最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第109號抗 告 人 台中市私立巨采托嬰中心
臺中市私立巨采福科托嬰中心共 同代 表 人 楊雅雯上列抗告人因與相對人臺中市政府社會局間聲請假處分事件，對於中華民國111年3月17日臺中高等行政法院111年度全字第3號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人分別與相對人於民國109年5月20日簽訂臺中市政府社會局辦理未滿2歲兒童托育準公共化服務合作之契約（下稱系爭托育契約），共同約定遵守行為時「直轄市、縣(市）政府辦理未滿2歲兒童托育準公共化服務與費用申報及支付作業要點」（下稱托育費用支付作業要點）「臺中市未滿6歲兒童平價托育暨準公共化服務實施計畫」（下稱托育準公共化實施計畫）相關法規規定，雙方約定期限至111年7月31日止。嗣抗告人台中市私立巨采托嬰中心（下稱巨采托嬰中心）於109年8月未依法給足所僱勞工邱鈺婷延長工時工資新臺幣（下同）398元，違反勞動基準法（下稱勞基法）第24條規定，經臺中市政府110年4月20日府授勞動字第11000092895號函裁處罰鍰2萬元，並公布其名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額；抗告人臺中市私立巨采福科托嬰中心（下稱巨采福科托嬰中心）於109年7月未依法給足所僱勞工陳淑萍延長工時工資61元，違反勞基法第24條規定，經臺中市政府110年5月5日府授勞動字第1100109785號函裁處罰鍰2萬元，並公布其名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額。相對人以抗告人違反勞基法相關規定經科處罰鍰，依據行為時托育費用支付作業要點第8點第1項第10款、托育準公共化實施計畫第5點第3款（相對人誤載為第2款）第4目第2小目之10規定，分別以110年10月27日中市社少字第1100124010號函及110年10月28日中市社少字第1100124014號函（下稱系爭函）通知抗告人終止系爭托育契約。
抗告人對系爭函不服，提起訴願，遭決定不受理後，向臺中高等行政法院（下稱原審）提起確認訴訟（確認公法上法律關係存在）及聲請本件定暫時狀態之處分，經原審111年度全字第3號裁定（下稱原裁定）駁回其聲請，抗告人遂提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：抗告人所托育之家庭大多位於臺中市西屯區，該區目前並無任何托育名額為相對人所明知，是相對人終止系爭托育契約後將造成80多個家庭要前往距離家中較遠處托育，對於現今雙薪家庭之父母所造成之危害顯然急迫且難以回復。又終止系爭托育契約除造成80多個家庭無法請領補助而致生活受到重大影響外，嬰幼兒突然轉往其他托嬰中心亦恐適應不良而影響其父母生活及工作品質，且相對人明知已有多名家長陳情反應，而其亦無法給出適當配套措施，卻向原審稱臺中尚可收托749人，其所提資料顯與事實不符，益顯本件有急迫必要性。另居家托育費用較一般托嬰中心高，且許多家長希望嬰幼兒開始學習群體生活，原裁定未細究托嬰中心與居家托育之區別，逕稱無影響，且採信相對人有完整配套措施，顯然罔顧事實，所為認定違反經驗法則。況競賽獎金乃抗告人於有營業盈餘時，參考家長的評比及滿意度調查的統計資料而發放，係為激勵勞工士氣、鼓勵勞工性質之恩惠性、獎勵性給與，與勞工是否提供勞務無必然關聯，非勞基法第2條第3款所謂之「工資」，故不應計入薪資，然裁處書未針對競賽獎金作用、目的、核發標準為說明，逕將競賽獎金計入工資計算，稱抗告人所雇勞工陳淑萍有延長工時工資受領不足之情況，益徵抗告人是否確實違反勞基法，仍有待法院調查釐清。本件抗告人因臺中市政府勞工局（下稱勞工局）對於競賽獎金認定不同，且縱依勞工局錯誤認定，亦僅61元、382元之差距，事後抗告人亦有補發，然勞工局在可以採取限期改善等較小侵害手段下，卻裁罰顯不相當之罰鍰，造成抗告人系爭托育契約遭取消，顯然違反比例原則。原裁定稱本件涉及勞動條件保障，然本件事實顯與客觀事實不符，在錯誤事實下所為保障，公益性與真實發現及嬰幼兒家庭生活保護相較下，原裁定未予說明，顯有誤會等語。
四、本院按：㈠行政訴訟法第298條第2項規定：「於爭執之公法上法律關係
，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」準此規定，定暫時狀態之處分，須聲請人與相對人間因公法上法律關係發生爭執，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險，且有必要，始得為之。且依行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。因而依行政訴訟法第298條第2項規定聲請作成定暫時狀態之處分，聲請人對爭執之公法上法律關係及定暫時狀態之必要，應為釋明，否則其聲請即難以准許。前者之釋明，乃使法院對聲請事件的事實為概括審查，並自事實及法律觀點判斷，形成本案訴訟勝訴可能性較高之心證。後者之釋明，在使法院形成如不准許聲請人之聲請，有對聲請人發生重大損害或急迫危險之相當可能性之心證，而認有必要加以防止。倘本案訴訟勝訴可能性較高，且有假處分之原因時，應准假處分之聲請。然聲請人在本案訴訟中不可能勝訴，或勝訴機會渺茫，即應駁回假處分之聲請。又如果個案中，有假處分之原因時，因特別原因，譬如必須經過繁瑣的證據調查程序，始得認定與聲請事件相關之本案訴訟勝訴的可能性時，則准許或不准許定暫時狀態之處分，所可能發生的後果之間的利益衡量，便成為重要的考量因素。而依利益衡量原則，判斷有無定暫時狀態處分之必要，應就聲請人因定暫時狀態處分所獲得之利益或防免之損害、相對人因該暫時狀態處分所受之不利益或損害，以及該暫時狀態處分對公共利益可能發生之危害或損害程度等因素綜合認定之。
㈡為保護兒童及少年之身心健康及人格健全成長，國家負有特
別保護之義務，兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少權法）第23條乃明定直轄市、縣（市）政府，應建立整合性服務機制，並鼓勵、輔導、委託民間或自行辦理兒童及少年福利措施。為協助直轄市、縣（市）政府執行兒少權法第23條規定之意旨，衛生福利部乃訂立行為時托育費用支付作業要點，以簽訂行政契約方式結合托育服務提供者辦理未滿2歲兒童托育服務等相關作業。依行為時托育費用支付作業要點第8點第1項第10款規定：「合作對象有下列情事之一者，直轄市、縣（市）政府應即終止契約：……（十）托嬰中心、托育家園違反勞動基準法相關規定，經科處罰鍰。」托育準公共化實施計畫第5點第3款第4目第2小目之10規定：「伍、計畫內容：一、本局協助支付托育費用：……三、托育提供者之權利義務與辦理事項：……(四)托育提供者終止契約：……2.違反法令或契約規定終止：托育提供者有下列情事之一者，應即終止契約，並自退出之日起2年內不得再申請：……⑽托嬰中心、托育家園違反勞動基準法相關規定，經科處罰鍰。……」。此係因托嬰中心關係幼兒兒童前階段身心健全之發展，為確保嬰幼兒照顧服務品質及保障人員薪資，增加幼教人才投入職場意願，要求托嬰中心保障托育人員一定的勞動條件，進而精進嬰幼兒照顧之品質，乃明定直轄市、縣（市）政府對於合作對象之托嬰中心如有違反勞動基準法相關規定，經科處罰鍰者，應即終止契約之退場機制，係基於公共利益之維護，而為之限制，以達托育準公共化服務。㈢依行政程序法第110條第1項、第3項規定，行政處分於生效後
，即產生規制作用，形成一定之法律關係或創設權利或課予義務，且其效力之發生並非以行政處分發生確定形式確定力為要件。行政處分生效後，產生規制效力，其不僅對作成處分之行政機關本身具有拘束力，對處分機關以外的其他行政機關亦同樣具有拘束力，除非行政處分已達無效，否則其他機關有義務將該處分當作一個既定的構成要件事實，予以承認、接受，並充作其自身管轄事務之決定的基礎，此即行政處分之構成要件效力，乃是出自對機關權限分配秩序之尊重考慮。
㈣本件抗告人分別與相對人於109年5月20日簽訂系爭托育契約
，抗告人巨采托嬰中心於109年8月未依法給足所僱勞工邱鈺婷延長工時工資398元；抗告人巨采福科托嬰中心於109年7月未依法給足所僱勞工陳淑萍延長工時工資61元，均違反勞基法第24條規定，經臺中市政府110年4月20日府授勞動字第11000092895號函、110年5月5日府授勞動字第1100109785號函各裁處罰鍰2萬元，並公布其名稱等情，為原審依法確定之事實，抗告人既已違反勞基法相關規定經科處罰鍰，則該罰鍰處分除具無效事由而當然無效外，在未經撤銷或因其他事由失效前，其效力繼續存在，為確保嬰幼兒照顧服務品質，要求托嬰中心保障托育人員一定的勞動條件，進而精進嬰幼兒照顧之品質，依行為時托育費用支付作業要點第8點第1項第10款、托育準公共化實施計畫第5點第3款第4目第2小目之10等規定，相對人應將該罰鍰處分當作一個既定的構成要件事實，並以之作為其後行為及決定之基礎，即應與抗告人終止系爭托育契約，並無裁量餘地。抗告人聲請本件定暫時狀態處分，其本案訴訟即其所爭執之系爭托育契約公法上法律關係存在是否有可能勝訴，乃繫於抗告人違反勞基法相關規定經臺中市政府所處罰鍰處分是否有無效事由而當然無效或經撤銷確定。抗告意旨雖主張競賽獎金非勞基法第2條第3款所謂之「工資」，故不應計入薪資，罰鍰裁處書逕將競賽獎金計入工資計算，稱抗告人所雇勞工有延長工時工資受領不足之情況，益徵抗告人是否確實違反勞基法，仍有待法院調查釐清，罰鍰處分顯然違反比例原則云云，核係在爭執罰鍰處分有無構成違法事由而得否撤銷之情形。然抗告人並未提出任何證據以釋明該罰鍰處分有何具無效事由而當然無效，亦未釋明該罰鍰處分規制效力已不存在（罰鍰處分未經撤銷），相對人終止系爭托育契約，自符合行為時托育費用支付作業要點第8點第1項第10款、托育準公共化實施計畫第5點第3款第4目第2小目之10等規定，抗告人就本案勝訴的可能性已不能為釋明，無法使法院對其聲請事件的事實為概括審查，因此自事實及法律觀點判斷，自無法形成抗告人之本案訴訟勝訴可能性較高之心證。
㈤況審酌抗告人有無行政訴訟法第298條第2項所稱之「防止發
生重大之損害」「有必要定暫時狀態」，應以系爭托育契約終止對抗告人是否會造成重大損害為斷，抗告人主張未定暫時狀態處分，將造成80多個家庭要前往距離家中較遠處托育，致損害難於回復，而有急迫之必要云云，此非屬抗告人之損害，抗告人據此主張對其造成重大損害，亦非可採。至抗告人因相對人終止系爭托育契約，所產生之法律效果，僅係在抗告人處所托嬰之家長無法申請托育補助，或將影響抗告人於托育市場之競爭性，然並非撤銷抗告人之托嬰業務登記，亦未有限制抗告人繼續從事托嬰業務之效果，抗告人仍得本其托育嬰幼兒服務繼續營業，尚難認抗告人僅賴受托家長申請補助始能維持營運。抗告人主張其無法維持準公托，經營將面臨窘境之重大損害云云，純係抗告人主觀設限營業對象為受補助家長之結果，洵不足採，難認抗告人已釋明其有重大損害或急迫之危險。又抗告人經相對人終止系爭托育契約後，依行為時托育費用支付作業要點第8點第2項至第4項規定，相對人應通知嬰幼兒家長，並給予協助轉介，及得支付轉介期間服務費用等配套措施，並未影響家長申請托育補助之資格，並無危及嬰幼兒繼續受有托育補助照顧之公益性。反而如准抗告人本件定暫時狀態處分，將造成相對人難以確保嬰幼兒照顧服務品質及保障人員薪資，無法要求托嬰中心保障托育人員一定的勞動條件，致未能精進嬰幼兒照顧之品質，相對人將難以執法，亦與公益有重大違反。準此，依抗告人之釋明，無法形成抗告人之本案訴訟勝訴可能性較高之心證，且抗告人亦未能釋明本件有何欲防止之重大損害，或有何欲避免之急迫危險，而有定暫時狀態之必要。本院審酌抗告人因未准定暫時狀態處分，若本案行政訴訟勝訴所生損害與相對人因定暫時狀態之假處分所受公益損害，綜合衡量比較，本件尚無准予定暫時狀態處分之必要。
㈥綜上所述，抗告人之本件聲請，與定暫時狀態處分之聲請要
件不符，原裁定予以駁回，結論無不合，仍應予維持。抗告意旨指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 5 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 蕭 惠 芳法官 林 妙 黛法官 侯 志 融法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 5 月 20 日
書記官 張 玉 純