最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第291號抗 告 人 財團法人臺灣省雲林縣私立益新高級工商職業學校代 表 人 林美理上列抗告人因與相對人教育部間聲請停止原處分之執行事件，對於中華民國111年8月22日臺北高等行政法院111年度停字第47號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人係於民國84年間經改制前臺灣省政府教育廳（改制後為教育部國民及學前教育署，下稱國教署）准予籌設創校。相對人以抗告人前經其107年2月23日臺教授國字第1070019189號函（下稱107年2月23日函），依私立學校法第70條第2項規定命為停辦後，未能依高級中等以下學校及其分校分部設立變更停辦辦法（下稱停辦辦法）所定期限，於111年1月16日前完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併或依同法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人，且未依該法第72條第1項規定主動陳報相對人核定解散，經相對人徵詢私立學校諮詢會意見後，於111年6月8日以臺教授國部字第1110067182C號函（下稱原處分）依私立學校法第72條第2項規定令抗告人即日起辦理解散。抗告人不服，對原處分提起訴願，並為本件停止執行之聲請，經原審以111年度停字第47號裁定（下稱原裁定）駁回。抗告人仍不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：㈠原處分自送達抗告人時起，即刻發生形成及誡命效力，抗告人應予解散而必須進入清算程序，且6個月之清算期間自抗告人收受原處分時已開始起算，對抗告人而言情況自屬急迫，是抗告人向法院聲請停止執行，核係暫時權利保護所必要。㈡再查，抗告人前於90年2月16日函報因921地震導致校舍毀損，經相對人核准於90學年度暫停招生1年；嗣雖於91年12月24日函報申請92學年度恢復招生，惟經相對人予以否准，此後相對人即未再接獲抗告人申請恢復招生，迄今停止招生已逾20年。相對人嗣以107年2月23日函，限期抗告人於3年內完成恢復辦理學校、新設私立學校、與其他學校法人合併或改辦其他教育、文化或社會福利事業，抗告人遲至110年6月10日始向國教署申請改辦社會福利事業；然所報改辦社會福利事業計畫書，有多項與相關法令不符之處，經國教署多次發函通知補正，惟抗告人仍未補正。由上可知，原處分之執行，致使抗告人面臨清算終結法人格即將消滅之急迫情形，係因可歸責抗告人自身之因素所造成，抗告人據此要求停止原處分之執行，自不應准許，否則無異鼓勵過咎行為，殊與公平正義原則有違等語。
四、抗告意旨略以：㈠原裁定既已認定抗告人具有急迫情事，卻又稱抗告人所面臨急迫情形係因可歸責抗告人自身之因素云云，原裁定顯然創設訴願法第92條第2項、第3項及行政訴訟法第116條第3項所無之要件，適用法律確有不當。㈡國教署就抗告人所提出「阿茲海默村」改辦計畫書，以111年1月5日臺教國署高字第1100163970號函稱：「本署已另函請教育部釋示；俟教育部函釋後，再函知貴法人據以辦理。」抗告人復於111年1月21日至國教署開會，國教署並告知抗告人本件疑義已向教育部釋疑，相關補正文件可待其函知抗告人後再予提出即可。惟相對人就抗告人申請改辦之事項迄今未做出准否之決定，且國教署更未將相對人函釋結果通知抗告人，致抗告人不能補充及完善改辦事宜，此節抗告人已向原審詳實說明，然原裁定不察逕認倘准許停止執行違反公平正義原則云云，顯失之率斷。㈢抗告人已進入清算程序法人格即將消滅，依本院109年度裁字第2011號裁定意旨，法人人格消滅之損害具有即刻發生及不可回復性，無從以金錢填補，然原裁定徒以抗告人賸餘財產部分論述，未論抗告人法人格即將消滅難於回復之損害情形，適用法律顯有違誤。再者，倘抗告人本案訴訟勝訴，斯時抗告人之法人格早已消滅，則清算人嗣後是否可基於抗告人權益向雲林縣政府追索，均屬未定；又抗告人能否請求雲林縣政府返還賸餘財產，現行法律亦未有任何明文，顯已達計算有困難及須另衍生不必要之社會資源，揆諸本院96年度裁字第3852號、95年度裁字第2380號裁定意旨，本件具有難以回復之損害等語。
五、本院查：
(一)訴願法第93條第2項規定：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」第3項規定：「前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」及行政訴訟法第116條第3項規定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」本件抗告人不服原處分已依法提起訴願，並申請停止執行原處分，而訴願機關迄未對該申請作成准駁之決定，致抗告人無從依停止執行制度受到保護，自應許抗告人直接向行政法院聲請停止執行。而我國現行暫時權利保護之「停止（原處分）執行」法制，法律並未以外國學說所稱之「審究本案訴訟勝訴概然性」直接作為法律要件，而係於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由（含顯不合法）」列為「得停止執行」及「不得停止執行」之態樣，以符合停止執行制度，原則上係對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定之受處分人或訴願人，提供有效法律保護之基本精神。從而，行政法院於審查停止執行之聲請時，依即時可得調查之事證判斷，如聲請人之本案訴訟顯會勝訴（即行政處分之合法性顯有疑義），即得裁定停止執行；惟如聲請人之本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由或顯不合法），則應駁回其聲請；至如聲請人之本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴之情形，則應審究原處分之執行是否會發生難於回復之損害，且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，以決定之。
（二）前述所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，而且其損害不能以相當金錢填補者而言，至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於該條所指難於回復的損害。又受處分人因原處分之執行所受損害是否達到難於回復之程度，應就個案具體事實為整體觀察與綜合評價，如不能認定其有非停止原處分執行，將發生難於回復之損害，聲請停止執行即不為法所許。再行政訴訟法第116條第3項但書所稱「但於公益有重大影響者，不在此限。」意指原處分或決定之執行雖符合「將發生難於回復之損害且有急迫情事」之積極要件，但如具備「對公益有重大影響」之消極要件，仍不許裁定停止執行而言。
（三）本件涉及主管機關依私立學校法第72條第2項規定，命學校財團法人（下稱學校法人）解散，相關法令如下：
⒈私立學校法第70條規定：「（第1項）私立學校有下列情形
之一者，其學校法人應報經學校主管機關核定後停辦：一、辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理。
二、經學校主管機關依本法規定限期命其為適法之處置，或整頓改善，屆期未處置、改善，或處置、改善無效果。（第2項）前項情形，學校法人未自行申請學校主管機關核定停辦者，學校主管機關於必要時徵詢私立學校諮詢會意見後，得命其停辦。」第71條第1項、第2項規定：「（第1項）學校法人因情事變更，致不能達到捐助章程所定目的，已依前條規定停辦所設各私立學校後，經董事會決議及法人主管機關許可，得變更其目的，改辦理其他教育、文化或社會福利事業。（第2項）法人主管機關應斟酌捐助人之意思，並徵得變更後之目的事業主管機關同意及徵詢私立學校諮詢會意見後，許可其變更，同時轉請該管法院辦理變更登記。……」第72條規定：「（第1項）學校法人有下列情形之一者，得報經法人主管機關核定後解散：一、私立學校依第70條規定停辦，於停辦期限屆滿後，仍未能恢復辦理，或未能整頓改善。……（第2項）學校法人有下列情形之一者，法人主管機關經徵詢私立學校諮詢會意見後，得命其解散：一、有前項第1款情形而未依規定報法人主管機關核定解散。……」⒉停辦辦法第37條第3項規定：「本辦法中華民國108年1月15
日修正施行前，學校法人因所設私立學校停辦或合併後，已無其他所設私立學校者，應於本辦法修正施行後3年內完成恢復辦理、新設私立學校、與其他學校法人合併或依私立學校法第71條完成變更為其他教育、文化或社會福利事業之財團法人；屆期未完成者，學校法人主管機關應命其依私立學校法第72條規定辦理。」
（四）經查，抗告人不服原處分向原審聲請停止執行：⒈抗告人雖主張原處分違法情節重大，合法性可議，惟原裁
定已敘明原處分之作成，係基於抗告人前於90年2月16日函報因921地震導致校舍毀損，為免學生權益受損，將學生轉入他校就讀，經相對人核准於90學年度暫停招生1年；嗣雖於91年12月24日函報申請92學年度恢復招生，惟經相對人以其當時未遴選校長，且未將90學年度決算報部備查，不符「私立高級中等學校92學年度申請調整科班注意事項」第3點所定基本條件為由，予以否准，此後相對人即未再接獲抗告人申請恢復招生，迄今停止招生已逾20年。相對人嗣以107年2月23日函，限期抗告人於3年內完成恢復辦理學校、新設私立學校、與其他學校法人合併或改辦其他教育、文化或社會福利事業，屆期如未完成者，相對人將依私立學校法第72條第2項規定命為解散，惟抗告人截至該3年期限屆滿時，並未完成該函所列任一事項，遲至110年6月10日始向國教署申請改辦社會福利事業；然所報改辦社會福利事業計畫書，經國教署先後於110年6月28日、7月21日發函通知補正，抗告人於110年12月1日所提修正計畫書及會計師查核報告，仍有多項與相關法令不符之處，經國教署再於111年1月5日發函要求補正，惟抗告人迄未再補正等情。是抗告人雖主張：相對人對於抗告人110年12月1日申請改辦社會福利事業案，迄未依私立學校法第71條規定決定准駁，逕認抗告人不能整頓改善而以原處分命解散，違反正當法律程序、依法行政原則、比例原則、平等原則、行政自我拘束原則、誠實信用原則，且未注意停辦辦法第37條所定3年改辦期間屬訓示規定，於該期限屆滿即命抗告人解散，違反有利不利一律注意之義務，顯有裁量濫用及瑕疵之違法云云。惟抗告人所指原處分上述違法情形，客觀上並非不經實質審理即能判斷，亦非單憑抗告人所述即可認定，尚難認原處分之合法性顯有疑義。是依現有事證，原裁定因認本件與「行政處分之合法性顯有疑義」之停止執行要件不符，經核於法尚無不合。
⒉原處分命抗告人解散，固使抗告人必須進入清算程序，惟
依民法第40條第2項規定，法人至清算終結止，在清算之必要範圍內，視為存續。是原處分之執行並不致造成法人人格立即消滅或財產必須即刻捐贈予雲林縣政府之結果，尚難認有難以回復損害之急迫情形。至於抗告人援引本院109年度裁字第2011號裁定係廢止政黨備案，與本件情形並不相同。原裁定認為原處分之執行，致使抗告人面臨清算終結法人格即將消滅之急迫情形，但係因可歸責於自身因素造成，不應准許停止執行，否則無異鼓勵過咎行為，殊與公平正義原則有違等論述，理由雖有未洽，但其認為本件不符合停止執行之要件則無不合。
⒊從而，原裁定以本件聲請不合停止執行要件，據以駁回抗
告人之聲請，結論並無不合。抗告論旨指摘原裁定違誤，請求廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 10 月 13 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 李 玉 卿法官 洪 慕 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 10 月 13 日
書記官 張 玉 純