最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第10號上 訴 人 農業部(原行政院農業委員會)代 表 人 陳駿季訴訟代理人 李荃和 律師
謝怡宣 律師被 上訴 人 陳詩維上列當事人間漁業法事件，上訴人對於中華民國111年10月27日臺北高等行政法院111年度訴字第99號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、被上訴人在第一審之訴駁回。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理 由
一、被上訴人係「昇吉興」漁船（漁船編號：ＯＯ0-0000，下稱系爭漁船）之所有人，領有ＯＯＯ(000)Ｏ字第0000000000號漁業執照。系爭漁船於民國110年9月8日，在基隆市八斗子漁港（下稱八斗子漁港）返港，經海洋委員會海巡署北部分署第二岸巡隊等單位執行安檢，查獲其上裝載535箱未稅菸品（下稱系爭未稅菸品）。上訴人以目前國際間嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19，下稱新冠肺炎）疫情嚴峻，系爭漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為，在海上倘與境外人士接觸，返港後將成為防疫破口，被上訴人未盡身為漁業人之指揮、監督之責，以該漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為，傷害漁業形象，更可能影響國家稅收及國人健康，違規情節重大，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，乃依漁業法第10條第1項及第11條之1第3項規定，以110年9月15日農授漁字第1101326551號行政處分書（下稱原處分），撤銷系爭漁船之漁業執照，自即日起失其效力，如處分書送達時漁船已出港，請於送達次日起15日內返港。被上訴人對原處分不服，提起訴願經駁回後，就原處分撤銷漁業執照部分提起行政訴訟，聲明：原處分關於撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力暨該訴願決定部分均撤銷。經原審判決准其所請。上訴人不服，提起本件上訴(原處分有關命系爭漁船限期返港部分，未據被上訴人聲明不服，不在本件審理範圍，以下茲不贅述)。
二、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原審撤銷原處分關於「撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力」暨該訴願決定部分，係以：
㈠漁船及船員涉案走私處分原則（下稱處分原則）及其附表「
漁船及船員涉案走私處分基準」（下稱處分基準），核屬行政程序法第159條行政規則，又其內容均無逾越漁業法之限度，與憲法保障人民工作權及財產權之意旨並無牴觸，難認有違背憲法第23條所揭示法律保留原則及明確性原則。處分原則於110年8月6日增訂第3點第2項關於新冠肺炎疫情期間走私之漁船或船員不適用前項規定之規定，亦無逾越法律規定或增加法律所無之要件，且其意涵亦非一般人難以理解，與法律保留原則及明確性原則無違。
㈡系爭漁船於110年9月8日在八斗子漁港返港，經查獲其上裝載
系爭未稅菸品，該時船長為陳文進(下稱陳君)，而陳君違反菸酒管理法第45條第2項之刑事犯罪部分，亦經臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院)判處罪刑確定，是系爭漁船由船長陳君使用於出海時違法從事非漁業行為，且屬故意，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，應堪認定。依系爭漁船之動力漁船生命史重點管理資訊報表所載，並無辦理租賃之紀錄，被上訴人亦無法提出相關租賃或給付租金等資料以佐，其主張系爭漁船出租予陳君云云，尚屬有疑。即令此情非虛，然被上訴人既以陳君為船長並為使用人而參與該漁船與主管機關間之相關行政程序在內，對陳君違反漁業法施行細則第33條第1款規定之故意，自當推定為其故意。況其提供該漁船予陳君於出海時違法從事非漁業行為，至少仍有選任監督上之過失。
㈢漁業法第10條第1項之「情節重大」要件及所生法律效果之規
範手段，有助於立法目的之實現，尚與比例原則無違。至「情節重大」要件之意涵，觀以處分基準就「走私物品類別」為「一般物品（含未稅菸酒及農、漁畜產品）」之「涉案漁船」部分，亦是依漁船是否經司法機關或行政機關（包括關稅機關及直轄市及縣（市）主管機關）沒收、沒入或扣押完成變價（賣）程序等情形之不同，而分別有「撤銷漁業證照」（漁船經沒收或沒入）、「收回漁業證照6個月」（漁船於偵查中扣押後依法完成變價(賣)）之處分，及漁船有未經檢察機關變價(賣)、未經沒收或沒入時，則再分別依「走私物品完稅價格」、「違規次數」、「船主遭判罪與否」等情形之不同，而分別有「收回漁業證照3個月、6個月、1年」、「收回漁業證照2個月」、「收回漁業證照2個月以下、先予行政指導或繳回該違規航次漁業動力優惠用油補貼款」之處分，則即使依處分原則第3點第2項規定，使關於新冠肺炎疫情期間之漁船於海上從事走私行為之要件事實認定及裁量權行使回歸漁業法第10條規定而適用，然在判斷是否該當漁業法第10條第1項後段之「情節重大」要件時，仍須視個案事實之涉案漁船是否有經沒收、沒入或完成變價(賣)，或未經檢察機關變價(賣)、沒收或沒入時之「走私物品完稅價格」、「違規次數」、「船主遭判罪與否」等情形予以考量，始能認定是否合致「情節重大」要件，且亦不因該項增訂所稱不適用處分原則第3點第1項規定而有異。
㈣上訴人作成原處分時，就本件個案事實之系爭漁船是否有經
沒收、沒入或完成變價(賣)，或未經檢察機關變價(賣)、沒收或沒入時之走私物品完稅價格、船主遭判罪與否等情形，均未考量，且迄今亦無任何事證以明，則被上訴人就系爭漁船違法從事非漁業行為，自難認該當漁業法第10條第1項後段之「情節重大」要件，是上訴人遽認被上訴人該當此一要件，而作成最嚴格管制之撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力部分之原處分，即有認事用法及裁量怠惰之違誤等語，為其論據。
四、本院查：㈠為保育、合理利用水產資源，提高漁業生產力，促進漁業健
全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活，特制定漁業法（漁業法第1條）。該法第3條規定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」第4條第1項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」第10條第1項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」條文用語雖稱「撤銷」漁業執照，然性質應屬行政程序法第123條第1款之廢止（下同）。又漁業法施行細則第33條第1款規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」所稱「作業」，係指漁業人在出海之外，利用經主管機關核可之漁船以經營其漁業之行為。是主管機關對漁業人為行政處分，並不以漁業人必須出海為限，漁業人縱不出海，只要其經營漁業之漁船在作業中，違反上述漁業法施行細則第33條第1款規定者，漁業人亦應受漁業法第10條之規範。
㈡上訴人為齊一各級漁政主管機關處理漁船及船員違反漁業法
並涉及走私案件時採取何種措施及如何行使裁量權，避免對於相同事件恣意為不同裁罰之專斷或差別待遇，乃訂定處分原則(111年12月14日修正名稱為「漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處罰原則」)，核其性質乃上訴人為協助下級機關認定事實及行使裁量權而訂頒之裁量基準，屬行政程序法第159條規定之行政規則。處分原則第3點第1項規定：「對經各級漁政主管機關認定走私之漁船及船員，本會將依漁業法第10條規定，按附表所列基準分別核予行政處分。」其附表之處分基準，就走私一般物品（含未稅菸酒及農、漁畜產品），則依涉案漁船經其他機關沒收或沒入、經檢察機關變價（賣）及前2種以外情形，分別撤銷漁業證照、收回漁業證照6個月，及按完稅價格、違規次數及船主是否經判決有罪等因素，收回漁業證照1年至2個月以下。嗣上訴人於110年8月6日於處分原則第3點增訂第2項，明定「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情期間走私之漁船或船員，本會依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定分別核予行政處分，不適用前項規定。」乃考量新冠肺炎疫情期間，漁船或船員於海上從事走私行為，勢將接觸境外船舶或不明人士而有染疫風險，於返港後將造成國內防疫破口或負擔，增加疫調之困難，也將危及國人健康，為遏阻漁船於新冠肺炎疫情期間從事走私之不法行為，故明定排除處分基準之適用。經核處分原則第3點第2項之規定，乃回復母法漁業法第10條第1項規定所賦予的裁量權，並無違反漁業法為維持漁業秩序之立法目的，未逾越母法規定或增加法律所無限制，且文義明顯易懂，目的明確，非一般人難以理解，並可經由司法審查加以確認，自符合憲法第23條法律保留原則及明確性原則。
是對疫情期間走私之漁船或船員核予處分，即應由上訴人依個案具體事實情節輕重，依漁業法第10條第1項規定予以核處，不適用處分基準之規定。又漁業法第10條第1項所稱「情節重大」，係不確定法律概念，應就具體案件，斟酌行為人違失行為之動機、目的、手段、違反法令義務之程度，及對社會安全秩序所生之危害程度是否影響重大等客觀情形，予以整體判斷認定。
㈢經查，被上訴人乃系爭漁船之所有人並領有漁業執照，自105
年8月間起由陳君擔任船長，110年9月8日疫情期間系爭漁船在八斗子漁港返港時經查獲裝載系爭未稅菸品達535箱，陳君即因違反菸酒管理法第45條第2項規定經基隆地院判處罪刑確定等情，為原審依法認定之事實。被上訴人為漁業法之漁業人，應遵守於出海或作業時不得違法從事非漁業行為之規定，然其經營漁業之系爭漁船，於疫情期間出海作業時載運未稅菸品走私進口，顯已違反漁業法施行細則第33條第1款規定，而被上訴人對其所選任之船長、船員或其他使用人，負有選任、監督、管理之義務，以避免違規行為發生，被上訴人既以陳君擔任船長，對於船長之選任與監督顯未盡其責，就該違章行為難謂無過失。又系爭漁船從事走私系爭未稅菸品之違法行為，嚴重違反上訴人核發系爭漁業執照予被上訴人之目的，不僅損害漁業形象，影響國人健康及國家稅收，且新冠肺炎疫情期間，各國無不採行各項措施以杜絕新冠肺炎進入社區、防止疫情擴散，然系爭漁船於疫情期間走私系爭未稅菸品高達535箱，於海上耗時搬運期間極可能長久接觸不明人士，增加染疫風險及疫調困難，返港後極有可能成為防疫破口，使新冠肺炎進入我國社區，讓國人暴露在染疫風險中，增加國內防疫負擔。是上訴人審酌被上訴人不思以漁船從事合法漁業行為獲取利益，卻以該船走私大批未稅菸品，考量目前國際間新冠肺炎疫情嚴峻，系爭漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為，在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，被上訴人身為漁業人應督導船長、船員出海作業應遵守相關法令規定，然其未盡身為漁業人之指揮、監督之責，以該漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為，顯無意以漁船從事漁業，傷害漁業形象，更可能影響國家稅收及國人健康，而認被上訴人違反漁業法施行細則第33條第1款規定，違規情節重大，依漁業法第10條第1項規定，以原處分撤銷系爭漁船之漁業執照，自即日起失其效力。經核上訴人依處分原則第3點第2項規定不適用處分基準作為判斷標準，於法並無不合。其已就行為人違失行為之相關情狀、對社會安全秩序所生之危害程度等予以整體判斷，所為「違規情節重大」之認定並無違誤，且上訴人基於漁業管理之目的，裁量選擇撤銷被上訴人漁業執照，亦無裁量濫用或違反比例原則可言，是上訴人所為之原處分並無違誤。原審以即使依處分原則第3點第2項規定，使關於新冠肺炎疫情期間之漁船於海上從事走私行為之要件事實認定及裁量權行使回歸漁業法第10條規定而適用，然於判斷是否該當漁業法第10條第1項後段之「情節重大」要件時，仍須視涉案漁船是否有經沒收、沒入或完成變價(賣)，或未經檢察機關變價(賣)、沒收或沒入時之「走私物品完稅價格」、「違規次數」、「船主遭判罪與否」等情形予以考量，始能認定是否合致「情節重大」要件，不因該項增訂所稱不適用第3點第1項規定而有異，進而認定上訴人作成原處分時，就本件個案事實之系爭漁船是否有經沒收、沒入或完成變價(賣)，或未經檢察機關變價(賣)、沒收或沒入時之走私物品完稅價格、船主遭判罪與否等情形，均未考量，遽認原處分撤銷漁業執照自即日起失其效力部分為違法。依前開規定及說明，自有判決適用法規不當之違背法令。
㈣上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄，為有理由。又依原
審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 5 月 14 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 張 國 勳法官 簡 慧 娟法官 陳 文 燦法官 蔡 如 琪以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 14 日
書記官 林 郁 芳