最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第303號抗 告 人 施智元
陳文魁劉華崑張嘉瑤
黃麟凱
共 同訴訟代理人 周宇修 律師
楊貴智 律師上列抗告人因與相對人蔡英文（總統）間赦免事件，對於中華民國111年8月26日臺北高等行政法院107年度訴字第611號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人皆為受死刑判決確定之人，因不服相對人對於其等個別聲請減刑或赦免之請求未為准駁表示，乃共同提起訴願，遭總統府為訴願不受理決定後，提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定撤銷。2.相對人對於抗告人請求赦免事件，應作成核准特赦或減刑之行政處分。經臺北高等行政法院107年度訴字第611號裁定（下稱原裁定）以特赦或減刑係憲法第40條賦予相對人即總統之專屬特權，非屬司法機關所得審查之高權行為，行政法院對之並無審判權，裁定駁回抗告人之訴。抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、抗告意旨略謂：㈠總統行使赦免行為之性質及赦免行為是否應受司法審查，比較法上有諸多討論可茲參照：⑴德國基本法第60條規範之赦免，不單純僅係總統之「權力」，亦屬於人民之「權利」，故赦免請求之拒絕或赦免之撤銷，應認可屬行政機關所為之行政處分，並應受司法審查。⑵總統行使赦免權並非美國法制所謂之政治問題，透過司法審查能避免國家機關輕率地決定是否赦免，或是恣意剝奪受刑人使用赦免程序之機會。總統行使赦免權力仍某程度受憲法上正當法律程序之限制，司法權仍得介入審查。又依學者見解，倘法律規定與公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（與公政公約下合稱兩公約）相牴觸時，法院或行政機關應優先、直接適用兩公約之規定；倘兩公約之權利與我國憲法上之基本權未能完全重合時，則應得透過憲法第22條之概括條款，將該兩公約之權利解釋為同受憲法上之權利而應受保障。再者，依人權事務委員會對西元2007年Tamara Chikunova v. Uzbekistan案件之認定──申訴人之子Dimitryi數次向烏茲別克總統提出赦免請求未獲任何回應即遭執行死刑，該死刑之執行違反公政公約第6條第4項規定──足知，特赦或減刑應為公政公約明確賦予被判處死刑者之「赦免請求權」，於公政公約內國法化後，憲法解釋亦應盡可能與公政公約解釋相調和以維持法秩序一致，赦免不再單純僅係政治爭議或總統高權行為之「赦免權力」，受死刑宣告者請求特赦或減刑之「赦免權利」，應藉由憲法第22條規定，將公政公約第6條第4項之赦免權利，解釋為我國憲法上應受法律保障之主觀公權利，則人民基於公法法規所賦予之法律上權利，請求國家機關為特定作為，行政機關即因而負有一定之作為義務。綜上，無論自比較法角度或國際公約之解釋，皆認為赦免行為之行使與否並非全然不受司法審查，原裁定認相對人行使赦免權屬統治行為，行政法院並無審判權云云，當非正確，應予廢棄。㈡細繹中華民國總統府組織法第1條規定內涵，當指總統為行使憲法上權限之必要，而設總統府。立法者當無將總統之憲法或法律上職權移轉至總統府，而令總統府有因權限移轉而行使總統權限之餘地。準此，原裁定稱「總統於其職權行使之範圍內，自得將職權行使事項交由總統府相關單位處理。依此，不服總統所為處分而提起之訴願，其訴願審議事項，自得由總統交由總統府內設之訴願審議委員會審議」云云，誤認總統府得代總統行使職權云云，顯然錯誤解讀中華民國總統府組織法第1條規定，自屬違法，應予廢棄等語。
四、本院查：㈠依行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第107條第1項第1款規定：
「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判權，不能依法移送。」行政訴訟法第2條既言「公法上之爭議」，可知得受行政法院審判者，首須係法律上之爭議，若非法律上爭議，自非屬得依行政訴訟法規定提起行政訴訟之事項。並此非屬行政訴訟審判權限之事項，係無從命補正，亦無其他受理訴訟權限之法院，致生應裁定移送情事。是受理之行政法院即應依行政訴訟法第107條第1項第1款規定為駁回之裁定。
㈡按「受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑
之案件均得邀大赦、特赦或減刑。」公政公約第6條第4項定有明文，而本條項規定，依公政公約第2條第2項：「本公約締約國承允遇現行立法或其他措施尚無規定時，各依本國憲法程序，並遵照本公約規定，採取必要步驟，制定必要之立法或其他措施，以實現本公約所確認之權利。」及兩公約施行法第2條：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」準此，公政公約所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生受死刑宣告者對國家機關請求作成特赦或減刑之請求權，仍應視此公政公約之各別規定，對如何為特赦或減刑之請求權內容及要件有無明確之規定，以及各國有無依憲法程序制定必要之立法或其他措施而定。倘就如何為特赦或減刑之請求權內容及要件，並未明確規定者，自不得據以認為受死刑宣告者有特赦或減刑之公法上請求權。經查，公政公約並未明確規定受死刑宣告者為特赦或減刑之請求權內容及要件，我國法律就此亦無明文規定，自不得僅依公政公約第6條第4項規定，遽以認為受死刑宣告者有特赦或減刑之公法上請求權。又「政治問題或類似之概念（如統治行為或政府行為）所指涉之問題，應由憲法上之政治部門（包括行政及立法部門）作政治之判斷，而非屬可供司法裁決之事項……」業經司法院釋字第419號解釋理由書闡述在案；另「總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權。」「總統得命令行政院轉令主管部為大赦、特赦、減刑、復權之研議。」則為憲法第40條及赦免法第6條第1項所明定。故依憲法第40條規定之「大赦、特赦、減刑及復權」係憲法賦予總統之專屬特權，總統對之是否行使具有高度裁量權之本質，及憲法第40條就總統關於特赦、減刑等之特權係規範應依法行使，而赦免法第6條第1項則為循「總統命令行政院轉令主管部為研議」之程序規定，暨依憲法第58條、第63條規定，總統行使大赦權時，須經行政院會議決議及立法院通過之規範。足知，總統是否為憲法第40條所規範減刑、特赦等專屬職權之行使，屬與政治問題類似之概念，尚非法律爭議，參諸上述行政訴訟法規定及司法院釋字第419號解釋理由書意旨，非屬應受司法審判之事項。關於特赦或減刑，既屬憲法第40條所明定專屬總統之特權，且明文「依法行使」之要件，故受死刑宣告者，依屬法律位階之公政公約第6條第4項規定，尚無從因此而謂總統有應為一定行為之義務，進而於總統未為一定作為時，應受司法之審查。
㈢本件抗告人因皆屬受死刑判決確定之人，依上述公政公約第6
條第4項所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力。然依上述規定及說明，公政公約並未明確規定受死刑宣告者為特赦或減刑之請求權內容及要件，我國法律就此亦無明文規定，自不得僅依公政公約第6條第4項規定，遽以認為受死刑宣告者有特赦或減刑之公法上請求權，其等向相對人即總統為特赦或減刑之請求，性質上核屬促請相對人為憲法第40條所規定職權之發動，雖相對人迄未為是否同意為此職權行使之表示，然因赦免權之決定，係屬憲法賦予總統之專屬特權，非屬應受司法審查之法律爭議事項，訴願機關因其非屬訴願法所得審議之事項，爰依訴願法第77條第8款規定，作成不受理決定，核無不合。原裁定以抗告人所為請求者係屬不受司法審查之高權行為，行政法院對之並無審判權，而依行政訴訟法第107條第1項第1款規定，予以駁回，經核並無違誤。抗告意旨主張公政公約內國法化後，應藉由憲法第22條規定，將公政公約第6條第4項之赦免權利，解釋為我國憲法上應受法律保障之主觀公權利，則人民基於公法法規所賦予之法律上權利，請求國家機關為特定作為，行政機關即因而負有一定之作為義務云云。惟特赦及減刑權為憲法賦予總統專屬之職權，總統具有高度裁量權，公政公約並未賦予受死刑宣告之人請求特赦或減刑之公法上請求權，自難謂總統未為一定作為時，即應接受司法審查。抗告人執公政公約規定，主張其等有請求總統為赦免之主觀公權利，進而為本件應受司法審查之爭議，亦屬其主觀意見，尚無可採。至德國及美國之法例，與我國法制不盡相同，尚難比附援引。又總統依憲法及憲法增修條文所賦予之職權，為憲法上之行政機關，依中華民國總統府組織法第1條規定：「總統依據憲法行使職權，設總統府」，是總統府乃總統為依據憲法行使職權所設立之機關，自得基於總統之授權而以機關名義辦理相關事務。復依訴願法第52條第3項、總統府及所屬機關訴願審議委員會組織規程第1條、第2條等規定，總統府及所屬機關為辦理訴願事件，應設訴願審議委員會。從而依訴願法第2條、第5條第1項及第4條第8款規定，人民主張其對總統怠為處分而為訴願時，總統自得依前開規定，將訴願案件交由總統府內設之訴願審議委員會審議，核無違誤。抗告意旨主張原裁定誤認總統府得代總統行使職權，顯然錯誤解讀中華民國總統府組織法第1條規定，自屬違法云云，尚無可採。抗告意旨無非執其主觀一己之見解，就原裁定論駁之理由再為爭執，其抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 12 月 8 日
書記官 張 玉 純