主
要係配合「臺灣桃園機場聯外捷運計畫」及「五股泰山捷運計畫」等重大交通建設需要，並配合新北市工業區發展政策佈局、「捷運線新莊輔大站週邊、塭仔圳地區、三重果菜市場都市更新規劃案」及「新莊、泰山塭仔圳市地重劃區規劃暨分區工程基本設計原則」之需求與建議，暨依據公民或團體陳情建議等各情，將之納入細部計畫草案通盤檢討規劃，滿足實際發展需要等為其計畫目的。計畫範圍位於新莊都市計畫區西側，與泰山區相鄰，東起特二號快速道路，西迄新莊區界(泰山區界)，北抵新北大道(台1號省道)，南至輔仁大學、縱貫鐵路北側，本計畫範圍坐落於新莊區部分，計畫總面積為241.65公頃，重製總面積為241.2606公頃。行政區域範圍主要包括新莊區中原里、立廷里、立基里、立泰里、營盤里、國泰里、福營里、建安里、瓊林里及西盛里等10個里部分地區。本案開發方式原則採市地重劃辦理，而配合上開計畫案變更內容研提之市地重劃計畫書業經相對人內政部109年6月5日台內地字第1090272845號函審核尚符合相關規定，俟上開都市計畫發布實施後再報相對人內政部核定。又上開都市計畫之交通系統係考量未來塭仔圳地區發展需要，故細部計畫乃配合住宅區及休閒空間分布情形，於主要計畫道路架構下以2條聯外道路及6條主要道路提供塭仔圳地區對外之連絡，區內計畫道路依其功能劃分為聯外道路、次要道路及進出道路，面積53.0256公頃等情，有上開都市計畫書可憑。
抗告人雖主張因其反對系爭土地列入重劃範圍而未遭列入市地重劃範圍，但上開都市計畫之實施，將使系爭土地旁邊既有道路新樹路遭到截斷，土地整體狀態遭到變更，系爭土地無法按原來存續狀態使用收益，致抗告人之財產權受到侵害，而有聲請本件假處分，請求在抗告人針對上開都市計畫案訴請法院確認無效確定前，應暫停系爭都市計畫之適用等語。惟查，新樹路為既有道路而非都市計畫道路，為抗告人所自陳，則該既有道路縱因抗告人所稱將因上開都市計畫之實施而改變其原有紋理走向，致抗告人系爭土地及房屋原藉新樹路通行之狀態產生變化，但衡諸上開計畫總面積241.65公頃，配合之交通系統計畫依功能劃分為聯外道路、次要道路及進出道路，面積達53.0256公頃等情，足見有關系爭土地及房屋目前由新樹路通行之習慣，如因上開都市計畫道路而需調整，事涉系爭土地與市地重劃地區之連接縫合，及其與109年新莊主計通盤檢討案及109年新莊細計通盤檢討案範圍內諸如未參加重劃之第一種住宅區範圍內土地、建物、道路間彼此銜接等相對應關係之釐清，然僅憑抗告人所述情形，過於片面，尚不足認定其聲請暫時停止適用109年新莊主計通盤檢討案及109年新莊細計通盤檢討案關於如其聲明所示之道路調整部分，抗告人有較高勝訴可能性，而是尚待繁瑣的證據調查，始得認定。且抗告人所述新樹路將因上開都市計畫之實施而改變原有路型等情，亦難認足以釋明上述道路之調整將致系爭土地因上開都市計畫之實施受到喪失或犧牲其財產權功能之急迫危險及不可回復之損害。況依相對人於原審提出之資料顯示，抗告人臨新樹路側之建物，係屬違章建物（見原審卷第223頁、第225頁），是以尚無明顯之理由足以認定有為使抗告人出入便利而暫停適用109年新莊主計通盤檢討案及109年新莊細計通盤檢討案之必要，依前述規定及說明，抗告人本件聲請，即與行政訴訟法第237條之30第1項規定定暫時狀態假處分要件不符。原裁定駁回抗告人之聲請，於法無違。
⒉抗告人提起抗告，聲明⑴廢棄原裁定；⑵聲請裁定於抗告人
訴請確認109年新莊主計通盤檢討案、109年新莊細計通盤檢討案無效判決確定前，維持新北市新莊區新樹路之現況，相對人不得變更新北市新莊區新樹路00-0號建物前之道路通行狀況（見本院卷第24頁），與於原審聲請之假處分方法不同。因假處分之方法係由法院依職權酌定，法院不受債權人聲請假處分所表明方法之拘束。且抗告人另案聲請假處分並聲明：請求於抗告人訴請確認109年新莊主計通盤檢討案、109年新莊細計通盤檢討案無效判決確定前，維持新樹路之現況，相對人不得變更系爭房屋前之道路通行狀況，經原審110年度都全字第5號裁定駁回抗告人在原審之聲請，抗告人提起抗告，業經本院111年度抗字第130號裁定駁回抗告確定。即使理論上聲請人得隨時隨本案進展自由聲請保全，但法院仍得依職權審查保全必要性要件，是本件抗告人雖在程序中不斷調整請求假處分之方法，亦不會改變本件假處分聲請與行政訴訟法第237條之30第1項規定定暫時狀態假處分要件不符之結果，併此說明。⒊綜上，抗告意旨指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 6 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 李 玉 卿法官 洪 慕 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 24 日
書記官 張 玉 純