最 高 行 政 法 院 裁 定111年度抗字第80號抗 告 人 游欣潔上列抗告人因與相對人臺北市政府等間陳情事件，對於中華民國111年1月28日臺北高等行政法院110年度訴字第2號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、爭訟概要：㈠抗告人以民國109年4月10日具文向相對人臺北市政府衛生局
（下稱衛生局）檢舉訴外人嚴瑞芬不具醫師資格，也非負責醫師，卻向臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）主張其為誠愷牙醫診所實際負責人，屢次未經院長審核管理即聘請並指示醫事人員參與執行醫療行為、借牌營運牙醫診所、目前亦在另一牙醫診所為相同違反醫師法行為等情事。案經相對人衛生局以109年4月20日北市衛醫字第1093122037號單一陳情系統案件回復表(下稱系爭函1)回復略以：「……本局對您所反映事項非常重視，業經本局自108年4月起多次查察誠愷牙醫診所已無營業事實，依醫療法第23條規定：『醫療機構歇業，應於事實發生後30日内報請原發開業執照機關備查。……醫療機構未依前項規定辦理歇業時，主管機關得逕予歇業……』，經查衛生福利部醫事管理系統誠愷牙醫診所狀態為歇業，亦未有醫事人員執業登記於該診所……」等語。
㈡抗告人再於109年5月5日具文請相對人臺北市政府法務局（下
稱法務局）及衛生局解釋誠愷牙醫診所辦理歇業過程、牙醫診所開業流程及所需時間、誠愷牙醫診所開業文件中「臺北市醫療（事）機構登錄及變更申請書」及委託書遭偽造文書調包及臺北地檢署107年度刑偵字第4548號（下稱107刑偵4548號）案證人自稱為診所護士是否合法等事項。案經相對人法務局移請相對人衛生局辦理，而以109年5月14日北市法三字第1093021757號單一陳情系統案件回復表（下稱系爭函2）回復抗告人略以：所詢上開事項非屬相對人法務局之權責範圍，已轉請相對人衛生局辦理等語，並於同年月22日送達於抗告人。
㈢相對人衛生局則以109年5月18日北市衛醫字第1093128456號
單一陳情系統案件回復表（下稱系爭函3）就抗告人上開所詢事項復稱略以：「……有關您反映診所歇業及開業疑義一事，本局說明如下：(一)重申本局自108年4月起多次查察誠愷牙醫診所已無營業事實，依醫療法第23條規定：『醫療機構歇業，應於事實發生後30日内報請原發開業執照機關備查。
……醫療機構未依前項規定辦理歇業時，主管機關得逕予歇業……』，經查衛生福利部醫事管理系統誠愷牙醫診所狀態為歇業，亦未有醫事人員執業登記於該診所。(二)有關診所設立相關規範，依醫療法第15條規定：……，暨醫療法施行細則第7條規定：……。(三)有關診所護士是否合法相關疑義，依行政程序法第40條規定：『行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。』及同法第171條第2款規定：『受理機關認為陳情之重要内容不明確或有疑義者，得通知陳情人補陳之。』。爰請提供相關具體事證，(例：執行人姓名及業務項目、執行地點及執行時間），俾利調查。」等語。
㈣抗告人對於相對人法務局之處理及相對人衛生局之系爭函1、
3俱表不服，提起訴願，經相對人臺北市政府以109年8月20日府訴三字第1096101456號訴願決定（下稱系爭訴願決定）不受理後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：1.系爭訴願決定及系爭函1、系爭函3撤銷。2.確認系爭函1、系爭函3無效，及確認系爭訴願決定就所有定性為觀念通知之部分無效。3.⑴先位聲明：相對人法務局應依抗告人109年5月5日申請書之申請，調查該申請書申請事項第1點至第4點所載事項（即該申請書申請事項所載1.至4.點，見原審卷第27頁）作成合法以及合乎事實（特別是申請事實欄第3點所載事項）之行政處分，及相對人衛生局應依抗告人109年5月5日申請書之申請，就如附表所示未回覆事項作成回覆之行政處分；⑵備位聲明：相對人臺北市政府應就「相對人衛生局暨衛生稽查東區分隊要求開業牙醫提前14天遞交開業申請書及預約開業場所稽查一事提出法源依據」及「交付日期為105年8月10日誠愷牙醫診所開業申請書」作出准駁決定之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）以110年度訴字第2號裁定（下稱原裁定）駁回其訴，抗告人仍不服，提起本件抗告。
三、本件原裁定意旨略以：㈠關於訴之聲明第1項及第3項部分：
1.抗告人於109年4月10日檢舉函及原審準備程序主張第3人嚴瑞芬所違反之醫療法第18條、第57條、第58條及醫師法第6條、第7條、第8條之2、第9條等規定，係涉行政機關之職權行使，旨在促進醫療事業之健全發展，合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康，目的在維護公共利益，並非為檢舉人之私益而設，亦未賦予人民有公法上請求行政機關對違反上開規定者為裁處之權利。是抗告人之檢舉僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非「依法申請之案件」。則相對人衛生局就抗告人上開陳情以系爭函1予以回復，僅為單純的事實敘述及理由說明，並不因此而生法律效果，自非行政處分，抗告人自不能據以提起訴願及課予義務訴訟。
2.抗告人109年5月5日提出申請書請相對人法務局及衛生局解釋誠愷牙醫診所辦理歇業過程、牙醫診所開業流程及所需時間、誠愷牙醫診所開業文件中「臺北市醫療（事）機構登錄及變更申請書」及委託書遭偽造文書調包及臺北地檢署107刑偵4548號案證人自稱為診所護士是否合法等事項，核屬抗告人對於前述行政事務主觀上有所不滿、請求或意見，係屬依行政程序法第168條規定所為行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護之陳情。
3.是系爭函2、系爭函3核屬就抗告人陳情事項之處理情形予以回復，及就抗告人陳請解釋及陳情查明事項所為之單純的事實敘述及理由說明，並非對人民之請求有所准駁，亦未對抗告人之權利義務產生任何規制，均非行政處分，其所陳請或陳情事項並非行政訴訟法第5條規定之「依法申請」。抗告人不得據以提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，其訴即屬不備合法要件，且情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回。
㈡抗告人109年4月10日檢舉函及109年5月5日申請書之申請事項
，核屬行政程序法第168條所定「陳情」之事項，系爭函1、系爭函3並非行政處分，抗告人訴請確認性質上僅屬觀念通知，並非行政處分之系爭函1、系爭函3及系爭訴願決定就相對人法務局及衛生局所有函文定性為觀念通知之部分無效，即非合法，而屬不備起訴合法之程序要件，且無從命補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
㈢原告於訴狀誤列被告機關者，依行政訴訟法第107條第2項準
用第1項規定，固應定期命補正，但如訴狀已列適格的被告機關，又再贅列其他被告者，對贅列之其他被告，應逕以裁定駁回之。本件抗告人於起訴時，既已追加適格之被告即衛生局及法務局，是其另贅列訴願機關臺北市政府為被告部分，自非合法，應予駁回。
四、抗告意旨略謂：就抗告人致相對人衛生局、法務局之109年4月8日聲明書、109年5月5日申請書（抗告狀誤植日期為109年4月20日）所為請求事項，相對人衛生局、法務局未做任何回覆，應作為而不作為，是為行政怠惰，系爭訴願決定仍然未處理，應作為而不作為，亦有行政怠惰。詎原審未依職權調查證據並且依據錯誤證據，對案情之認知與事實不符，逕於雙方武器不平等之情況下，以裁定駁回抗告人在原審之訴，顯有違反行政訴訟法第5條規定，自應予廢棄等語。
五、本院按：㈠行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列
各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件。」㈡依行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法
行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」之規定，可見撤銷訴訟須以行政處分存在為前提，如以非屬行政處分為標的訴請撤銷，即屬起訴不備程序要件，顯非合法且無從補正，應以裁定駁回。再依同法第5條「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」之規定，人民提起課予義務訴訟，必須其依法申請之案件經主管機關拒絕或駁回處分，復踐行訴願程序，仍未獲得滿足之決定，始具備課予義務訴訟之特別合法要件，否則，即欠缺實體判決要件，其起訴亦屬不備要件，應予駁回。而所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定可明。所謂「依法申請」係指人民依現行法規賦予之請求權，向該管權限機關提出申請而言。依行政程序法第168條規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」之意旨，人民對於行政事項表述其主觀上意見，俾主管機關就相關行政事項作為修正或改進現行作法參考，而接受陳情之行政機關對其陳情予以回覆，並無規制法律效果，自非行政處分。
㈢準此以論，行政機關就人民陳情案件於其權限範圍內闡述法
令規定意旨，並告知正確法律救濟途徑，因非就權限業務事項對人民陳請事項，規制任何法律效果，性質上僅屬觀念通知，並非行政處分。人民以該非屬行政處分之函文為程序標的，無論依行政訴訟法第4條規定，提起撤銷訴訟請求撤銷，或依同法第5條規定提起課予義務訴訟，請求該機關作成准許所請之行政處分，或依同法第6條第1項前段規定，訴請確認無效，均屬不備起訴合法之程序要件，且無從命補正，行政法院應以裁定駁回之。㈣經查：抗告人先於109年4月10日以書面檢舉一般民眾顏瑞芬
違反醫師法等醫療法規，經相對人衛生局復以系爭函1略謂：自108年4月起多次查察誠愷牙醫診所已無營業事實，且由衛生福利部醫事管理系統顯示之誠愷牙醫診所營業狀態為歇業，亦未有醫事人員執業登記於該診所。抗告人繼於109年5月5日以書面記載：誠愷牙醫診所辦理歇業過程、牙醫診所開業流程及所需時間、誠愷牙醫診所開業文件中「臺北市醫療（事）機構登錄及變更申請書」及委託書遭偽造文書調包及臺北地檢署107刑偵4548號案證人自稱為診所護士是否合法等事項，請求相對人法務局及衛生局解釋。經相對人法務局以系爭函2轉請相對人衛生局辦理，相對人衛生局則以系爭函3復以：重申自108年4月起多次查察誠愷牙醫診所已無營業事實，衛生福利部醫事管理系統該診所狀態為歇業，亦未有醫事人員登記於該診所；有關診所設立相關規範，可參醫療法第15條暨同法施行細則第7條等規定；至有關診所護士是否合法相關疑義，依行政程序法第40條、第171條第2款規定，請提供相關具體事證，俾利調查等語。抗告人不服提起訴願，而經相對人臺北市政府為不受理之訴願決定等事實，有卷附抗告人109年4月10日檢舉函（見原處分卷第2頁）、109年5月5日申請書（見原審卷第27至30頁）、系爭函1（見原審卷第31頁）、系爭函2（見原審卷第261頁）、系爭函3（見原審卷第174至175頁）及系爭訴願決定（見原審卷第17至21頁）可稽。
㈤觀之抗告人上開檢舉函及申請書所載內容相涉之醫療法及醫
師法有關規定旨趣，其中醫療法第18條：「（第1項）醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。（第2項）前項負責醫師，以在中央主管機關指定之醫院、診所接受2年以上之醫師訓練並取得證明文件者為限。」第57條：「（第1項）醫療機構應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務。（第2項）醫療機構不得聘僱或容留未具醫事人員資格者，執行應由特定醫事人員執行之業務。」第58條：「醫療機構不得置臨床助理執行醫療業務。」等規定，其性質係屬醫療業務之一般性規範，規範目的在課予負責醫師就醫療機構負督導責任，以管制醫療秩序、增進民眾福祉，當係為維護不特定人之公共利益而設，並未賦予人民享有向行政機關請求對特定醫事人員作成為處分之公法上權利。而從醫師法第6條：「經醫師考試及格者，得請領醫師證書。」第7條：「請領醫師證書，應具申請書及資格證明文件，送請中央主管機關核發之。」第8條之2：「醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。」第9條：「（第1項）醫師執業，應加入所在地醫師公會。（第2項）醫師公會不得拒絕具有會員資格者入會。」等規定之整體結構、適用對象、立法目的等因素綜合判斷，其規範目的為達到促進醫療事業之健全發展，合法分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康之公益目的，非在保護特定人民之個別利益而設，乃課予醫師執業應履行之公法上義務，其有違反義務情事，則賦予主管機關裁處之權限，人民無從援為得請求行政機關應為特定處分之公法上請求權。是以，人民以書面向主管機關檢舉特定醫師違反上開相關規定之情事，在性質上僅具促請行政機關發動調查之陳情，並不屬「依法申請案件」，而受理其陳情之行政機關對於陳情事項所為函復，亦未規制任何權利義務關係，自非行政處分，則人民既未享有公法上請求權，主管機關所為函復亦非駁回其依法申請案件，自無從提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，或確認該非行政處分函文無效訴訟，以資救濟。
㈥核諸上開說明，抗告人如上開檢舉函及申請書所載陳請事項
，均非屬行政訴訟法第5條所稱「依法之申請案件」，相對人衛生局及法務局回復其陳請事項之相關函文，均不生規制公法上權利義務之效果，非屬行政處分至明，自不得提起撤銷訴訟或課予義務訴訟救濟，亦無從訴請確認無效。而其列相對人臺北市政為原審被告，並以訴願決定為程序標的訴請確認無效，亦非法所許。則抗告人起訴請求原審判決如上開訴之聲明所示，即不備合法要件，原裁定以其起訴不合法，且無從命補正，裁定駁回之，於法並無不合。抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 5 月 19 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 5 月 20 日
書記官 莊 子 誼