最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第229號抗 告 人 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 翁國彥 律師上列抗告人因與相對人中華家國黨（兼如原裁定附表編號1至14及編號16至39所示受處分人之被選定人）間聲請停止執行事件，對於中華民國111年7月25日臺北高等行政法院111年度停字第30號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告及聲請駁回。
抗告及聲請訴訟費用均由抗告人負擔。
理 由
一、緣政黨法於民國106年12月6日制定公布、同年月8日生效，抗告人依政黨法第27條第2款規定，以如原裁定附表編號1至30及32至39所示之受處分人，自該法生效起至110年12月7日止；如原裁定附表編號31所示之受處分人孫文主義力行黨自107年1月10日起至111年1月9日止，已連續4年未依法推薦候選人參加公職人員選舉，分別以原裁定附表編號1至39所示之行政處分（下合稱原處分）廢止相對人備案，爾後不得以相同名稱活動。相對人不服，提起訴願，並申請停止原處分之執行。就申請停止原處分之執行部分，遭行政院秘書長以111年4月27日院臺訴字第1110173009號函、111年5月30日院臺訴字第1110176628號函復不予同意後，遂依行政訴訟法第116條第3項規定，向臺北高等行政法院聲請停止執行。經臺北高等行政法院111年度停字第30號裁定（下稱原裁定）准許原處分於行政爭訟終結確定前，停止執行。抗告人不服，乃提起本件抗告。
二、抗告意旨略謂：㈠原裁定先認原處分難認合法性顯有疑義，亦即難認相對人顯
然會在本案訴訟中獲得勝訴，又稱相對人在實體方面之相關主張是否有理由，業經相對人就本案訴訟勝訴之可能性為相當釋明，無法逕認其所述為顯無理由，即難認相對人顯會於本案訴訟獲得敗訴云云，則原裁定對於相對人之本案實體主張，究竟是有理由抑或無理由，前後判斷明顯矛盾。又原處分既然「並非無據」、「難認合法性係顯有疑義」，何以原裁定卻認為相對人之主張尚有諸多需要調查釐清之處？實則原裁定既然指稱難認相對人之本案訴訟顯然會勝訴，卻只因相對人「可能」因原處分之執行而受有無法回復之損害，即遽然准許停止原處分之執行，顯然完全忽略貴院111年度抗字第58號裁定揭示之利益衡量原則，而牴觸行政訴訟法第116條第1項行政處分原則上不停止執行之基本精神，並讓原處分所欲實現之公益，只因相對人將提起一宗「難認有勝訴機會」之行政救濟案件而遭到全數犧牲，原審未進行正確之利益衡量，實屬違法。
㈡就本件是否符合「因原處分之執行而將發生難於回復損害、且有急迫情事」之部分：
⒈原裁定未依職權詳細查證相對人是否確實有參加年底九合
一大選之相關具體規劃，亦未命相對人逐一具體說明推派人員參選之前置作業情形、提出佐證資料，徒以相對人片面宣稱有意參選云云，即認定相對人具有權利保護必要，而准許停止原處分之執行，不但未踐行釋明義務，亦與原審於他案要求當事人「提出可供即時調查之證據以為釋明」之立場南轅北轍、前後矛盾。而相對人於答辯狀提出「民國一一一年廿二縣市長各黨擬參選人一覽表」以觀，相對人不僅未明確揭露究竟是「何一政黨」推舉何位「候選人」登記參選？且其中所列之「縣市長第三勢力連線」所稱之81個政黨，亦僅為「可能合作政黨」，衡諸前後文句敘述，似僅處於籌備及構想合作階段，也未見其他政黨明確表達同意與之合作競選，且顯仍執意採行公職人員選舉罷免法所不許之「共同推薦」，未符政黨法所稱之「依法推薦」。故相對人所提出之「民國一一一年廿二縣市長各黨擬參選人一覽表」，顯無法作為相對人「一定會參選」及究竟有何「難於回復損害」之認定基礎，難認相對人已盡釋明之責。本件顯然不符行政訴訟法第116條第3項停止執行之要件，原裁定自屬違法。
⒉抗告人自政黨法施行後之106年12月14日起，即多次發函提
醒包括相對人在內之全國各政黨，告知政黨法第27條第2款規定4年參選義務之起算期間，係從106年12月8日起算，相對人對此作為義務之起算時點，自是知之甚詳。因此，相對人不但有長達4年之期間可以進行推薦候選人參選之規劃，且對於「自106年12月8日起至110年12月7日止連續4年未推薦候選人參加選舉」之法律效果即可能遭廢止備案，亦是早已清楚知悉，有能力預見屬於確定會發生之結果，自應預先因應。原處分之結果縱使可能導致相對人之支持群眾流失，惟相對人既有長達4年之時間進行規劃調整，顯非不能提早因應與預作準備，則相對人既可清楚預見違反法定義務之效果，即不應將「支持群眾可能流失」，遽然等同於構成「難於回復之損害」（貴院106年度裁字第271號裁定意旨參照）；縱認相對人會因原處分之執行而使支持群眾流失，但若有其他同等手段可使相對人繼續行使相同之政黨參選權益，或減緩支持群眾流失之風險，即非屬難於回復之損害（貴院101年度裁字第257號裁定參照），而原處分作成後，相對人之黨員仍有權利另行設立名稱不同之政黨或其他類型人民團體，以凝聚支持者或形成政策，相關損害自非屬難於回復。原裁定直接認定原處分若不停止執行，所流失之集結群眾能量與匯聚理念之契機，均無法回復云云，有違行政訴訟法第116條第3項之停止執行要件，且邏輯顯然流於跳躍與速斷，亦違反貴院裁定見解，自屬違法。另相對人長期怠於履行法定義務，造成最終被廢止備案，顯屬可歸責相對人自身事由所造成，難認構成急迫情事。原裁定對本件之急迫情事是否為可歸責相對人之事由所造成乙節，全然未有任何論述說明，即遽然准許相對人之停止執行聲請，不但不符行政訴訟法第116條第3項之要件，亦顯有不備理由之重大違法。而原裁定之論理過程顯然倒果為因，未細究相對人若有喪失支持群眾之狀況，仍係源於自身長期怠於履行參選義務所致，並非原處分執行結果所致，更牴觸貴院先前反覆揭示「受處分人有可歸責事由即非急迫情事」之基本原理，原裁定涵攝適用行政訴訟法第116條第3項之停止執行要件顯有違誤。
⒊本件若不停止原處分之執行，相對人雖無法在訴訟審理期
間行使參選等政黨權利，但本案訴訟勝訴確定後，政黨法第27條第2款內「連續4年」推派人員參加選舉之義務起算時點，應扣除構成權利行使障礙之訴訟審理期間，亦即應自其勝訴確定而回復政黨身分後，開始計算4年參選義務之期間，顯然並未對相對人之參選權益構成損害，更非「難於回復之損害」，有行政院111年6月23日院臺訴字第1110178885號訴願決定書指出，該案訴願人曾在109年4月29日經抗告人依據政黨法第43條第1項規定廢止備案，但嗣後經行政院於同年10月29日以訴願決定撤銷該廢止處分，則該案訴願人在109年4月29日至10月29日期間，「非屬可行使推薦候選人參加公職人員選舉之期間，不具期待可能性，亦即具有權利行使之障礙，該期間不合致於政黨法第27條第2款所定連續4年期間之構成要件，故應依各別義務人之情形各別扣除期待推薦候選人參選之期間……」參照。
因此，原裁定指稱原處分之執行使相對人無法參加今年底之選舉，縱使其在本案訴訟中獲得勝訴，亦構成難於回復之損害云云，顯然忽視相對人勝訴確定後，仍得行使參加選舉之權利，且政黨法第27條第2款之「連續4年」期間也會重新起算，實無難於回復之損害可言，原裁定涵攝適用行政訴訟法第116條第3項之停止執行要件顯有違誤。
㈢就本件是否構成「於公益有重大影響」之利益衡量部分：
⒈按司法院釋字第793號解釋，政黨之公平競爭環境，為民主
憲政國家應積極追求與實踐之憲政價值，政黨法第27條既課予各政黨負有相關作為義務，即須平等適用於所有政黨。抗告人於原審即多次敘明，若停止原處分之執行，將造成違反政黨法課予積極參選義務之政黨，竟可在我國法秩序下繼續存在，不但嚴重架空政黨法對各政黨設定之規範與作為義務，對於其他努力符合政黨法規範之政黨而言，更面臨競爭對手無視政黨法規範，卻能持續存在之不公平局面，嚴重破壞政黨公平競爭環境。本件實對政黨法所欲追求之公益具有重大衝擊、妨礙與影響，使立法者設定之各該限制及監督管理機制無法落實，不符停止執行之要件，原裁定未細緻審酌停止執行對公益產生之重大影響，實有不適用行政訴訟法第116條第3項但書之嚴重違法。貴院109年度裁字第2011號裁定，特別指出將侵蝕「與已依政黨法規定順利轉型之其他政黨間之公平性」，故特意挑出「收受政治獻金」與「推薦候選人參加公職人員選舉」等二個事項，認定無法依聲請准許停止執行，足見若政黨是希望透過停止執行以參加選舉，將對公益構成重大影響與破壞，且該公益應受保護之程度與必要性，遠高於政黨之個人私益，因而認透過聲請停止執行以達到「推薦候選人參加公職人員選舉」之目的，不符停止執行之法定要件。
相對人提出聲請之主要目的，也是企圖藉由停止執行裁定以參加年底之公職人員選舉，變相破壞政黨法所欲確立政黨功能與政黨公平競爭環境，但原裁定全然未予審酌，即逕行准許停止原處分之執行，容許相對人登記參選，不但有不適用行政訴訟法第116條第3項但書之嚴重違法，亦牴觸貴院前揭裁定意旨。原裁定已認原處分難認合法性顯有疑義，足見原處分所欲維護之公共利益確實存在，但原裁定停止並未明顯違法之原處分執行效力，執意犧牲更重要之健全政黨政治、確立政黨退場機制與落實政黨公平競爭環境等基本原理精神，公益與私益之衡量顯然失衡。原裁定縱容相對人超過4年均違法未參加選舉，卻仍可「續命」，甚至有機會登記參加今年底之選舉，等於架空此一立法目的與法定義務，未來其他怠於履行參選義務之政黨均可比照辦理。由此足見原裁定不但對原處分所欲實現之公益有重大影響，更對整體政黨法制構成重大衝擊，牴觸行政法院在停止執行案件中應進行之利益衡量，不符行政訴訟法第116條第3項但書規定。
⒉對於抗告人敘明之立法意旨與原處分所欲實現之公益，原
裁定不予採納之理由卻是原處分獲維持確定後，廢止備案效果係自處分書送達時發生，及停止執行期間相對人仍有義務推薦候選人參選云云。惟停止原處分執行所牽涉之公益，並非相對人遭廢止備案之法律效果是否溯自110年12月間原處分書送達時，而是從原處分遭停止執行至本案訴訟確定之數年期間內，相對人因原裁定而獲得「續命」與參加選舉之機會，試問該段期間相對人推薦之候選人若當選，但本案訴訟卻敗訴，該等公職人員之資格與當選效力為何？該段期間相對人已收取之政治獻金，在本案訴訟敗訴後，又應如何處理？原裁定遽然停止原處分之執行，卻全然未考慮到裁定結果對整體政黨法制之衝擊極鉅，更使相關法律關係治絲益棼。因此，原處分被停止執行而對公益產生之重大影響，根本不在原處分之廢止備案效果於何時發生或相對人是否有義務繼續參選，而是原裁定讓政黨法第27條第2款設定之積極參選義務，在不同政黨間產生不同適用結果。又原裁定謂縱使停止原處分之執行，抗告人仍得依據政黨法之相關規定監督相對人，相對人也須接受政黨法規範之監督管理云云。惟即使抗告人未來繼續依據政黨法對相對人進行監督管理，皆無法改變相對人過去長達4年未履行參選義務之客觀事實，則容許違反法定義務在先之相對人可參加今年底之選舉，破壞其「與已依政黨法規定順利轉型之其他政黨間之公平性」，均屬無從回復，亦非抗告人事後依法進行監督管理，即可以校正此等公平性被破壞之公益問題。另原裁定指稱原處分停止執行後，相對人仍有義務推薦候選人參加選舉，且依據相對人主張自完成補正後始開始計算之起算日，應自該起算日起4年內參加選舉云云。惟原裁定之論證實有嚴重之論理邏輯矛盾，蓋縱使原處分停止執行後，相對人仍必須依據政黨法規定參加選舉，但原裁定之結果正是讓違反積極參選義務之相對人，毋庸因此承受遭廢止備案之不利益效果，形同免除政黨法課予之參選義務，則原裁定一方面指稱相對人「未來」不因此脫免參選義務，另一方面卻透過裁定免除相對人「過去」4年違反參選義務之不利益效果，理由明顯互相矛盾，更是對政黨法第27條第2款規定大開方便之門，架空立法意旨。又抗告人在原裁定階段已敘明，若同意相對人之停止執行聲請，形同讓相對人換得過去4年（即106年12月至110年12月）未積極參選、也不會被廢止備案之「免死金牌」；若接下來之110年12月至114年12月之4年期間，相對人仍未履行參選義務，縱使抗告人依據原裁定所述仍可依據政黨法進行監督管理，作成廢止備案處分，相對人大可逕行引用原裁定意旨，主張可能受有支持群眾流失等難於回復之損害云云，並再次獲得停止執行之優惠，在此一再延長、無止無盡之狀況下，我國政黨政治將正式出現「不負擔按時參選義務之政黨」，破壞政黨法之立法目的與所欲實現之公益。因此，原裁定雖謂相對人之本案訴訟若敗訴確定，原處分之廢止備案法律效果係溯及自處分書送達時，並無抗告人所稱須待判決確定始能廢止備案云云，但實際上在判決確定前，相對人確實可能透過相同理由不斷獲得停止執行之裁定，形同此類廢止備案處分進入行政救濟階段後即可停止執行，俟相對人敗訴確定後再行廢止備案，完全顛倒「行政處分不停止執行」之基本法理。原裁定之論證理由，實屬脫離現實、不切實際，仍未正視停止原處分執行將對公益產生之重大影響，具有不符行政訴訟法第116條第3項但書及理由不備之違法。
⒊貴院109年度裁字第1119號及第2011號裁定意旨，一致認為
在衡量停止執行是否「於公益有重大影響」乙節，應區辨政黨之不同權利義務事項，而異其是否受停止執行效力所及之認定。前揭2件裁定，雖認就政黨法人格之存續部分，對於公益較無重大影響，然就「政黨推薦候選人參與選舉」及「收受政治獻金」等部分，即認定停止原處分執行將嚴重損害其他合法運作政黨之公平性，對公益產生重大影響，進而認為「政黨推薦候選人參與選舉」及「收受政治獻金」等2項，必須排除於停止執行之效力外，顯為貴院近年之穩定見解。惟原裁定全然未就可能導致政黨公平競爭環境之公益產生重大影響等節予以審酌，不僅有不適用行政訴訟法第116條第3項之違法，且亦不符貴院前揭裁定意旨。
㈣抗告人於原審已經敘明，觀諸政黨法第27條第2款之規範文字
，並未給予政黨「調適期間」，或可以延長4年參選期間計算之規定。抗告人亦多次發函提醒包括相對人在內之全國各政黨，說明政黨法第27條第2款之4年參選義務期間，係從106年12月8日起算，不會因為部分政黨尚有組織、章程及相關事項不符政黨規定，而可以俟相對人完成補正與備案後，才開始起算4年之參選義務期間。又相對人引用政黨法第43條第1項所衍生之「2年4個月」命補正期限，實係針對政黨法施行前已備案之政黨，其組織、章程與法律規定有所不符之情形；政黨法第27條第2款規定，則是不論政黨法施行前、施行後所成立之政黨，均負擔相同之4年內推派人選參選義務。因此，政黨法第43條第1項與第27條第2款之規範脈絡、立法意旨及課予之義務內容均完全不同，所欲實現之公共利益亦有明顯差別，原處分更是以相對人未履行政黨法第27條第2款之積極參選義務而予以廢止備案，與同法第43條第1項全然無關。在此法律文義解釋、體系解釋與目的性解釋均相當清楚之狀況下，原裁定猶謂抗告人之說明「亦非當然無疑」、難認相對人顯會敗訴云云，即有解釋適用法律錯誤之情形，而屬違法。再者，觀諸目前政黨法制之實務執行現況，相對人在該段2年4個月之等候補正期間，仍可合法參選，政黨法第27條第2款所設定「連續4年」之參選義務起算時點，在本案中必然是從政黨法施行時開始計算。故原裁定所稱「相對人在政黨法施行後迄至其完成補正事項前，能否依據政黨法規定推薦候選人參加選舉」之問題，業經抗告人於原審詳細說明4年期間之起算時點與實務執行方式，法律解釋結果至為明確，相對人關於可以延長4年起算時點之主張更有悖於政黨法之立法目的。原裁定一方面認為抗告人之說明「亦非當然無疑」云云，另一方面對於政黨登記參選與完成補正事項等完全公開之資訊，卻不願依職權調閱或命抗告人提出相關資料，即逕謂難認相對人顯會敗訴云云，應有未依法調查證據、認定事實有悖於政黨法制之情形，而屬違法。另原裁定認依政黨法第45條第1項規定，人民團體法關於政黨之規定，自政黨法施行日起不再適用，則相對人均為政黨法施行前設立之政黨，自106年12月8日後即無法適用人民團體法第48條，以推薦候選人參加選舉云云，似認為相對人在政黨法施行後，已無法參加選舉。惟此一事實認定顯然嚴重背離事實，蓋政黨法第27條第2款既然明確課予所有政黨連續4年積極參選之義務，且規範對象並未區分政黨法施行前、後成立之政黨，則該款規定自應一體適用於所有政黨，縱使相對人均為依據人民團體法成立之政黨，在政黨法施行後仍立即負有參選義務。反之，若原裁定之論證可以成立，政黨法通過後反而剝奪舊有政黨之參選權利，復無相關過渡條款之設計，豈能符合信賴保護等法治國家之基本原則？因此，原裁定提出「相對人在政黨法施行後迄至其完成補正事項前，能否依據政黨法規定推薦候選人參加選舉」之質疑，顯然源於上開嚴重錯誤之前提假設，誤認政黨法之施行會影響該等依據人民團體法成立政黨之參選權利，進而在此錯誤前提下得出抗告人之說明並非當然無疑等結論，同屬錯誤。又不論由政黨法之體系解釋或實務執行面之狀況，均可知特定政黨在政黨法第43條第1項設定之期間，若尚未完成相關補正事項，仍可合法推薦候選人參加選舉。對此，原裁定認為此類政黨是否當然得依據政黨法參加選舉，非無疑義云云，亦即對於「依據人民團體法合法設立、只是相關事項尚待補正」之政黨，原裁定認為相對人參選資格仍有疑義，但對於「形式上已遭到廢止備案、失去法人資格」之政黨，原裁定卻認為應例外給予「續命」與參選之機會，不但邏輯顛倒，輕重更顯然失衡。原裁定採信相對人之說詞，任意將二個脈絡迥異之法規範混為一談，並謂難認相對人顯會敗訴云云，應有錯誤解釋適用政黨法規定之情形，而屬違法。至相對人主張在政黨法第27條第2款之4年期間內，曾共同推派人選參加里長缺額補選，已履行積極參選義務云云，抗告人於原審詳細指明不論由法律文義解釋、歷史解釋或主管機關函釋見解之角度，政黨法該款所稱之「依法推薦」，係指政黨依據總統副總統選舉罷免法及公職人員選舉罷免法之規定推薦候選人參選，但現行法制並未容許2個以上政黨共同推薦候選人參加「公職人員」選舉。相對人執意採取「共同推薦候選人參選」之作法，圖以最小成本規避政黨法第27條第2款課予之參選義務，及公職人員選舉罷免法第32條之參選保證金規定，法律上實難認有應給予暫時性保護之權利。原裁定雖謂此一爭議尚待本案訴訟予以調查釐清，惟相對人之主張顯然於法無據，不足採信，更難認其可依此理由在本案訴訟中獲得勝訴，業由原裁定指明在案，但仍同意停止原處分之執行，前後理由即有矛盾。
㈤就聲請停止原裁定之執行部分：
本年度地方公職人員選舉之登記日期為111年8月29日至9月2日，並將於同年11月26日舉行投票，目前距離受理候選人登記之期間已不到半個月，具有高度急迫性。若肯認相對人得於111年8月29日至9月2日期間登記推派候選人，由於選舉公報必須依據各登記候選人提供之政黨資料，將政黨名稱列於候選人「推薦之政黨」一欄，而「推薦政黨」之資訊，向來是我國選民投票時之重要參考依據。原裁定之結果，不僅使選舉人可能參考到錯誤資訊，誤以為該推薦之政黨仍然正常運作、參與選舉活動，未能考量到實際上相對人早已遭廢止備案之事實，自已嚴重影響選舉公報刊載內容之真實性。而若本案訴訟仍維持原處分之效力，更將導致原政黨推薦候選人變為「無政黨推薦」，但彼時選舉公報早已編印製發完成，具有公示效力，且本案訴訟終結時，111年11月26日之投票極可能業已結束，嗣後也全無可能「回復」或更正選舉公報所登載之錯誤政黨資訊內容，顯然將嚴重影響全國人民閱讀政府發行之選舉公報，吸收正確資訊、選擇投票對象之重要公益目的，並將衍生選民參考到錯誤資訊而投票之不可回復損害，侵害選民基於正確資訊投票之公共利益甚鉅，故原裁定應有停止執行或予以廢棄之必要。又若依原裁定之效力，將使相對人得繼續以相同名稱活動，顯然易使民眾基於錯誤資訊而捐贈政治獻金，有害政黨環境之公平競爭與發展。而若本案訴訟認定原處分合法，相對人收受政治獻金已運用在政黨參選或推舉之候選人身上，應如何返還捐贈人，亦將迭生管制上之困難，均屬不可逆且無法回復原狀之情形。再者，政黨推薦候選人參與選舉，若該推薦之候選人有違反公職人員選舉罷免法或刑法之相關規定時，政黨亦必須承擔相關行政責任，以落實政黨妥慎推薦候選人之立法目的。然若允許相對人先行推薦候選人參選，而若本案訴訟認定原處分之作成為合法，則原先推薦之候選人究屬「政黨推薦之候選人」抑或「無政黨推薦之候選人」？若事後發生違反公職人員選舉罷免法或刑法之情事，亦將產生是否應適用公職人員選舉罷免法第112條規定裁罰各該政黨之疑慮，而可能產生架空政黨妥慎監督義務，進而破壞政黨健全競爭環境之不可回復損害。綜上，今年度公職人員選舉，將於111年8月29日開始受理登記，具有相當之急迫性，若依原裁定之結果與效力，將使相對人得推選候選人參選及收受政治獻金，勢必將致生不可回復之重大損害。由於時程上相當急迫，爰依行政訴訟法第272條第3項準用民事訴訟法第491條第2項規定，請求貴院於本件裁定作成實體結果前，先以裁定停止原裁定之效力，以避免原裁定對我國政黨政治運作及人民投票選擇產生不可回復之損害，俾符合政黨法之規範意旨，並確保各政黨間公平競爭之環境等語。
三、本院查：㈠行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行
，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。……（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」即行政處分於行政救濟之過程中，其效力以持續存在為原則，僅於停止執行之要件具備，有提供處分相對人或利害關係第三人暫時權利保護之必要時，始得例外准為停止執行。又停止執行之要件包括處分合法性非顯有疑義，情況急迫；如不停止行政處分之執行，將發生難以回復之損害；非於公益有重大影響等。
㈡原裁定准許原處分於行政爭訟終結確定前，停止執行，其理由已論明：
⒈抗告人認為相對人均為已依人民團體法設立備案之政黨，
且均已該當於政黨法第27條第2款規定所稱「連續4年」未依法推薦候選人參加公職人員選舉為由，作成原處分以廢止相對人之政黨備案，並非無據，即難認原處分之合法性係顯有疑義（亦即尚難認相對人顯會於本案訴訟獲得勝訴）。從而，原處分之合法性既非屬顯有疑義之情形，則本件聲請應進一步審究原處分之執行是否會發生難於回復之損害，且有急迫情事，及停止執行對公益有無重大影響等要件，以決定之。
⒉政黨政治乃現代民主政治極其重要而不可或缺之機制，政
黨自主與存續性保障，為憲法結社自由基本權保障之重要內涵。是依政黨法廢止備案之政黨一旦解散進入清算程序，其法人之人格只有在清算之必要範圍內，視為存續，僅能為了結現務及便利清算之目的而為一定行為，其權利能力受限制；清算完結後之賸餘財產則歸屬國庫，且不得推薦候選人參加公職人員選舉，各該等法律效果及其以政黨身分參與經濟、社會及政治事務之資格受限制效應，均屬即刻發生且具有不可回復性，亦無法透過金錢予以補償。
尤其，相對人為其黨員基於憲法所賦予之結社自由，利用結社之形式以形成共同意志，追求共同政治理念，進而實現共同目標，所成立之政治性團體（政黨），且前已依政黨法規定完成法人登記之法人，而結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。原處分說明欄均有記載：「……爰依上開規定廢止備案，爾後不得再以相同名稱活動。」則原處分之執行將使相對人黨員所受憲法保障之結社自由目的無從展現，相對人日後縱使獲得勝訴判決，也顯然無可回復因時間經過所流失之集結群眾能量，及匯聚理念而成為公共政策之契機。況今年（111年）地方公職人員選舉係定於111年8月29日至9月2日受理候選人登記之申請、同年11月26日舉行投票，若不停止原處分之效力，必然發生相對人無從推薦候選人參與今年之地方公職人員選舉之結果，且為不可逆，蓋因公職人員選舉並非每年均有舉辦，倘若相對人未能於今年舉辦之地方公職人員選舉推薦候選人參選，則縱使相對人日後於本案訴訟所主張政黨法第27條第2款所稱「連續4年」係自渠等依政黨法第43條第1項規定完成補正而備案之日起算乙節，嗣經法院判決認定為有理由，亦因原處分之執行致無法於111年推薦候選人參加公職人員選舉，即無法及時中斷「連續4年」期間之計算。基此，堪認原處分之執行核屬急迫且將發生難於回復之損害。
⒊酌以抗告人既陳明相對人均為依政黨法第43條第1項備案並
完成法人登記在案之政黨，則縱因停止原處分之效力而使相對人仍得享有政黨之相關權利（諸如推薦候選人參與選舉、收受政治獻金、宣揚政治理念等），亦須同時受政黨法相關規定之監督管理（例如組織變更、選舉活動、政黨財務、有無其他應解散或廢止備案情事等），及公職人員選舉罷免法對政黨之相關規範（例如公職人員選舉罷免法第112條尚明文規定，政黨推薦之候選人犯該條所列之罪者，得對推薦之政黨處予高額之罰鍰），應可相當程度緩和因暫時延宕廢止備查及清算時程所生之公益上不利益。
雖抗告人尚陳稱原處分若經裁定停止執行，將使立法者對政黨設定之若干規範無法落實，架空政黨法對政黨規範之作為義務，破壞政黨公平競爭等公益云云。惟停止執行僅為暫時性權利保護制度，若經准許僅係暫時性地停止原處分之效力，並不發生確認原處分合法性之效果。若經本案訴訟終局判決認定原處分合法、相對人之訴無理由判決駁回相對人之訴，原處分廢止備案之效果仍係自原處分合法送達相對人時發生，並無抗告人所稱，須待判決確定後始能廢止其備案，甚至相對人可以再次聲請停止執行之情事。換言之，相對人並不因原處分之停止執行而使渠等就此毋庸再受政黨法之規範拘束，亦不因此脫免渠等應依政黨法第27條第2款規定推薦候選人參加公職選舉之義務（縱依相對人所主張之起算日，仍應自該起算日起4年內依法推薦候選人參加公職人員選舉），當無架空政黨法、破壞該法之立法目的而對公益有重大影響之情形。職是，原處分之停止執行對公益尚無重大影響。
⒋依政黨法第45條規定，人民團體法有關政黨之規定，自106
年12月8日政黨法施行日起即不再適用，則相對人既均為政黨法施行前即已依人民團體法設立之政黨，渠等於106年12月8日政黨法施行後，自已無法適用人民團體法第48條規定，以推薦候選人參加公職人員選舉。而相對人均因其組織、章程及相關事項與政黨法規定不符，嗣經補正後始完成備案，則相對人在政黨法施行之後迄至渠等完成補正組織或章程等相關事項之前，此段期間渠等組織是否有符合政黨法第7條規定之設立政黨黨員100人以上？是否當然得依「政黨法」規定推薦候選人參加公職人員選舉？所為之候選人推薦是否符合黨員大會或黨員代表大會召集之條件、期限及決議方式？是否為有效之推薦？即非無疑義；抗告人所陳是否為合於政黨法之立法目的所應為的解釋，亦非當然無疑。而相對人所主張渠等除原裁定附表編號37及38所示政黨外之其餘相對人事實上已有共同推薦候選人參與地方公職人員選舉（按指桃園市○○區○○里第2屆里長缺額補選、臺北市○○區○○里第13屆里長補選），是否已符合政黨法第27條第2款規定之「依法推薦」？上開疑義均猶待審酌兩造之主張，並依相關證據綜合判斷，而屬本案訴訟是否有理由之範疇，惟相對人既已就其本案訴訟勝訴之可能性為相當釋明，依現有事證，尚無法逕認相對人所述情形即為顯無理由，即難逕認相對人顯會於本案訴訟獲得敗訴。
⒌綜上，原處分之執行對相對人具有急迫性，所造成之損害
復有不可逆性；則將原處分之效力暫時停止執行，不但於相對人黨員之結社自由暫時有所保障，相對人基於黨員結社凝聚之理念，也始有實踐於公共政策之空間；而此，雖略延緩原處分所主張監督政黨之立法政策時程，但因抗告人仍得依政黨法續就相對人行為予以監督，於公益即無重大影響。是衡酌原處分所欲追求之公共利益並未高過於原處分所損害之相對人權益暨其可能危害之公共利益，認本件應以相對人黨員之結社自由、表現自由（含推薦候選人參加公職人員選舉）為優先保護對象，故准以原處分於行政爭訟終結確定前，停止執行等語。
㈢查本件原處分之內容為廢止原裁定附表編號1至39所示之處分相對人備案，爾後不得以相同名稱活動，並旁述民法第42條第1項規定，促其向地方法院辦理清算事宜。按政黨法第29條：「政黨解散或經廢止備案後，應由主管機關公告；完成法人登記之政黨，應囑託法院為解散之登記。」、第30條第3項：「政黨解散後，其依政黨比例方式產生之全國不分區及僑居國外國民立法委員，自司法院憲法法庭判決生效之日或主管機關為解散公告之日起，喪失其資格。」、第32條第1項：「未經法人登記之政黨解散或廢止備案後，其財產之清算，應依章程、黨員大會或黨員代表大會決議辦理。章程未規定、黨員大會或黨員代表大會無法召開時，由主管機關選任清算人，並準用民法清算之規定。」等規定，足明政黨經廢止後，即應為解散清算，不得再為政黨活動，其效力等同消滅政黨。
㈣按「憲法條文中，諸如：第一條民主共和國原則、第二條國
民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務。」司法院釋字第499號解釋明白揭示自由民主憲政秩序為憲法賴以存立之基礎。民主立憲國家，其主要型態即政黨政治，由一群具有共同理念與政治主張相同之人民參與組成政黨，藉由推薦代表候選人參與各種民主機制所建立之選舉，取得執政權，或進入國會，秉持其所代表之政黨理念參與政府部門之運作，實現政黨之政治主張，具體反應其支持者之意志。現行政黨法第3條「本法所稱政黨，指由中華民國國民組成，以共同政治理念，維護自由民主憲政秩序，協助形成國民政治意志，推薦候選人參加公職人員選舉之團體」，即立法闡述政黨之真諦，足徵政黨於民主憲政國家乃不可或缺之實體。又司法院釋字第644號理由書闡示：「憲法第十四條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。」人民之於政黨，要求政黨藉參政之機會展現人民意志；政黨之於人民，則是有效組織零碎意見並整合利益，以去蕪存菁極大化民意植入政府政策、建立政府部門。政黨於人民與政府間可謂為導管，欠缺導管，或導管狹窄、阻塞、破損，將使人民意志無以展現，嚴重摧毀國民意志，損及立憲基礎。現行政黨法消滅已備查政黨之法人格或團體組織，除依憲法增修條文第5條第5項意旨，政黨之目的或其行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序，由司法院憲法法庭審理裁判解散外，依政黨法第27條規定有①連續四年未召開黨員大會或黨員代表大會，經主管機關限期召開仍不召開、②連續四年未依法推薦候選人參加公職人員選舉、③備案後一年內未完成法人登記等3款情形之一者，主管機關得廢止其備案。此等關係政黨存立之決定，固有其所欲追求之立法目的，惟同時損及政黨成員或其支持者以政黨型式參與民意結構之形成、政府施政之決策之結社自由。故在決定作成廢止政黨備查及使其效力發生，均應以嚴格審查之態度決定，避免損害民主共和基礎及人民之結社自由。
㈤查政黨之主要活動為推薦候選人參加公職人員選舉，以展現
其所代表之民意。本件原處分之執行結果，禁止各受處分之政黨推薦候選人參加選舉之活動，徵諸政黨運作實務，其中包括黨員意見之呈現、整合、政黨理念之宣揚、競選活動之推動等等均需停止。本年適逢國內至為重要之地方公職人員選舉將於年底舉行，原處分之執行即等同宣示受廢止處分之政黨不得參與此次選舉，其政黨理念無以展現，黨員及支持者之意見無以表達，如嗣後原處分經行政救濟予以推翻，其執行所致之政黨錯失參與選舉之機會，在民意如流水的民主社會，將使政黨消長發生無可逆轉之危險。故原處分之執行乃具急迫性且將發生難以回復之損害，其理至明。原審就此敘明：原處分之執行將使相對人黨員所受憲法保障之結社自由目的無從展現，相對人日後縱使獲得勝訴判決，也顯然無可回復因時間經過所流失之集結群眾能量，及匯聚理念而成為公共政策之契機（意見導管毀敗容易，重建難）。況今年（111年）地方公職人員選舉係定於111年8月29日至9月2日受理候選人登記之申請，若不停止原處分之效力，必然發生相對人無從推薦候選人參與今年之地方公職人員選舉之結果（失去展示導管功能之最佳時機），縱使相對人日後於本案訴訟所主張政黨法第27條第2款所稱「連續4年」係自渠等依政黨法第43條第1項規定完成補正而備案之日起算乙節，經法院判決認定為有理由，亦因未於111年推薦候選人參加公職人員選舉，而無法中斷「連續4年」期間之計算，而生不利之結果，堪認原處分之執行核屬急迫且將發生難於回復之損害等語。核其所為論斷於法無違，應予肯認。抗告意旨指摘受處分政黨有意合作推動第三勢力連線等，僅止於構想，且為現行公職人員選舉罷免法所不許之「共同推薦」，不得據以認定為無法回復損害之證明云云。惟各政黨推動其參與政治運作之方式及步驟，乃具有政黨資格後之事務，縱抗告人主張共同推薦之合法性有疑，此應在政黨提出後，由主管機關中央選舉委員會依法決定其效力，非得由不具主管職權之抗告人預斷為違法，而否定相對人等各政黨主張原處分阻斷其政黨活動之損害。抗告人又指相對人早已接獲抗告人之通知，應自106年12月8日起算於4年內推薦候選人參選，相對人顯非不能提早因應預作準備，其既可清楚預見違反法定義務之效果，即不應將「支持群眾可能流失」，遽然等同於構成「難於回復之損害」；況相對人長期怠於履行法定義務，造成最終被廢止備案，顯屬可歸責相對人自身事由所造成，難認構成急迫情事云云。查原審已敘及有關政黨法第27條第2款所稱「連續4年」未依法推薦候選人參加公職人員選舉，該4年之起算日為本案訴訟之爭點之一，亦即相對人等政黨所持見解相異於抗告人，即難指相對人等政黨為明知而怠於積極推薦候選人參與選舉，且此屬本案訴訟爭點，無從在停止執行程序中調查認定之。抗告意旨另指處分作成後，相對人之黨員可以另設名稱組織政黨，相關損害自非屬難於回復一節，顯然忽略政黨為法人組織，特定政黨經廢止所生之損害，為該政黨之存立、發展及成員參與政治活動之意志，並支持者藉政黨參與政治之民主憲政意義，焉得以另組政黨為回復方法？又此主張，豈非鼓勵人民一再組織政黨規避4年薦舉人才傳達其政黨理念之義務，否定政黨法之立法目的？其論述謬誤自不可採。又抗告人援引行政院111年6月23日院臺訴字第1110178885號訴願決定書所持法律意見，指個案中之政黨備查被廢止之109年4月29日迄訴願決定撤銷廢止處分之同年10月29日期間，「非屬可行使推薦候選人參加公職人員選舉之期間，不具期待可能性，亦即具有權利行使之障礙，該期間不合致於政黨法第27條第2款所定連續4年期間之構成要件……」，準此以論，相對人如本案獲勝訴確定，仍得行使參加選舉之權利，且政黨法第27條第2款之「連續4年」期間也會重新起算，實無難於回復之損害可言。惟查原處分之執行首要損害，即相對人等政黨無法及時參與本年度之重大選舉，此於政黨發展及其支持者欲經由政黨表達選賢與能之意志，立即發生障礙。縱抗告人援引之個案訴願見解為未來之通說（按政黨法甫於106年12月6日公布生效之新制，相關法律之適用猶有歧見），仍未能消除相對人等各政黨因原處分之執行所致之無法推薦候選人參與今年底之選舉，及未來訴訟期間所舉辦之各類選舉之損害。
㈥停止執行之另一要件即原處分之停止執行對於公益有無重大
影響？按原處分所依據之政黨法第27條第2款規定，即政黨有連續4年未依法推薦候選人參加公職人員選舉，廢止其備案，考其立法目的應在於要求經備案之政黨實現其設立目的，如政黨多年未推薦候選人參選，足認該政黨未積極參與政治活動，喪失政黨設立之意義，由主管機關予以廢止，以落實民主國家政黨存在之目的與功能。故從立法目的審視本件原處分之不予執行，無非容任原處分所認定不具實質意義之政黨於訴訟判決確定以前，暫以政黨之名義存在於民主社會，縱其仍具資格推薦參選人進行競選活動，惟對於政黨政治發生具體影響的，應是選民意志所決定之當選人，單純的推薦參選人進行選舉活動，對於公益影響尚非重大。反之，如不予停止，而使廢止效力發生，將立即終結相對人等政黨之活動，揆諸前揭民主立憲基礎及結社自由之探究，反而係影響政黨發展及阻絕其成員或支持者展現意志之路徑，於民主政治之發展及結社自由之個人基本權，不無重大不利之影響。兩相權衡，即難認停止原處分之執行於公益有重大影響。抗告意旨指摘政黨法第27條課予各政黨之作為義務，須平等適用於所有政黨，原裁定停止原處分之執行，將造成違反義務之政黨，竟可在我國法秩序下繼續存在並參與選舉，使其可不斷利用停止執行制度規避其4年薦舉候選人之義務，嚴重架空政黨法對各政黨設定之規範與作為義務，對於其他努力符合政黨法規範之政黨而言，更面臨競爭不公平局面，嚴重破壞政黨公平競爭環境；設該段期間相對人推薦之候選人若當選，但本案訴訟卻敗訴，該等公職人員之資格與當選效力為何？該段期間相對人已收取之政治獻金，在本案訴訟敗訴後，又應如何處理？原裁定遽然停止原處分之執行，卻全然未考慮到裁定結果對整體政黨法制之衝擊極鉅，更使相關法律關係治絲益棼云云。查停止執行制度之立法目的及審酌要件，已詳述於前，係提供處分相對人或利害關係第三人暫時之權利保護，抗告意旨前開主張係建立於原處分合法無誤，終局勝訴確定之推論；其又由政黨法第27條第2款與第43條第1項之規範內容，論述4年期間之計算，及主張現行法制無容許政黨以共同推薦方式履行其義務，否定相對人於本案所爭執之其將於今年推薦候選人參與選舉，及過往曾經共同推薦候選人等原處分為違法之爭點，惟以上均屬本案判決有無理由之實體爭議，非於審理停止執行之程序所得預斷。至嗣後判決結果為相對人敗訴確定所引發之法律問題，則係主管機關應審時度勢解釋法規裁量安排，殊無因此否定停止執行制度存在之理。至所舉本院109年度裁字第1119號及第2011號裁定2案之聲請人所聲請予以停止執行之原處分，均係抗告人以各該案件相對人為政黨法公布施行前已依人民團體法立案或備案之政治團體，未依政黨法規定於施行後2年內修正章程轉換為政黨，而作成廢止立案，爾後不得再以相同名稱活動之行政處分；而經各該下級審（臺北高等行政法院109年度停字第39號及第79號）區別停止活動之內容關於收受政治獻金暨推薦候選人參加公職人員選舉部分（109年度裁字第1119號案僅區別出收受政治獻金部分），不予停止，而就此部分駁回各該聲請人所為停止執行之聲請，未經抗告而確定（非本院前案審理範圍）。經核各該案件下級審所持理由為，未轉型為政黨法所定義之政黨，即無從依該法監督其財務內容，以致處分相對人是否仍得繼續收受政治獻金，以及收受後如何運用，確有疑慮；併考量處分相對人與已依政黨法規定順利轉型之其他政黨間之公平性等節，就原處分禁止上開2部分之活動不予停止執行。查各該案件所涉之政黨乃依人民團體法所立案或備案成立，未依政黨法第43條第1項、第2項完成轉換為政黨法之政黨，與本件受處分政黨除孫文主義力行黨外，雖亦為原依人民團體法成立而均已依政黨法備案完成，有所不同；而關於政黨活動及政黨財務分別規定於政黨法第三章、第四章而得予遵循，與其他同屬政黨法備案之政黨，並無二致，不生前揭下級審所考慮之無法可管或法制不同而生之公平性疑義，自無抗告意旨所指本件原裁定與本院前裁定意旨牴觸，或有何適用行政訴訟法第116條第3項規定之違誤。
㈦綜上，抗告人之主張均無可採，原裁定以原處分之執行將發
生難於回復之損害，並有急迫情事，且予以停止執行，於公益無重大影響，故本件停止執行之聲請為有理由，應予准許，核無不合，本件抗告難認有理由，應予駁回。至抗告人另依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第491條第2項規定聲請停止原裁定之執行，因本件抗告駁回，而告確定，自無於抗告確定前停止原裁定執行之必要，爰併予駁回。
四、據上論結，本件抗告及聲請為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 8 月 29 日
書記官 高 玉 潔