最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第238號抗 告 人 許英善相 對 人 臺中市大肚區公所代 表 人 楊明坤上列當事人間耕地三七五租約事件，對於中華民國111年6月16日臺中高等行政法院110年度訴字第351號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
一、原裁定關於駁回抗告人請求撤銷相對人民國110年6月1日肚區農字第1100009688號函及該訴願決定與請求損害賠償、利息暨該訴訟費用部分均廢棄，應由臺中高等行政法院更為裁判。
二、其餘抗告駁回。
三、駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。理 由
一、抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。又抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、爭訟經過：
(一)緣重測前為改制前○○縣○○鄉○○段社腳小段382、382-2地號之土地，於民國84年12月11日經改制前○○縣○○鄉公所(現改制為○○市○○區公所，即相對人)囑託改制前○○縣清水地政事務所(現業務由相對人○○市○○地政事務所管轄)註記有三七五租約(登記文號：肚社字第91號，下稱系爭租約)，嗣於85年間自上開382-2地號土地逕為分割382-3地號土地，重測後分別為○○市○○區福吉段1164、1165及1166地號土地（下合稱系爭土地）。抗告人於101年間因贈與取得上開1164地號土地所有權應有部分1/8，並於105年間因繼承取得上開1165及1166地號土地所有權應有部分各1/6。
(二)嗣系爭租約承租人李裕男（下稱李男）以租約到期為由，向相對人申請續訂租約之登記，經相對人審查認符合規定，報請臺中市政府地政局函予備查後，相對人即以110年6月1日肚區農字第1100009688號函（下稱「准續租登記處分」），准李男續訂系爭租約之登記，租約期間自110年1月1日起至115年12月31日止，並以副本通知包含抗告人在內之出租人。
抗告人於110年6月3日以特別聲明書，主張其與李男間系爭租約不存在，准續租登記處分應屬無效等語，經相對人以110年6月8日肚區農字第1100010159號函（下稱110年6月8日函）復以：「……因承租人李男申請續訂租約而臺端未申請收回自耕，遂依耕地三七五減租條例第20條及第5條規定並經臺中市政府地政局110年5月24日中市地權一字第1100020388號同意續訂租約，自110年1月1日起至115年12月31日止，續訂租約6年」等語。抗告人對110年6月8日函提起訴願，經臺中市政府以110年10月13日府授法訴字第1100214729號（案號1100605號）訴願決定（下稱系爭訴願決定）不受理。抗告人對系爭訴願決定提起再審，則經臺中市政府以110年11月30日府授法訴字第1100295137號訴願決定再審不受理。抗告人仍有不服，向臺中高等行政法院(下稱原審)提起行政訴訟，聲明：1.系爭訴願決定應予撤銷。2.系爭租約不存在應予撤銷。3.原審應依抗告人111年3月18日準備程序狀、同年月27日補敘狀及同年4月6日再續補充狀（下合稱系爭訴狀）之主旨為審理。4.准續租登記處分及110年6月8日函應予撤銷。5.相對人應賠償抗告人新臺幣（下同）1,500萬元及其利息。
經原審110年度訴字第351號裁定（下稱原裁定）駁回其訴後，提起本件抗告。
三、原裁定略以：(一)抗告人僅對相對人110年6月8日函曾提起訴願，對於准續租登記處分（原裁定稱之為「110年6月1日函」）並未提起訴願，故其對准續租登記處分所提撤銷訴訟，未踐行訴願前置程序而不合法。至於110年6月8日函只是重申准續租登記處分之意旨，並非行政處分，抗告人以110年6月8日函為程序標的所提之撤銷訴訟，亦非合法，系爭訴願決定為不受理，亦無不合。故抗告人訴請撤銷准續租登記處分、110年6月8日函及系爭訴願決定，均不備起訴要件，且不能補正。(二)系爭租約並非行政處分，抗告人對系爭租約提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，並不合法。(三)關於抗告人依行政訴訟法第7條規定附帶請求損害賠償及其利息部分，因抗告人所提前述撤銷訴訟均不合法，其附帶訴請損害賠償1,500萬元及其利息部分也失所依附而不合法等語為論據，駁回抗告人之訴。
四、抗告意旨略謂：(一)系爭租約乃經偽造，抗告人與李男間並不存在系爭租約之法律關係，自不得違法續租，相對人所為准續租登記處分及110年6月8日函等均為捏造不實之行政處分，侵害抗告人系爭土地之財產權，系爭租約也應予撤銷，原裁定逕予駁回抗告人之訴，與事實不符，且違背論理與經驗法則。(二)抗告人於相對人前以109年10月30日函，通知系爭租約將於109年12月31日租期屆滿，請有意申請續訂租約或收回自耕者，應於110年1月1日起至同年2月17日止之公告期間內，向相對人提出申請時，即已表示不服而提出申訴，當初即應視為已提起訴願。但相對人未依訴願法第58條第2項、第3項規定為適法處理，拖延至110年6月間才以准續租登記處分及110年6月8日函等，蓄意製造紛爭，此等行政處分均應予撤銷等語。
五、本院查：
(一)關於廢棄發回部分：⒈行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」是人民認為行政處分違法侵害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願，但訴願管轄機關逾3個月不為決定者，自得逕向行政法院提起撤銷訴訟。又訴願法第57條規定：「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」故當事人提起撤銷訴訟前，已於訴願法第14條第1項所定30日期間內向原處分機關作不服原處分之表示者，即視為已在法定期間內提起訴願，參照上開說明，自得向行政法院提起撤銷訴訟，行政法院不得以其所提撤銷訴訟未踐行訴願前置程序為由，逕依同法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。
⒉關於抗告人對准續租登記處分所提之撤銷訴訟，原裁定雖以
其未依行政訴訟法第4條規定先經合法訴願程序為由，認該撤銷訴訟不備起訴要件而不合法，且不能補正，故依同法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回該部分之撤銷訴訟。但查，相對人於110年6月1日作成准續租登記處分並通知抗告人後，抗告人於同年月4日送達予相對人之特別聲明書，在聲明主旨中即已載明：「就○○市○○區公所(農業課)於民國110年6月1日(函)文字號：肚區農字第1100009688號（按，即准續租登記處分），……故此特別聲明確認三七五租約與本人法律關係不存在，爾確認令公所(行政處分)無效……。」等語（見原審卷第203頁），已清楚表達准續租登記處分有抗告人所認違法瑕疵而屬無效之意旨，顯於准續租登記處分到達抗告人之30日內，即已向原處分機關即相對人陳明不服准續租登記處分之表示，參照前開說明，應視為已在法定期間內提起訴願。至於相對人雖未依訴願法第58條第2項至第4項為相關適法之處置，僅另發110年6月8日函稱：「為臺端與李裕男訂有375私有耕地租約『肚社字第91號』內之耕地(福吉段1164、福吉段1165及福吉段1166)，因承租人李裕男申請續訂租約而臺端未申請收回自耕，遂依耕地三七五減租條例第20條及第5條規定並經○○市政府地政局110年5月24○○市地權一字第1100020388號同意續訂租約，自民國110年1月1日起至115年12月31日止，續訂租約6年。」等語，向抗告人再次說明其何以作成准續租登記處分之具體緣由、法令依據以及該處分之規制內容（110年6月8日函經核並非行政處分，見下述），致使抗告人將110年6月8日函錯認為具規制效力之行政處分，而誤對之再聲明不服提起訴願，並補具實質上已載明對准續租登記處分規制內容提起訴願之事實、理由及證據，暨請求應將相對人所為准李男續租申請之行政處分應予撤銷的訴願書（見訴願卷2-2，第1-19頁）。惟准續租登記處分之訴願管轄機關○○市政府，竟未查明抗告人對准續租登記處分已於法定期間內提起訴願，並已依法補具訴願書，逕將抗告人訴願意旨錯解為僅對110年6月8日函提起訴願，而以系爭訴願決定不受理其訴願，系爭訴願決定就此雖有所誤，而予以訴願駁回，但抗告人既已依法踐行提起撤銷訴訟前之訴願前置程序，參照前開說明，抗告人自得向行政法院提起撤銷訴訟，原裁定未察，以其對准續租登記處分所提撤銷訴訟未踐行訴願前置程序，起訴不合法且不能補正為由，即予裁定駁回，於法尚有未洽。抗告意旨指摘於此，為有理由，應由本院將原裁定此部分廢棄，由原審更為裁判。另本件抗告人對准續租登記處分所提撤銷訴訟，發回原審更為裁判後，因該部分撤銷訴訟之結果，將使承租人李男或准續訂系爭租約登記之權利受有損害，為保障李男聽審權以維正當法律程序，原審有審酌依行政訴訟法第42條第1項規定裁定李男獨立參加訴訟之必要，併予指明。
⒊關於抗告人對相對人所提損害賠償含遲延利息之訴，原裁定
雖以抗告人對准續租登記處分、110年6月8日函及系爭訴願決定暨系爭租約等所提撤銷訴訟，以及聲明請求原審應依抗告人書狀要求為審理等訴，均非合法，故其依行政訴訟法第7條規定，附帶請求損害賠償及遲延利息部分，失所依附，也不合法為由，併予駁回該部分損害賠償之訴。但查，依抗告人於原審歷次所提書狀及準備程序之陳述，其向相對人請求1,500萬元之損害賠償及遲延利息，原因事實乃認相對人准李男續訂系爭租約之登記，致抗告人對系爭土地之財產權受有損害。而原裁定駁回抗告人對准續租登記處分所提撤銷訴訟部分，既經本院予以廢棄，發由原審更為裁判，則抗告人認准續租登記處分違法侵害其對系爭土地之財產權，依行政訴訟法上開規定，附帶請求相對人應賠償其所受1,500萬元之損害及遲延利息部分，即不能謂已失所依附而不合法，原裁定將此損害賠償及利息請求之訴逕予駁回，亦有未洽，抗告意旨雖未指摘及此，仍應認此部分抗告為有理由，爰將原裁定此部分併予廢棄，由原審更為裁判。
(二)關於駁回抗告部分：⒈提起撤銷訴訟，以有行政機關行政處分存在為前提，此參前
揭行政訴訟法第4條第1項規定即明。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果的單方行政行為而言。至於行政機關作成行政處分後，為當事人再次說明何以為該行政處分之具體緣由、法令依據及處分內容，未發生規制性法律效果之表示，則僅為單純之觀念通知，尚非行政處分；對此等觀念通知性質之函文提起撤銷訴訟者，自非合法。因此，對上述觀念通知之函文提起撤銷訴訟，應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定「起訴不備其他要件」而不能補正為由，以裁定駁回其訴。
⒉關於抗告人訴請撤銷110年6月8日函、系爭訴願決定就該部分
及系爭租約部分。經查系爭租約前經承租人李男以租約到期為由，向相對人申請續訂租約之登記，相對人於報請○○市政府地政局函予備查後，即以准續租登記處分，准李男續訂系爭租約之登記，租約期間自110年1月1日起至115年12月31日止，續訂租約6年，並以副本通知包含抗告人在內之出租人（見原審卷第201頁）。嗣相對人就抗告人以特別聲明書表明對准續租登記處分不服而提起訴願之表示，雖未依訴願法規定為相關適法之處置，而另發110年6月8日函為抗告人再次說明其何以作成准續租登記處分之具體緣由、法令依據以及該處分之規制內容等，經核110年6月8日函本身並未另發生任何規制性之法律效果，性質僅為單純之觀念通知，尚非行政處分。又系爭租約則為抗告人及其他系爭土地所有權人與李男間，就系爭土地所成立之私法上耕地租佃契約，並非相對人就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果的行政處分，抗告人於原審對110年6月8日函之觀念通知函文以及系爭租約提起撤銷訴訟，聲明訴請撤銷110年6月8日函及不受理抗告人對該函文所提訴願之系爭訴願決定部分，暨其聲明訴請撤銷系爭租約，參照前揭說明，均非合法，原裁定就此部分之訴，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定駁回，核無違誤。
⒊關於抗告人聲明訴請原審依系爭訴狀之主旨為審理部分，按
公法上之爭議，除法律別有規定外，雖均得依行政訴訟法提起行政訴訟（同法第2條規定參照）。但所稱行政訴訟，依同法第3條規定，乃指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟。又此所謂給付訴訟，因行政訴訟乃在解決人民與國家間因行政權之行使所生之公法上爭議事件，以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使（同法第1條規定參照），則行政訴訟法第105條第1項第2款所稱起訴狀應表明之起訴聲明，即應受法院判決事項之請求，就給付訴訟而言，自然指原告因公法爭議事件所訴請被告應為如何之給付，而非在請求受訴法院應依原告請求為如何審理之給付行為。本件抗告人經原審受命法官闡明後，仍堅持聲明訴請原審作成「原審應依系爭訴狀之主旨為審理」之判決（見原審卷第445頁），經核該聲明內容既僅在訴請法院應依其請求為如何審理之給付行為，欠缺訴請相對人應為如何給付之請求內容，非屬行政訴訟法所許之給付訴訟，也不符起訴之程式要件，原裁定就此部分之訴，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定駁回，亦無違誤。
六、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 4 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 4 月 27 日
書記官 曾 彥 碩