最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第271號抗 告 人 葉育至即高雄市私立惠安居家長照機構訴訟代理人 林石猛 律師
張羽誠 律師上列抗告人因與相對人高雄市政府衛生局間聲請停止執行事件，對於中華民國111年8月31日高雄高等行政法院111年度停字第9號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、爭訟概要：㈠抗告人與相對人於民國110年5月31日簽訂「高雄市政府衛生
局長期照顧十年計畫2.0居家式照顧暨喘息服務契約書」（下稱系爭契約），契約效期至111年12月31日止。抗告人於110年10月5日、6日經高雄市政府勞工局（下稱高市勞工局）實施勞動檢查，認抗告人未支付勞工王育杉110年5月之工資，且未逐日詳實記載該名勞工實際出勤、退勤時間，違反勞動基準法第22條第2項及第30條第6項規定，依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定，以110年12月24日高市勞條字第11040345600號裁處書（下稱第1次裁處），各處抗告人新臺幣（下同）2萬元罰鍰，共計4萬元罰鍰，並公布處分資料。
相對人基於上情認定抗告人違反系爭契約第13條第2項第5款第1目關於抗告人所聘人員之勞動條件應符合勞動基準法及相關法規之約款，依系爭契約第17條第2項第11款，以110年12月29日高市衛長字第11044265500號函通知抗告人自發文日起至111年3月29日暫停其新案派案3個月。
㈡抗告人於110年11月26日再經高市勞工局實施勞動檢查，認抗
告人使所僱勞工楊睿榮自110年7月22日起至同年8月29日止連續出勤39日，未依法使該名勞工每7日中應有1日例假及1日休息日，違反勞動基準法第36條規定，依同法第79條第1項第1款及第80條之1規定，以111年2月16日高市勞條字第11130605400號裁處書（下稱第2次裁處）裁處抗告人2萬元罰鍰，並公布處分資料。相對人嗣以111年7月21日高市衛長字第11137272000號函（下稱系爭函）通知抗告人：抗告人前因遭高市勞工局第1次裁處，業經相對人於110年12月29日通知自發文日起至111年3月29日暫停派新案3個月，加計本次依高市勞工局第2次裁處應予再次暫停新案派案，累計滿2次停派案，符合系爭契約第18條第1項得終止契約規定，審酌抗告人違法情節非屬輕微，依長期照顧服務法（下稱長照法）第48條之1及系爭契約規定，自111年8月31日起與抗告人終止契約，並請抗告人於終止契約日前完成轉案。
㈢抗告人認系爭函為行政處分且顯有違誤，乃提起訴願並依訴
願法第93條第2項規定申請停止執行，因迄未獲回應，再依行政訴訟法第116條第3項規定，向高雄高等行政法院（下稱原審）聲請停止系爭函之執行，經原審111年度停字第9號裁定（下稱原裁定）駁回，抗告人遂提起本件抗告，並聲明：原裁定廢棄。
三、原裁定略以：相對人與抗告人於110年5月31日簽訂之系爭契約，性質上屬行政契約，系爭契約第13條第2項規定：「……
二、乙方（按即抗告人，下同）辦理下列事項……㈤依法設置長照人員：……有關工資給付、工時、休息、休假、例假日或國定假日等勞動條件，應符合勞動基準法及相關法規規定。……」第17條第2項規定：「經甲方（按即相對人，下同）查獲乙方或乙方所聘用之長照人員有下列情事者，暫停派案3個月，情節重大者，逕予終止契約。……違反長照相關法令及居家服務契約規定，情節重大。」第18條第1項規定：「有下列情事之一者，甲方應即終止契約，併於甲方函知1個月內完成轉案；……㈡乙方或乙方所聘用之長照人員有前條第2項情事，經甲方停派案達2次以上或屬情節重大者。……」是相對人依系爭契約第18條第1項規定，以系爭函通知抗告人自111年8月31日起終止契約，並請抗告人於終止契約日前完成轉案，屬終止契約之意思表示，並非行政處分，自非得依行政訴訟法第116條第3項裁定停止執行之標的，抗告人對系爭函聲請裁定停止執行，與法定要件不符，不應准許。
四、抗告意旨略謂：依本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益，是公立學校因具有84年8月9日制定公布之教師法（下稱84年教師法）第14條第1項各款事由之一，經該校教師評審委員會（下稱教評會）依法定組織及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，具行政處分性質。系爭函除引用系爭契約外，尚援引長照法第48條之1：「長照特約單位違反第32條之2規定者，依違反各該法律規定處罰，經處罰仍未依規定辦理者，得停止派案；情節重大者，並得終止特約。」為終止契約之依據，依本院前揭決議意旨，自具行政處分性質，原審對於系爭函明確引用長照法第48條之1規定終止系爭契約，何以不具有行政處分之性質，全然未予說明及判斷，有不附理由之瑕疵，自屬違誤，應予廢棄等語。
五、本院查：㈠按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於
回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。」行政訴訟法第116條第3項前段定有明文。依同條第5項之規定可知，停止執行係停止行政處分或訴願決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行，故聲請停止執行之對象，自以具有執行力之行政處分為限。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
㈡兩造於110年5月31日簽訂之系爭契約，前言載明「……雙方同
意依行政程序法及相關法規規定訂定本契約，共同遵守……」等語，並約定由抗告人自110年4月1日起至111年12月31日止，為已事前申請、實際居住於高雄市，經該市長期照顧管理中心評估長照需要等級第2級（含）以上，且符合：⒈65歲失能老人，⒉55至64歲原住民，⒊50歲以上失智症患者，⒋領有身心障礙證明（手冊）者等資格之一之非機構安置個案，提供居家服務（到宅提供身體照顧服務、日常生活照顧服務及家事服務）或居家喘息服務，相對人則應於抗告人檢具申報服務費用且資料完整之日起30日內，支付全數服務費用（系爭契約第2條第1、3、4項、第3條第1項及第8條等約款參照，見原審卷第29至32頁) 。是以，系爭契約係相對人為達成健全長期照顧（下稱長照）體系及提供長照服務之行政目的，與抗告人基於意思表示合致而成立之行政契約，該契約除第19條第4項明定相對人依該契約扣減服務費用，得以書面行政處分向抗告人追繳溢領之服務費外，別無其他條款容許相對人得以一方優越之意思，對抗告人作成具規制效力之行政處分，相對人自不得以行政處分片面變更契約內容或消滅契約關係。職是，相對人以抗告人累計滿2次停派案，符合系爭契約第18條第1項得終止契約規定，且1年內經高市勞工局裁罰2次，顯未遵循勞動法令，違法情節非屬輕微為由，依系爭契約第18條第1項及長照法第48條之1關於長照特約單位違反同法第32條之2規定，未為其所僱用長照人員辦理參加勞工保險、勞工職業災害保險、就業保險及全民健康保險，並按月提繳勞工退休金，或未符其他有關勞動法律，經處罰仍未依規定辦理，且情節重大之規定，終止系爭契約，並請抗告人於終止契約日前完成轉案，核係對抗告人為終止契約之意思表示，及通知抗告人應依系爭契約第18條第3項規定：「乙方應於契約終止之日起30日內，對其服務個案予以適當轉介或安置，並將全部個案之相關紀錄移交甲方……」，履行對服務個案予以適當轉介或安置之義務，並非行政處分，自不得作為依行政訴訟法第116條第3項聲請停止執行之標的，且系爭函非屬行政處分之本質，並不因相對人於該函說明第六項記載抗告人如有不服，請於文到30日內提起訴願之錯誤教示而有異。從而，原裁定以系爭函之性質係屬終止契約之意思表示，並非行政處分，抗告人對之聲請停止執行，與法定要件不符，不應准許，依上開規定及說明，並無不合。
㈢抗告意旨雖主張：依本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議
決議意旨，在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，藉由法律之特別規定，限制當事人部分契約自由而維護公益。系爭函除引用系爭契約外，尚援引長照法第48條之1規定為終止契約之依據，自具行政處分性質云云。惟本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議，係鑑於84年教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益，對於公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約，及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利，所為公法上限制，而認為公立學校教師因具有84年教師法第14條第1項各款事由之一者，經該校教評會依法定組織（84年教師法第29條第2項參照）及法定程序（同法第14條第2、3項、同法施行細則第16條各款參照）決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，屬該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質，並認為公立學校教師就學校有關教師個人之措施不服，得按其性質選擇依84年教師法第29條第1項規定，循申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟途徑；或依同法第33條前段規定，逕提訴願、行政訴訟，以資救濟，乃法律特別規定之救濟途徑及當事人就不同救濟途徑間之自由選擇權。至於長照法第48條之1，雖規定該法主管機關就長照特約單位對於所僱用長照人員有未遵守相關勞動法律，經處罰仍未依規定辦理者，於情節重大時，得終止特約，惟並未授予主管機關得以行政處分單方面終結與長照特約單位所訂特約之權限，同法亦未針對長照特約單位不服主管機關依該條規定終止特約之情形，設有應比照對行政處分不服之爭訟程序，循訴願及撤銷訴訟尋求救濟之特別規定，與本院上開決議所述84年教師法對公立學校作成解聘、停聘、不續聘教師之程序、方式及教師之救濟管道均為特別規範之情形有別，無從相提並論。是抗告意旨以系爭函除引用系爭契約第18條第1項外，尚援引長照法第48條之1規定作為終止契約之依據，依本院上述決議意旨，自具有行政處分性質云云，無非持其一己主觀之法律見解，就系爭函之性質為爭議，並非可採，其據此指摘原裁定違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 10 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 10 月 13 日
書記官 廖 仲 一