最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第316號抗 告 人 吳錦宗訴訟代理人 蘇煥智 律師
張鴻翊 律師相 對 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲上列當事人間聲請停止執行事件，對於中華民國111年8月31日臺北高等行政法院111年度停字第15號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、抗告法院認為抗告不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、爭訟經過︰
(一)抗告人於民國110年1月18日登記為○○縣○○鎮農會（下稱○○鎮農會）之理事候選人，並於同年3月2日當選為理事。抗告人因於上述理事登記候選人期間，涉嫌在○○鎮農會第19屆會員代表選舉中，交付賄款予有農會代表選舉權之人，要求其將選票投給會員代表候選人即抗告人之配偶，涉犯農會法第47條之1第1項第2款之對有選舉權人交付財物罪（下稱系爭罪嫌），經臺灣雲林地方檢察署（下稱雲林地檢署）檢察官以110年度選偵字第20至24號起訴書對之提起公訴，相對人以此為由，依農會法第46條規定，以110年5月4日農輔字第1100022892號函（下稱前處分），解除抗告人上述當選之農會理事職務。抗告人對前處分不服循序提起行政救濟，並對前處分聲請停止執行，經本院於110年12月30日以110年度抗字第332號裁定（下稱本院前裁定），前處分於行政爭訟程序確定前，停止執行。
(二)嗣抗告人因系爭罪嫌，經臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）以110年度選易字第2號刑事判決（下稱系爭刑事判決）有罪，並處「有期徒刑5月（得易科罰金）、緩刑3年及緩刑期間付保護管束，並應於判決確定後1年内，向公庫支付新臺幣（下同）6萬元，及接受法治教育課程3場次」，於110年7月28日確定。相對人即以抗告人受系爭刑事判決確定，且緩刑期間交付保護管束屬保安處分一種，又尚未執行或執行未畢，依農會法第20條之2第2款、第15條之1但書第4款規定，於系爭刑事判決確定日即喪失理事候選資格，故依同法第46條之1第5項規定，以111年1月11日農輔字第1110022051號函（下稱原處分），解除抗告人之理事職務，並追溯自110年7月28日起生效。抗告人不服原處分提出訴願並聲請停止執行，經訴願機關駁回其停止執行之申請，抗告人乃於111年3月8日向臺北高等行政法院（下稱原審）聲請原處分之停止執行，經原審以111年度停字第15號(下稱原裁定)予以駁回，抗告人不服，提起本件抗告。嗣抗告人對原處分循序提起行政訴訟（系爭案號：原審111年度訴字第834號）。
三、抗告意旨略謂：(一)原處分與前處分同時併存，原處分欠缺法效性，不合行政處分要件，明顯違法，非原裁定所稱之第二次裁決。(二)抗告人經系爭刑事判決賄選罪確定，處得易科罰金之有期徒刑並宣告緩刑，依農會法第46條之1第2項但書規定，無須解職，依同法第15條之1但書第6款但書規定（下與同法第46條之1第2項但書規定，合稱系爭但書規定），也不喪失理事之候選資格。但相對人卻刻意不適用系爭但書規定，另選用同法第46條之1第5項、第20條之2第2款、第15條之1但書第4款等規定（下合稱系爭解職規定），以原處分解除抗告人理事職務，違法情節明顯而重大。更何況抗告人是須受法治教育課程而被付保護管束，並無必要因此解除抗告人農會理事職務。(三)原處分使抗告人無法行使理事法定職權，參與相關議案之討論，剝奪抗告人對公共事務的參與決策權，農會理事任期僅4年，若不停止原處分執行，抗告人上述權利將隨時間經過而無法回復，也使抗告人無從藉由擔任農會理事職務追求自我實現，減損抗告人在地方上名譽、聲望，人格權受有不可回復的損害。至於原裁定所從事之利益衡量，違反農會法第46條之1第2項尊重人民團體內部自治，避免過度侵害農會選、聘人員工作權的修法精神，也取代立法者價值判斷，形成地方公職人員受緩刑判決並付保護管束者，依地方制度法第79條第1項第4款、第5款規定，免予解職，但農會選任人員相同情形卻須解職，而有輕重失衡之現象，顯與立法精神不符等語。
四、本院查：
(一)訴願法第93條第2項規定：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」可知，必須原處分之合法性顯有疑義，或原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，非即時由行政法院處理，難以救濟，並須對公益維護尚無重大之影響者，行政法院始可裁定原處分之停止執行，否則尚難認行政法院有裁定停止執行予以暫時權利保護的必要。而所謂「難於回復之損害」，是指損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，且其損害不能以相當金錢填補者而言；至於當事人主觀認知上難於回復之損害，並不屬於該條所指難於回復之損害。
(二)抗告人雖稱其○○鎮農會理事職務已經前處分予以解除，原處分仍再將抗告人農會理事職務解除，乃欠缺法律效果而明顯違法，非原裁定所稱第二次裁決等語。然查，本件抗告人前因登記為○○鎮農會理事候選人期間，涉有系爭罪嫌之行為，固經相對人依農會法第46條規定，以前處分解除其當選之農會理事職務，但前處分業經本院於110年12月30日以110年度抗字第332號裁定於行政爭訟程序確定前，停止其執行，且抗告人不服前處分，已向原審提起行政訴訟，現仍繫屬該院審理中，有本院前裁定及本院電詢原審之公務電話紀錄在卷可按。亦即，前處分雖因送達或公告等發布行為而對外存在可作為爭訟之客體，具有外部效力，但其規制內容所欲解除抗告人農會理事職務之內部效力，則因本院前裁定而停止其規制效果。於此情形下，抗告人依法仍得繼續行使其農會理事之職務，不因前處分外部效力之存在而受影響。則相對人考量抗告人在任職農會理事期間內，另受有系爭刑事判決保安處分確定，且尚未執行完畢之事實，該當於系爭解職規定所定喪失候選資格，應予解除職務的事由，因而以原處分解除抗告人農會理事職務，仍足以透過此單方行政行為，對外直接發生使抗告人○○鎮農會理事職務解除而不得行使的規制性法律效果，不因前處分外部效力之存在而受有影響，原處分性質上核屬行政處分無誤，並無抗告意旨所稱原處分欠缺法效性要件而非行政處分，或抗告人所誤認行政處分因欠缺法效要件而明顯違法的情事。另前處分內容規制效力既經本院前裁定予以停止，相對人為落實系爭解職規定之立法意旨，避免抗告人因執行保安處分，中斷其農會理事職務之行使，影響○○鎮農會業務之推行，另以原處分解除抗告人農會理事職務，亦未有過度不必要侵益行政違反比例原則而明顯違法之情形。至於原處分要件事實之基礎，核與前處分截然有別，性質上本非學理所稱行政機關在同一事實基礎上重為實體審查決定的「第二次裁決」，原裁定就此部分或雖有未洽，但其認定原處分是前處分之外，由相對人依法作成另一獨立對外具法效性之行政處分，得依抗告人聲請由行政法院審酌裁定是否停止原處分之執行，則無違誤，併此指明。
(三)農會法第20條之2第2款規定：「農會會員有下列情形之一者，不得登記為農會理、監事候選人；已登記者，應予撤銷或廢止，其已當選者，亦同：……二、有第15條之1第2款至第9款情形之一者。」第15條之1但書第4款規定：「農會會員入會滿6個月以上者，得登記為會員代表候選人。但有下列情形之一者，不得登記；已登記者，應予撤銷或廢止：……四、受宣告強制工作之保安處分或流氓感訓處分之裁判確定，尚未執行、執行未畢或執行完畢未滿5年者。受其他保安處分之裁判確定，尚未執行或執行未畢者。」參照農會法第20條之2立法理由在明定農會理事、監事、候選人之消極資格，可知農會會員受保安處分裁判確定而尚未執行或執行未畢者，即不具登記為農會理事候選人之資格。又同法第46條之1第5項規定：「農會選任及聘、僱人員任職期間，喪失其候選或候聘資格者，由主管機關或其上級主管機關予以解除職務。」因此，農會選任之理事在任職期間，因受保安處分裁判確定而尚未執行或執行未畢，喪失理事候選資格者，即應由農會法主管機關或其上級主管機關解除其理事職務。就此而言，本件抗告人於110年3月2日當選為○○鎮農會理事，在任職期間，因前所涉系爭罪嫌，經系爭刑事判決有罪，並判處有期徒刑5月（得易科罰金）、緩刑3年及緩刑期間付保護管束，並應於判決確定後1年内，向公庫支付6萬元，及接受法治教育課程3場次，於110年7月28日判決確定，保護管束須至113年7月26日始結束而執行完畢等情，有○○鎮農會第19屆會員代表大會選舉情形紀錄表、抗告人刑事前案紀錄表、雲林地院就系爭刑事判決確定日期說明函等在卷為證。而保護管束性質上為保安處分之一種，抗告人此情既已符合農會法第20條之2第2款、第15條之1但書第4款所定喪失理事候選資格之情事，相對人依同法第46條之1第5項規定以原處分解除抗告人理事職務，經核即難認合法性顯有疑義。至於同法第46條之1第2項、第15條之1但書第6款固然分別規定：「農會選任及聘、僱人員，受有期徒刑以上刑之判決確定者，應解除其職務。但農會選任及聘、僱人員受緩刑宣告或經判處6個月以下有期徒刑得易科罰金者，不在此限。」「農會會員入會滿6個月以上者，得登記為會員代表候選人。但有下列情形之一者，不得登記；已登記者，應予撤銷或廢止：……
六、曾犯刑法或其特別法之投票行賄、收賄罪、妨害投票或競選罪、包攬賄選罪，或利用職務上之機會或方法犯侵占、詐欺、背信或偽造文書罪，經判處有期徒刑以上之刑確定者。但受緩刑宣告或易科罰金執行完畢者，不在此限。」就抗告人受系爭刑事判決處刑之前開情事，是否如抗告人所主張應排除系爭解職規定而須優先適用系爭但書規定，不因抗告人受刑事判決保安處分確定尚未執行完畢就喪失其理事候選資格，也不須解除其理事職務，因此更認原處分於法有誤等云，此適用法律上孰為優先適用，涉及系爭解職規定、系爭但書規定各該規範意旨之正確探求，以資謀得農會法體系性合於規範目的之調和解釋，才得妥適決定，則有待受理本案行政爭訟程序的救濟機關，依職權審慎探究，尚難因抗告人個案情狀是否另符合系爭但書規定，就遽而捨系爭解職規定而不予適用，逕論原處分之合法性顯有疑義。至於抗告人是否因受法治教育課程才付保護管束，依系爭刑事判決受法治教育課程3場次結束，所付保護管束是否就已執行完畢，抑或須至緩刑期滿才告終了，且即使因須法治教育才付保護管束，此等保安處分之執行，是否即無必要解除抗告人農會理事之職務等各節，也均有待本案行政爭訟程序為進一步的事實調查與審認判斷，無法由現有事證或抗告人目前之釋明，就得論斷原處分合法性顯有疑義。綜上，抗告意旨稱原處分合法性顯有疑義，應依此逕予廢棄原裁定並改裁定原處分之停止執行等語，難認有據。
(四)另查抗告意旨所稱原處分解除抗告人農會理事職務，使抗告人無從藉由擔任理事追求自我實現，其名譽、聲望拓展期望受減損而人格權受損害之情節，經核或屬金錢得以估計填補、回復之損害，或在損害賠償法上有其他得以回復原狀之適當方法，並非不能回復原狀或社會通念上回復困難之損害。況抗告人對於原處分之執行，將如何發生對其人格權難於回復之損害，亦未據釋明。至於原處分使抗告人不得行使理事職權、無從參與農會事務之運作，影響抗告人結社自由所造成之損害，固然可認在一般社會通念上，其損害難以回復，也無從以金錢填補。然而，農會法對於農會選任人員，含理事在內，在任職期間內如受保安處分裁判確定而尚未執行完畢，藉由系爭解職規定，使其喪失候選資格而應予解職，就是為貫徹選任人員消極資格之規範意旨，杜絕此等不具資格之選任人員繼續參與農會事務運作，以維護農會組織之純正，使我國農業政策間接行政多所仰賴之農民結社，得以在正當組織程序之運作下，真正落實保障農民權益、提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟等宗旨。因此，抗告人既未能釋明原處分之合法性顯有疑義，且原處分之停止執行，對上述公益之維護，實有重大影響，參照前開說明，仍不符合裁定停止執行之要件，並無予抗告人暫時權利保護的必要。至於農會法系爭解職規定，對照地方制度法第79條第1項第5款但書，雖未將「因緩刑而付保護管束」之情形，排除於應解除職務的規範適用範圍外，形成農會選任人員之資格要件，較諸地方公職人員更為嚴格的情形，究竟有無抗告意旨所稱輕重失衡之情事，仍有賴本案行政爭訟程序探求兩法制針對不同人員形塑不同職務資格之規範意旨，審認兩者間是否確實欠缺差別待遇的正當性基礎，抗告人既未釋明系爭解職規定確已違反平等原則，自難擅對系爭解職規定為所謂合憲性之限縮解釋與適用，並率認原處分之停止執行，對上述公益之維護並無重大影響。要言之，在暫時權利保護必要性之利益衡量上，即使參照地方制度法上開規定，依農會法系爭解職規定之意旨，仍應認原處分之停止執行，對公益維護有重大影響，並無停止執行而予抗告人暫時權利保護的必要。
(五)綜上所述，本件抗告人聲請停止原處分之執行，核與行政訴訟法第116條第2項規定之要件不符，原裁定駁回抗告人停止執行之聲請，並無違誤，抗告人仍執前詞，求予廢棄原裁定，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 11 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 11 月 24 日
書記官 曾 彥 碩