最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第184號上 訴 人 許裕成等22人(詳附表)共 同訴訟代理人 詹順貴 律師複 代理 人 熊依翎 律師上訴人共同訴訟代理人 陳孟嬋 律師複 代理 人 吳家安 律師被 上訴 人 環境部代 表 人 薛富盛訴訟代理人 陳志強
陳渤丰陳修君 律師
參 加 人 臺北市政府捷運工程局代 表 人 鄭德發訴訟代理人 陳希佳 律師
張詩芸 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國111年12月15日臺北高等行政法院110年度訴字第973號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠緣「民間參與臺北捷運系統環狀線先期規劃」環境影響說明
書（下稱92年環說書），開發單位原為改制前臺北縣政府（下稱新北市政府），前經有條件通過環境影響評估（下稱環評）審查，並經被上訴人於民國92年2月17日以環署綜字第0920011817號公告審查結論(下稱92年公告)，依該開發行為計畫內容，Y7站至Y17站為高架路段，Y1站至Y7站以東、Y17站以北至Y29站為地下路段。嗣因「中正國際機場聯外捷運系統中正國際機場至三重站段建設計畫環境影響說明書」（下稱中正機場捷運環說書）經有條件通過環評審查，其中中正機場線A3站與上開捷運環狀線計畫Y19站共站，並經協調A3站位於車站地面第三層、Y19站位於地面第五層，新北市政府乃變更開發行為內容，並作成「民間參與臺北捷運系統環狀線先期規劃環境影響差異分析報告」(下稱94年環差報告)，報經被上訴人環評審查委員會（下稱環評會）第132次會議審核通過後，由被上訴人以94年7月15日環署綜字第0940055353號函通知開發單位即新北市政府。其中，94年環差報告關於「變更內容」部分載明：「本計畫……，計有三個區段擬予變更，分述如次。……三、變更區段三：……因應Y19站由地下車站轉為高架車站之縱坡線型，原計畫里程17K+628~20K+175由地下轉為高架，……。本區段原規劃為第二階段工程，變更為高架後將提早至第一階段施工，……。」等語，亦即將Y17站至Y19站間路段，由地下形式變更為高架形式。
㈡嗣開發行為名稱、開發單位經分別變更為「臺北捷運系統環
狀線建設計畫」(下稱系爭計畫)、「臺北市政府捷運工程局」後，參加人分別提出並經被上訴人環評會審核通過第2次(101年7月)、第3次（106年6月）、第4次(108年7月)及第5次(110年6月)環差報告，其所提「臺北都會區大眾捷運系統環狀線北環段及南環段暨周邊土地開發」綜合規劃報告書，亦經行政院108年5月31日院臺交字第1080088530號函准予辦理。上訴人因認94年環差報告之申請變更內容並未包括出土段改設置五工路段（下稱系爭出土段），亦未曾針對系爭出土段變更所產生之交通、振動等影響進行評估，違反環評法第16條第1項規定，乃依同法第23條第8項規定，於110年4月23日提出公民告知書，告知被上訴人應命參加人於6個月內提出系爭計畫之環境影響差異分析(下稱環差分析)報告或環境影響調查報告書及因應對策送審，於未完成審查通過前，不得實施北環段原Y19站至Y19A站之開發行為，經被上訴人於110年5月19日以環署督字第1101057175號函（下稱110年5月19日函）覆該署就開發單位提出環評書件變更時，均依程序辦理及對書件內容進行審查等語，上訴人遂依同條第9項規定提起本件行政訴訟，並聲明：被上訴人應作成命參加人於未提出環差分析報告並經被上訴人完成審查通過前，不得實施系爭計畫於北環段原Y19站至Y19A站間開發行為之行政處分。經臺北高等行政法院(下稱原審)110年度訴字第973號判決(下稱原判決)駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人均具當事人適格，上訴人於本件之請求符合環評
法第23條第8項、第9項規定之程序要件，揆諸上訴人之公民告知書業已敘明94年環差報告之變更內容雖包括「配合中正機場A3站高架共站，Y17站至Y19站間由地下形式變更為高架形式」，惟未就新增出土路段，其區段如何選擇、落址與規劃，以及此一變更內容對新北產業園區五工路周邊交通之影響調查、分析，亦未提出環差分析報告，即計畫逕行動工，並援引環評法第16條第1項之規定，實已隱含94年環差報告並未包括系爭出土段之變更，參加人卻未再就該部分之變更提出環差分析而逕行動工，即有未依92年環說書、94年環差報告所載之內容及92年公告審查結論切實執行之意旨。
㈡依94年環差報告之記載，已說明系爭計畫變更之目的在於「
配合中正機場線A3站高架共站，Y17站至Y19站間由地下形式變更為高架形式，……。」並於「變更內容」欄內載明：「本計畫變更……後之路線……，計有三個區段擬予變更，分述如次。……三、變更區段三：……調整Y19站場站位置及線型以與中正機場捷運線『五股工業區站』共站，中正機場捷運車站位於第三樓層、環狀線捷運車站位於第五樓層，兩車站共用『五股工業區站』之入口大廳。因應Y19站由地下車站轉為高架車站之縱坡線型，原計畫里程17K+628~20K+175由地下轉為高架，並調整Y18車站位置以維護頭前重劃區民眾權益。……。
」而依變更前、後路線與開發期程示意圖，均可見五工路為Y19站及Y19A站之銜接路段，並未變更，則Y19站既由地下車站轉為高架車站，且Y19A站仍維持地下車站，則原本該段間(指Y19站至Y19A站)屬地下形式，因Y19站改為高架車站後所產生之縱坡線型(經過Y19站後，軌道逐漸下行遁入地下)，勢必產生出土路段，則94年環差報告之環評範圍，應已涵蓋該出土路段，此由環評委員、專家學者、交通部運輸研究所（下稱運研所）曾於專案小組初審會議分別提出「變更區段三為調整Y19站之位置及路線，並將Y18與Y19站體由地下變更為高架，應說明變更後對沿線及鄰近區土地利用與景觀之影響與因應」(張長義委員)、「變更區段三為由地下段變更為高架段，工程進行時施工車輛勢必依據道路面積而影響交通，因此應提出具體之交通維持計畫」(黃乾全教授)、「Y19車站由地下變更為高架車站，所造成景觀與噪音之影響，民眾之接受度如何？」(運研所)等意見後，經開發單位就上開意見說明研辦情形如下：「……對土地利用及景觀之影響請參見3.6節及3.7節，其因應對策請參見第四章。」「……本區段施工期間可能佔用部份慢車道，其交通維持原則請參見第四章，未來將由施工廠商提出交通維持計畫，經本府核可後據以實施。」「Y19車站附近現為工業區，計畫變更對景觀及噪音之影響並不顯著；本府於變更都市計畫書圖公開展覽期間，尚未收到民眾反對意見。」即可知之。因此，環評委員於審查94年環差報告時，均已知悉申請變更內容包含系爭出土段，並已探討變更項目對於後續施工及環境可能造成之影響。㈢再者，參諸94年環差報告第二章「環境現況差異分析」，就
噪音及振動部分，均有進行現況及補充調查，此有94年環差報告第2-11至2-16頁之記載可佐。另94年環差報告第三章「開發行為變更後環境影響差異分析」，其中就「噪音振動」部分，雖係針對第一階段（按：包括Y19站，而Y19A站乃為第二階段）施工及營運期間之噪音振動進行模擬預測，以瞭解計畫變更前後對沿線敏感受體可能之影響，然其噪音模擬範圍已及於系爭出土段位置，又上開噪音模擬結果屬可忽略影響者，亦有該噪音模擬結果輸出摘要表附卷足憑。益證94年環差報告之環評範圍，確實包括因Y19站變更為高架車站後，該車站與Y19A地下車站間之銜接路段(包括系爭出土段）。另查張長義委員係就變更後之捷運路線對「沿線」及「鄰近區」「土地利用」與「景觀」之影響與因應提問，而該沿線及鄰近區之範圍自會包括系爭出土段之位置。又94年環差報告「3.6」、「3.7」、「第四章」亦係就「景觀遊憩」、「土地使用」、「綜合環境管理計畫之檢討及修正」（含各種因應對策）為說明，故新北市政府於研辦情形回覆：「……對土地利用及景觀之影響請參見3.6節及3.7節，其因應對策請參見第四章。」並無上訴人所稱實問虛答之情形。
㈣上訴人所舉「開發行為環境品質現況調查表」，係針對環境
品質之「現況」進行調查，開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則)嗣於106年間修正時，為簡化第一階段環評作業，提升環評審查之公信力及環評書件製作之效率，修正開發行為環境品質現況調查表，要求開發單位進行環境品質現況調查時，應落實優先引用政府機關已公布之最新資料，或其他單位長期調查累積之具代表性資料，藉以縮短環境調查所需時間，並加強環境背景現況資料之公信力，此與前開等音線圖係就開發行為「變更後」之營運期間，進行列車行駛噪音模擬，屬預測評估之性質，有所不同（惟94年環差報告第二章「環境現況差異分析」，仍有就噪音及振動部分進行現況補充調查)；更何況，綜觀94年環差報告就前開等音線圖所在之章節說明（94年環差報告第3-17至3-22頁），均未表示其模擬預測係就「變更範圍周遭1公里內之敏感受體」進行調查。綜上所述，參加人並無違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令之情，被上訴人自無環評法第23條第8項、第9項所定怠於執行職務之可言，上訴人依上開規定，訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：㈠環評法第1條前段規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成
不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5條第1項第2款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……二、……大眾捷運系統……。
」第6條規定：「（第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項：……五、開發行為之目的及其內容。……」第7條規定：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。……。（第3項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」準此，大眾捷運系統係對環境有不良影響之虞，開發單位應依環評作業準則，實施第一階段環評，並作成環說書，由目的事業主管機關轉送主管機關審查，如其環說書經審查通過環境影響評估，則無須繼續進行第二階段環評及編製評估書送審查（環評法第8條至第13條參照）；又目的事業主管機關於環說書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效。
㈡我國環評法制係採預防原則（環評法第1條參照)，藉由環評
，開發行為對環境之影響，得於事先進行廣泛之調查、描述和評價，從而環評結果能夠在目的事業主管機關決定是否給予開發許可的過程中納入考量，而達到落實預防原則之目的（風險的抽象預防及危險的防範）。復為避免開發單位以事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環評程序，環評法第16條規定：「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」依94年6月17日修正公布環評法施行細則第36條規定：「本法第16條第1項所稱之變更原申請內容，係指本法第6條第2項……第5款……之內容有變更者。」已見開發單位變更已通過之環說書或評估書有關開發行為之內容，非經報由主管機關及目的事業主管機關核准，不得為之。而有關變更申請程序，則於施行細則第37條規定：「（第1項）開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低……或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。……。（第3項）第1項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：一、開發行為或環境保護對策變更之內容。二、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。四、其他經主管機關指定之事項。……。」第38條第1項規定：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：……。」可知，開發單位依環評法第16條第1項申請變更環說書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更者，依照其變更開發行為內容對環境影響之程度，應分別檢附變更內容對照表或提出環差報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核；或應就申請變更部分重新辦理環評。
㈢按環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評
估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第23條規定：「（第1項）有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：
一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者。二、違反第18條第1項，未提出環境影響調查報告書或違反第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。三、違反第28條未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。
（第2項）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，……。」可知，開發單位應切實執行已通過之環說書所載之內容；如有違反，應依環評法第23條第1項第1款裁處罰鍰並限期改善。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為。而開發單位就已通過環說書之開發行為內容，如未依環評法第16條等規定提出申請，經由目的事業主管機關轉送主管機關審核獲准或備查，即逕為變更，自未切實執行環說書所載之內容，乃屬違反環評法第17條規定之行為義務，應依同法第23條第1項第1款裁處罰鍰並限期改善。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為。至環評法第16條第1項規定不在上開第23條第1項、第2項規定之列，自無從僅以開發單位有違反第16條第1項規定情事，予以裁罰、限期改善或停止實施開發行為等處分。上訴意旨主張原判決如此解釋，將使環評法成為具文，與立法目的不符，有適用法規不當或不適用法規之違法云云，並無可採。
㈣環評法第23條第8、9項規定：「（第8項）開發單位違反本法
或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」環評法第23條第8項所謂主管機關疏於「執行」，係指開發單位違反該法或依該法授權訂定之相關命令而構成要件該當時，主管機關疏忽怠為執行其法律效果而言，故應視受害人民或公益團體所申請主管機關疏於執行之具體內容，個案認定其所主張主管機關疏於執行行為之性質，以正確適用行政訴訟法相關規定。受害人民或公益團體依環評法第23條第9項規定，提起行政訴訟，請求被告應為行政處分者，其性質亦屬課予義務訴訟，其聲明請求被告應作成之行政處分內容，必須與其前依同條第8項規定，以書面告知被告應依法執行之具體內容一致，始符環評法第23條第9項規定被告怠於執行職務行為之構成要件。開發單位若無違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令，主管機關即無疏於執行之問題，受害人民或公益團體自無從據以請求判令其執行。㈤經查，系爭計畫為大眾運輸系統，沿新北產業園區內五工路
興建軌道路線，Y7站至Y17站為高架路段，Y1站至Y7站以東、Y17站以北至Y29站為地下路段，前經92年公告有條件通過92年環說書之環評審查。嗣因中正機場捷運環說書經有條件通過環評審查，其中中正機場線A3站與上開捷運環狀線計畫Y19站共站，並經協調A3站位於車站地面第三層、Y19站位於地面第五層，原開發單位新北市政府乃變更開發行為內容，其中Y17站至Y19站間路段，由地下形式變更為高架形式，並作成94年環差報告。上訴人主張94年環差報告之申請變更內容並未包括系爭出土段，亦未曾針對系爭出土段變更所產生之交通、振動等影響進行評估，違反環評法第16條第1項規定，遂依同法第23條第8項規定，於110年4月23日提出公民告知書，告知被上訴人疏於執行而應依法執行之具體內容為「命參加人於6個月內提出環差分析報告或環境影響調查報告書及因應對策送審」、「在審查通過前，命參加人不得實施北環段原Y19站至Y19A站之開發行為」等2項內容（原審卷1第520、521頁)，經被上訴人以110年5月19日函復該署就開發單位申請環評書件變更時，均依法為審查等語，上訴人不服，依同條第9項規定，提起本件課予義務訴訟，聲明：被上訴人應作成命參加人於未提出環差分析報告並經被上訴人完成審查通過前，不得實施系爭計畫於北環段原Y19站至Y19A站間開發行為之行政處分等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。是以，本件應審究之重點為94年環差報告有無包括系爭出土段？設若94年環差報告包括系爭出土段，則開發單位已依環評法第16條第1項規定提出申請，經主管機關審核獲准變更，即無違反環評法第17條規定之情事，被上訴人亦無怠於執行職務可言。
㈥再查，原審係依94年環差報告關於系爭計畫變更之目的、變
更內容、第二章「環境現況差異分析」、第三章「開發行為變更後環境影響差異分析」等記載內容，變更前、後路線與開發期程示意圖，環評委員、專家學者、運研所於專案小組初審會議分別提出之意見及參加人研辦情形，於新北產業園區服務中心前「五工路旁工業住宅」之測點進行營運期間列車行駛噪音模擬等音線圖、上開等音線圖對比GOOGLE地圖（黃色框線部分為出土段位置）、噪音振動監測校正及現場說明、該噪音模擬結果輸出摘要表等證據，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而認五工路為Y19站及Y19A站之銜接路段，並未變更，則Y19站既由地下車站轉為高架車站，且Y19A站仍維持地下車站，原本該段間(指Y19站至Y19A站)屬地下形式，因Y19站改為高架車站後所產生之縱坡線型(經過Y19站後，軌道逐漸下行遁入地下)，勢必產生出土路段，則94年環差報告之環評範圍，應已涵蓋系爭出土段。環評委員於審查94年環差報告時，均已知悉申請變更內容包含系爭出土段，並已探討變更項目對於後續施工及環境可能造成之影響。94年環差報告就噪音及振動部分，均有進行現況及補充調查，其噪音模擬範圍已及於系爭出土段位置。94年環差報告之環評範圍，確實包括因Y19站變更為高架車站後，該車站與Y19A地下車站間之銜接路段(包括系爭出土段）等情，已詳述其認定之依據及得心證之理由，並就上訴人主張從張長義委員所提出之意見及新北市政府研辦情形之回覆，難認94年環差報告中已將出土段改址一事納入申請變更內容範圍，依環評作業準則附表七「開發行為環境品質現況調查表」，可知94年環差報告之所以在五工路進行噪音振動測試，正因為變更範圍為Y18站至Y19站，參加人依規定須針對變更範圍周遭1公里內之敏感受體進行調查，94年環差報告之等音線圖(圖3.2-4) ，無從證明當時已經把系爭出土段納入評估等節，何以不足採取，分別予以指駁甚明，經核與卷內證據尚無不合，亦無違反論理法則、經驗法則或判決理由矛盾及理由不備之情事。因此，94年環差報告既已涵蓋系爭出土段，參加人據以實施系爭計畫於北環段原Y19站至Y19A站間開發行為，並未違反環評法第17條規定，被上訴人亦無怠於執行職務可言，原審判決駁回上訴人之訴，揆諸上開規定及說明，即無不合。上訴意旨主張94年環差報告「變更區段三」之記載及環評委員之提問內容均未提及系爭出土段，自無從因五工路工業住宅為噪音測點推論系爭出土段已納入變更範圍，「變更內容」第1-2頁所稱「縱坡線型」應係指從Y18站至Y19站兩站間路段需設計縱坡線型，圖3.2-7及圖3.2-4呈現的為Y18站至Y19站間的噪音測試結果，94年環差報告未調查分析系爭出土段造成之交通影響，原判決未查，亦未說明不採取之理由云云，就原判決已經詳為論駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有認定事實不憑證據、違背經驗法則、論理法則、判決不適用法則、理由矛盾及不備理由之違法，無非係以其一己主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，委無可採。
㈦承上述，94年環差報告包括系爭出土段，且上訴人於原審係
請求被上訴人作成附條件之行政處分（如聲明所示），並非請求被上訴人命參加人辦理環差分析，原判決自毋庸論究此部分之請求有無理由。上訴意旨主張系爭計畫已實際進行中，僅得命參加人儘速就變更內容部分提出申請核准以限期改善，上訴人於原審主張被上訴人命參加人辦理環差分析，應屬有據，原判決未於判決理由說明，有不備理由之違法云云，並無足採。㈧綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴
論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 5 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 梁 哲 瑋法官 李 君 豪法官 林 淑 婷法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 30 日
書記官 林 郁 芳附表編號 姓名 住址 1 許裕成 2 邱峻程 3 鍾國章 4 姚志宏 5 李嘉偉 6 黃伯文 7 周耀登 8 陳慶鴻 9 陳政廷 10 吳奕達 11 陳志昇 12 劉欽宏 13 吳國華 14 黃偉煜 15 陳泰宇 16 張美惠 17 莊知行 18 施麗珍 19 張筱敏 20 賴慶樹 21 沈方梅 22 孫東林