最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第22號抗 告 人 何潘素芯訴訟代理人 廖于清 律師
楊瀚瑋 律師相 對 人 臺北市都市更新處代 表 人 陳建華訴訟代理人 張雨新 律師上列當事人間都市更新事件，抗告人對於中華民國110年11月10日臺北高等行政法院109年度訴字第458號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、相對人之代表人原為陳○○，嗣變更為陳建華，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
三、本件事實經過：
(一)訴外人東馬建設股份有限公司（下稱東馬公司）擔任實施者擬具之「變更臺北市○○區○○段○小段（下同）000-0地號等29筆土地都市更新事業計畫及擬訂權利變換計畫案」（下稱系爭都更案），經臺北市政府以民國108年1月31日府都新字第10760160383號函(下稱臺北市政府108年1月31日函)准予核定實施。抗告人為系爭都更案範圍內之土地所有權人之一，訴外人東馬公司以抗告人可分配權利價值低於最小分配面積單元之價值，且未依108年1月30日修正公布前都市更新條例（下稱行為時都市更新條例）第30條第1項規定同意以現金繳納共同負擔為由，列入不參與分配名單，抗告人經通知領取而逾期不領取之現金補償新臺幣（下同）7,136,340元提存於臺灣士林地方法院提存所。臺北市政府另依訴外人東馬公司之申請將相關文件函轉臺北市士林地政事務所，囑託該所辦理系爭都更案之權利變換範圍內不參與分配者所有權移轉登記等事宜，並經該所辦竣登記在案。
(二)抗告人以108年4月9、23、24、25、26日、5月7、15、16日、6月14、21日函及6月19日、7月15日、9月16日、10月28日存證信函等，向相對人表示略以依系爭都更案抗告人可權利變換，也可領補償金，屬於可分配，只因權利變換金額疑義，相對人不應同意建商將補償金提存法院，過戶抗告人土地等情。案經相對人於108年9月23日以北市都新事字第10830221951號函（下稱系爭函文）復抗告人108年9月11、16及18日存證信函說明，系爭都更案業經臺北市政府108年1月31日核定在案，抗告人依法已經列入不參與分配名單，抗告人陳情事項業經相對人多次回復說明。抗告人不服系爭函文，提起訴願經決定不受理，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及系爭函文均撤銷。嗣追加主張訴之聲明略以：1.應撤銷相對人「要求抗告人參加都更必須於核定前與建商達成協議」之行政處分，並將抗告人改列可參與分配者。2.所有權移轉登記將財產歸還抗告人，可以財產信託方式參與都更等部分。經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以109年度訴字第458號裁定（下稱原裁定）駁回抗告人之訴及追加之訴，抗告人遂提起本件抗告。
四、抗告意旨略謂：按行為時都市更新條例第31條第4項規定，抗告人所有之土地價額及是否有達最小分配面積單位，仍須經相對人之核定。抗告人於108年間持續就相對人所為之行政處分陳情，是相對人所發之各函文皆為對系爭都更案所為之核定處分之一部分，並對抗告人之權利發生限制或剝奪，是原裁定認系爭函文僅為觀念通知，顯有違誤。且抗告人非如相對人主張僅能領補償金，相對人依107年11月5日第349次都市更新及爭議處理審議會決議以未達成協議為由，將抗告人列為無法參與分配者，將抗告人所有土地移轉登記給訴外人東馬公司，係屬違法。抗告人多次請求相對人給予書面行政處分，相對人至今仍未給予。且系爭函文性質為行政處分，抗告人應有能提起行政救濟之機會等語。
五、本院查：
(一)行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，人民提起撤銷訴訟，係以有行政處分存在為前提，而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分，若無行政處分存在，人民即不得據以提起訴願及行政訴訟，人民如仍對之提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺實體判決要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
(二)行為時(108年1月30日公布、108年2月1日施行前)都市更新條例第19條第1項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施……。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。」第25條之1規定：「以協議合建方式實施都市更新事業，未能依前條第1項取得全體土地及合法建築物所有權人同意者，得經更新單元範圍內私有土地總面積及私有合法建築物總樓地板面積均超過4/5之同意，就達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，得以權利變換方式實施之……」第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」內政部為因應司法院釋字第709號解釋關於憲法要求之正當行政程序之意旨，於103年4月25日修正發布都市更新條例施行細則第11條之1規定：「各級主管機關依本條例第19條、第19條之1、第29條及第29條之1規定核定都市更新事業計畫及權利變換計畫前，應舉行聽證；各級主管機關核定前，應斟酌聽證全部結果，並說明採納或不採納之理由。」是可知，以權利變換方式實施都市更新時，實施者就都市更新權利變換計畫，得與都市更新事業計畫同時一併辦理擬訂報核，亦得於都市更新事業計畫核定發布實施後再擬訂報核，主管機關依上開規定程序，就實施者報核其擬定(或變更)都市更新事業計畫或權利變換計畫所為之核定，性質上屬行政處分，且均須經聽證程序，人民對於經主管機關核定之都市更新事業計畫或權利變換計畫內容，如有不服，得於收受上開核定處分送達後之2個月之法定不變期間，向行政法院提起訴訟以求救濟，且依行政程序法第109條規定：「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」故人民如對上開依聽證程序作成之行政處分有所不服，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。
(三)經查，本件如事實經過所述，系爭都更案業經臺北市政府108年1月31日函之行政處分准予核定實施，關於抗告人所爭執之更新前後之權利價值、是否達於最小分配面積單元及其現金補償金額，均屬該處分所核定之系爭都更案之一部分，此有上開函、系爭都更案節本在卷可按，且抗告人並未對系爭都更案提起行政訴訟(原審法院110年5月3日準備程序筆錄參見)。依前開之說明，抗告人於108年9月11日、9月16日及9月18日以存證信函向相對人表示系爭都更案抗告人可權利變換，也可領補償金，屬於可分配，只因權利變換金額疑義，相對人不應同意建商將補償金提存法院，過戶抗告人土地等語，因相對人並非行為時都市更新條例所稱之主管機關，從而相對人以系爭函文說明抗告人依法已經列入不參與分配名單，抗告人陳情事項業經相對人多次回復說明等語，自非行政訴訟法第4條所稱之行政處分，抗告人於原審法院提起本件訴訟，於法即屬未合，行政法院應予駁回。原裁定以抗告人起訴不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回，揆諸上揭規定及說明，尚無違誤，抗告意旨仍執前詞，難認有理由，應予駁回。至於抗告人於原審法院追加聲明部分，核係於起訴狀繕本送達相對人並經相對人提出答辯狀後始行追加，並為相對人所不同意，且抗告人起訴部分既屬訴不合法，追加部分即難謂有何基礎不變之情形，抗告人之追加自屬不合法，原裁定併予駁回，經核並無違誤。本件原裁定係以抗告人之訴不合法為由駁回抗告人之訴，本於程序不合實體不論之原則，抗告人所為實體上之主張或事實上之爭執，自屬無庸審究，抗告意旨核無足採。
(四)本件應併予指明者：
1.行為時都市更新條例第32條規定：「(第1項)權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3個月。(第2項)當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。(第3項)前項異議處理或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。(第4項)前2項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。(第5項)第1項審議核復期限，應扣除各級主管機關委託專業團體或機構協助作技術性諮商及實施者委託專業團體或機構重新查估權利價值之時間。」核此規定，係就人民對於都市更新權利變換計畫中關於權利價值有異議時，所設之責由各級主管機關就異議內容審議核復之機制，人民如對該審議核復結果不服者，仍得依法提請行政救濟，而異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，以現金相互找補之方式處理。茲有疑義者，在於依前段所述，依行為時都市更新條例施行細則第11條之1及行政程序法第109條規定，都市更新權利變換計畫之核定亦須經聽證程序，人民得免除訴願及先行程序逕行向行政法院起訴之情形下，此一異議審議核復之機制是否已完全失其功能，而任由行政機關對人民關於權利價值所提之異議，當作是人民陳情案件處理？查按行為時都市更新條例第32條有其獨立之規範功能，已如前述，而觀察108年修正公布全文之都市更新條例，其第33條規定：「(第1項)各級主管機關依前條規定核定發布實施都市更新事業計畫前，除有下列情形之一者外，應舉行聽證；各級主管機關應斟酌聽證紀錄，並說明採納或不採納之理由作成核定……(第2項)不服依前項經聽證作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」第48條第1項前段規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後，擬具權利變換計畫，依第32條及第33條規定程序辦理；變更時，亦同。」是現行法已將原施行細則關於聽證之規定予以納入，即權利變換計畫之擬訂或變更之報核，原則上均應經聽證程序，並得免除訴願及其先行程序逕行起訴，然而同條例第53條仍亦將原第32條移列納入，是可見立法者仍有意繼續維持此一異議審議核復之機制，則在面對行為時都市更新條例第32條時，行政機關對權利價值有異議惟未提起行政訴訟之人民所為之書面異議即應依法以異議程序予以處理。
2.行政程序法第17條規定：「（第1項）行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。（第2項）人民於法定期間內提出申請，依前項規定移送有管轄權之機關者，視同已在法定期間內向有管轄權之機關提出申請。」第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」是可知，行政機關對於人民所為之申請，應先依職權查明其有無管轄權，如無管轄權，應即移送有管轄權之機關，不得自為處置函復。具體言之，相對人如收到人民關於權利價值異議之部分，因無管轄權，自不得逕為處置函復，應即移送有管轄權之核定機關即臺北市政府，並通知異議人。至於抗告人自108年4月9日起所為之異議，是否符合行為時都市更新條例第32條之規定，有無遵守法定期間(依臺北市政府108年1月31日函之記載，僅附記以得提起行政訴訟之教示，未見關於得提起異議之教示），此均應由臺北市政府於接獲相對人移送抗告人之異議書後，依法處理。
(五)綜上所述，抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定不當，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 5 月 5 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 5 月 5 日
書記官 葉 倩 如