最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第333號抗 告 人 蔡媽福上列抗告人因與相對人高雄市選舉委員會間聲請假處分事件，對於中華民國111年9月29日高雄高等行政法院111年度全字第25號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人於民國111年9月2日申請登記為高雄市議會第4屆議員選舉（下稱系爭選舉）第10選舉區候選人，並檢附2個以上政黨推薦書，案經相對人以111年9月6日高市選一字第1113150140號函（下稱相對人111年9月6日函）復聲請人「一、依中央選舉委員會111年7月18日中選務字第1110023406號函辦理。……三、基上，每一候選人僅能由一個政黨推薦……；特請台端於111年9月12日前擇其中符合規定之一政黨推薦，並函復本會。如逾期未函復或未擇一政黨，則以非經政黨推薦處理。至後續選舉公報推薦之政黨欄之刊登，並依公職人員選舉罷免法（下稱公職人員選罷法）第47條第7項有關選舉公報推薦之政黨欄，經政黨推薦之候選人，應刊登其推薦政黨名稱，非經政黨推薦之候選人，刊登無之規定辦理。」然抗告人認其已被60個政黨合法推薦，相對人未給予可聲請停止執行之行政處分，而選舉公報印製時間在即，為免相對人待選舉公報印出來將抗告人「推薦之政黨」欄非法刊登「無」，已經無法回復時，方能行政救濟，爰依行政訴訟法第298條第2項規定，向高雄高等行政法院（下稱原審）聲請定暫時狀態之假處分，並聲明：請求相對人依法將系爭選舉第10選舉區選舉公報中，抗告人「推薦之政黨」欄上刊登60個政黨，以防止發生抗告人選舉公職無法回復以及重大之損害。經原審111年度全字第25號裁定（下稱原裁定）駁回。抗告人不服，提起本件抗告，並聲明：原裁定廢棄；相對人應依法將系爭選舉第10選舉區選舉公報中，抗告人「推薦之政黨」欄上，刊登60個政黨，以防止發生抗告人無法回復之重大損害等語。
三、抗告意旨略謂：抗告人確為60個政黨之黨員，60個政黨內之13個政黨已被判決可以合法參選。公職人員選罷法完全非屬地方性選舉，且從未明文規定禁止多黨推薦一人，否則不必修法。臺北高等行政法院110年度訴字第284號判決意旨，已肯定多黨推薦，其多黨推薦合法性被確認。未被選舉公報「推薦之政黨」欄國家合法肯認，必定將是無法回復重大之損害，因選舉公報「推薦之政黨」欄，是經過政黨跟公部門選委會認可的，最值得信賴，政見欄是候選人的「言論自由」。又部分政黨「脫免」政黨法相關規定實為體制內「正當防衛」，再由臺北高等行政法院111年度停字第30號、本院111年度抗字第229號等暫時停止執行裁定觀之，抗告人難有敗訴可能，本案訴訟勝訴之可能性應該較高，抗告人已釋明「請求存在相當之蓋然性」等語。
四、本院查：㈠按行政訴訟法第298條第2項、第3項規定：「於爭執之公法上
法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」「前項處分，得命先為一定之給付。」可知，定暫時狀態之處分係於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施，易言之，聲請人於准許定暫時狀態之處分裁定後，在本案執行前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應暫時履行其義務。惟聲請定暫時狀態之處分，須以有本案請求為前提，且定暫時狀態之處分，本即在一定範圍內會造成達到本案勝訴判決之相同結果，因而依行政訴訟法第298條第2項規定聲請為定暫時狀態之處分，必聲請人有爭執之公法上法律關係，而有防止發生重大之損害或避免急迫之危險之必要時，始得為之。且依行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。因而依行政訴訟法第298條第2項規定聲請作成定暫時狀態之處分，聲請人對爭執之公法上法律關係及定暫時狀態之必要，應為釋明，否則其聲請即難以准許。前者之釋明，乃使法院對聲請事件的事實為概括審查，並自事實及法律觀點判斷，形成本案訴訟勝訴可能性較高之心證。後者之釋明，在使法院形成如不准許聲請人之聲請，有對聲請人發生重大損害或急迫危險之相當可能性之心證，而認有必要加以防止。
㈡次按政黨法第1條規定：「為建立政黨公平競爭環境，確保政
黨之組織及運作符合民主原則，以健全政黨政治，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱政黨，指由中華民國國民組成，以共同政治理念，維護自由民主憲政秩序，協助形成國民政治意志，推薦候選人參加公職人員選舉之團體。」第11條第3項規定：「黨員身分之認定，以登載於黨員名冊者為準。」其立法理由載明：「為保障黨員權益，並利政黨內部管理，第3項規定黨員身分之認定。」㈢公職人員選罷法第2條規定：「本法所稱公職人員，指下列人
員：一、中央公職人員：立法院立法委員。二、地方公職人員：直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、直轄市山地原住民區（以下簡稱原住民區）民代表會代表、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、原住民區長、村（里）長。」第15條第1項規定：「有選舉權人在各該選舉區繼續居住4個月以上者，為公職人員選舉各該選舉區之選舉人。」第28條第1項規定：「依法設立之政黨，得推薦候選人參加公職人員選舉，經政黨推薦之候選人，應為該政黨黨員，並檢附加蓋中央主管機關發給該政黨圖記之政黨推薦書，於候選人申請登記期間內，向選舉委員會辦理登記。」第47條第1項第1款、第4項、第5項及第7項規定：「（第1項）選舉委員會應彙集下列資料及選舉投票等有關規定，編印選舉公報，並得錄製有聲選舉公報：一、區域、原住民立法委員及地方公職人員選舉，各候選人之號次、相片、姓名、出生年月日、性別、出生地、推薦之政黨、學歷、經歷及政見。……（第4項）第1項政見內容，得以文字、圖案為之，並應使所有候選人公平使用選舉公報版面；其辦法，由中央選舉委員會定之。（第5項）第1項候選人及政黨之資料，應於申請登記時，一併繳送選舉委員會。……（第7項）候選人個人及政黨資料，由候選人及政黨自行負責。其為選舉委員會職務上所已知或經查明不實者，不予刊登選舉公報。推薦之政黨欄，經政黨推薦之候選人，應刊登其推薦政黨名稱；非經政黨推薦之候選人，刊登無。」本於上揭公職人員選罷法第47條第4項授權訂定之公職人員選舉選舉公報編製辦法第2條第2項亦明訂：「區域及原住民立法委員、地方公職人員選舉選舉公報，由直轄市、縣（市）選舉委員會編製及印發。選舉委員會得視候選人人數多寡合併或分別印發。」㈣經查，抗告人請求相對人將系爭選舉第10選舉區選舉公報中
，抗告人「推薦之政黨」欄上刊登60個政黨，惟抗告人是否屬該60個政黨黨員而得受其等之推薦？有無符合公職人員選罷法第28條第1項「經政黨推薦之候選人，應為該政黨黨員」之要件？進而得刊登於選舉公報之推薦政黨欄？依前揭政黨法第11條第3項規定：「黨員身分之認定，以登載於黨員名冊者為準。」抗告人自應提出相關證據釋明，尚無法徒憑所謂之「候選人政黨推薦書」即認定其具有該60個政黨之黨員資格。抗告人並未提出黨員名冊或黨員證等足以釋明其為該60個政黨黨員之相關證明文件，尚難認抗告人就公職人員選罷法第28條第1項「經政黨推薦之候選人，應為該政黨黨員」之要件已盡釋明之責。
㈤依上揭公職人員選罷法第28條第1項明文規定，經政黨推薦之
候選人，應為該政黨黨員，其立法理由以此規定要件涉及候選人參選資格，為使候選人之資格及權利義務明確起見，而將原訂於施行細則之規範文字改列於母法規定。又該條文於96年修法時，台灣團結聯盟黨團曾提出修正動議條文：「依法設立之政黨，得推薦候選人參加公職人員選舉……；2個以上政黨共同推薦候選人時，應檢附一份政黨推薦書，排列推薦政黨之順序，並分別蓋用圖記。……」惟經表決結果不通過（立法院公報第96卷第76期院會紀錄附本院卷3內參照）。足徵立法者於該條文修法時，係有意排除多數政黨共同推薦候選人參選。再者，依公職人員選罷法舉辦之各種公職人員選舉，其候選人係單一對象，並非以2人（含）以上共同組合為候選人，衡諸政黨係基於共同政治理念而組成，不同政黨本基於不同政治意志、政治理念而成立，並追求可能不同之政治目標，本於政黨政治之精神，一人加入一政黨係政黨政治之通常情形。是以，上揭公職人員選罷法第28條第1項明文規定，經政黨推薦之候選人，應為該政黨黨員，且依上述立法過程，已有意排除2個以上政黨共同推薦候選人，自有其立法考量。
㈥另參以上揭公職人員選罷法第2條就該法「公職人員」之定義
，除立法院立法委員屬中央公職人員外，其他議員、代表會代表、直轄市長、縣市長、鄉鎮市長、區長、村里長等均為地方公職人員，同法第15條第1項選舉人之資格，則以在各該選舉區繼續居住4個月以上者，為公職人員選舉各該選舉區之選舉人。可知，公職人員選罷法所規範者係屬地方性或區域性之選舉事務，相較於此，具全國性選舉事務性質之總統副總統選舉罷免，則有不同之立法價值選擇。總統副總統選舉罷免法第21條規定：「（第1項）總統、副總統候選人，應備具中央選舉委員會規定之表件及保證金，於規定時間內，向該會聯名申請登記。……（第2項）前項候選人，應經由政黨推薦或連署人連署。……」其立法理由以：「本法所定之『政黨推薦』並未排除2個以上政黨共同推薦」，並於第22條規定：「依政黨推薦方式向中央選舉委員會申請登記為總統、副總統候選人者，應檢附加蓋內政部發給該政黨圖記之政黨推薦書；2個以上政黨共同推薦一組候選人時，應檢附一份政黨推薦書……。」依上揭總統副總統選舉罷免法第21條規定及其立法理由，可知，總統、副總統候選人係聯名申請登記，為共同組合（一組）之候選人，既由2人共同組成候選人，其所屬政黨即可能不同，乃未明定「經政黨推薦之候選人，應為該政黨黨員」，且立法時未排除2個以上政黨共同推薦，甚且於同法第22條明文規定「2個以上政黨共同推薦一組候選人時，應檢附一份政黨推薦書」之旨。是以，由候選人人數究屬單一或2人共同組合之不同，亦可得知，在立法形成時，何以總統副總統選舉罷免法第21條及第22條規定，未如前揭公職人員選罷法第28條第1項明文規定「經政黨推薦之候選人，應為該政黨黨員」，甚且明文承認2個以上政黨共同推薦候選人之立法考量。又法雖無明文禁止1人不得參與2個以上政黨，然著眼於地方性選舉與全國性選舉而選出之當選人，日後於一定期間內執行公職之事務權限、所轄地域範圍並不相同，且特定當選人執政結果所牽涉之人民權益範圍也大不相同，涉及全國性事務之總統副總統，其可能之當選人所持政治價值能涵納政治光譜中多廣之範圍、左傾、右傾、中間路線、中間偏左或偏右等，容有多數政黨異中求同、尋求合作執政之可能，因之，在立法價值上選擇保有由2個以上政黨共同推薦一組候選人之選舉空間，係因應全國性選舉事務之特性，而公職人員選罷法所涉為地方性或區域性選舉，立法者於其立法形成空間自得為不同之立法裁量，於地域事務管轄範圍較小之地方性選舉，尚無由多數政黨聯合執政之必要，無以由現行公職人員選罷法之相關規定，尋繹得出地方性或區域性選舉亦得由多數政黨推薦同一候選人之規範意旨。
㈦復按公職人員選罷法第47條第7項明文規定：「候選人個人及
政黨資料，由候選人及政黨自行負責。其為選舉委員會職務上所已知或經查明不實者，不予刊登選舉公報。推薦之政黨欄，經政黨推薦之候選人，應刊登其推薦政黨名稱；非經政黨推薦之候選人，刊登無。」承上所述，公職人員選罷法第28條第1項明文規定，經政黨推薦之候選人，應為該政黨黨員，且依其立法過程，已有意排除2個以上政黨共同推薦候選人，則抗告人請求相對人將系爭選舉第10選舉區選舉公報中，抗告人「推薦之政黨」欄上刊登60個政黨，已違背公職人員選罷法第28條第1項之立法意旨，已屬非法，自無從據以請求相對人應將該違法之事項，刊登選舉公報。是相對人111年9月6日函（原審卷第15至16頁）限期抗告人擇一政黨推薦，如未依限函復或未擇一政黨，則以非經政黨推薦處理，至後續選舉公報推薦之政黨欄之刊登，並依公職人員選罷法第47條第7項有關選舉公報推薦之政黨欄，經政黨推薦候選人，應刊登其推薦政黨名稱，非經政黨推薦之候選人刊登無之規定辦理等情，於法即屬有據。據此，亦堪認抗告人就本案勝訴之可能性已不能為釋明。
㈧抗告人雖主張臺北高等行政法院110年度訴字第284號判決（
原審卷第17至30頁）已肯定多黨推薦，其多黨推薦合法性被確認乙節。惟臺北高等行政法院110年度訴字第284號判決所表示之見解，並不能拘束本院，況該案被告桃園市選舉委員會不服該判決，已提起上訴，現繫屬本院尚未確定（案件索引明細資料附本院卷3內可參）。至抗告人另主張臺北高等行政法院111年度停字第30號、本院111年度抗字第229號裁定（原審卷第31至68頁）准予中華家國黨等37個政黨就內政部廢止備案處分停止執行及該部分政黨共同推薦候選人參選是否脫免政黨法相關規定而為體制內之正當防衛等情，與前揭論述因公職人員選罷法所涉為地方性或區域性選舉，無以由現行公職人員選罷法之相關規定，尋繹得出地方性或區域性選舉亦得由多數政黨推薦同一候選人之規範意旨及抗告人是否為該60個政黨之黨員而得受其等之推薦，進而得刊登於選舉公報之推薦政黨欄，尚未經抗告人釋明等情，並無影響，抗告人尚難執以主張其本案難有敗訴可能。從而，抗告人就本案勝訴之可能性已不能為釋明，無法使法院對其聲請事件之事實為概括審查，因此自事實及法律觀點判斷，自無法形成抗告人之本案勝訴可能性較高之心證。
㈨再查，相對人以111年9月6日函請抗告人「……如逾期未函復或
未擇一政黨，則以非經政黨推薦處理」等情（原審卷第15至16頁），因抗告人於111年9月7日函復相對人仍明確表示堅持於選舉公報之推薦政黨欄刊登60個政黨（原審卷第13頁），顯未遵照相對人111年9月6日函所示，相對人如依據公職人員選罷法第47條第7項規定以非經政黨推薦處理，係事涉其選務行政行為是否適法而可能成為本案訴訟之審理範圍，惟此尚非剝奪抗告人為系爭選舉候選人之資格，抗告人仍得依法於選舉期間從事競選活動、宣揚其政治理念、發表其政見內容、於法所允許範圍內揭示其受有多數政黨支持之選舉背景，並為選舉人於選舉日行使投票權之選擇對象之一，並不因選舉公報中推薦政黨欄之刊登方式而受何重大損害或急迫危險，抗告人並未舉證釋明尚有何重大損害或急迫危險，自與定暫時狀態處分之聲請要件不符。抗告意旨主張選舉公報「推薦之政黨」欄，是經過政黨跟公部門選委會認可的，最值得信賴，未被選舉公報「推薦之政黨」欄國家合法肯認，必定將是無法回復重大之損害云云，並非可採。
㈩綜上所述，依抗告人之釋明，無法形成抗告人之本案訴訟勝
訴可能性較高之心證，且抗告人亦未能釋明本件有何重大損害或急迫危險，而有定暫時狀態處分之必要。抗告人之本件聲請，與定暫時狀態處分之聲請要件不符，原裁定予以駁回，結論並無不合。抗告意旨指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 11 月 1 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 王 俊 雄法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒法官 許 瑞 助以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 11 月 1 日
書記官 章 舒 涵