最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第138號
113年9月13日辯論終結上 訴 人 彰化縣伸港鄉公所代 表 人 黃永欽訴訟代理人 賴佩萱
林民凱 律師
參 加 人 王東明被 上訴 人 陳世杰訴訟代理人 張宗存 律師
蔡宜樺 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國112年1月19日臺中高等行政法院111年度訴字第129號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、參加人於言詞辯論期日未委任律師為訴訟代理人到場，爰依上訴人及被上訴人之聲請由其等一造辯論而為判決。
二、爭訟概要：被上訴人就其所有坐落彰化縣○○鄉○○段（下稱新興段）1396地號土地，其中0.1295公頃（下稱系爭耕地）與參加人訂有三七五租約（租約字號：彰○○字第188-1號，下稱系爭租約），租賃期間於民國109年12月31日屆滿。被上訴人於110年1月25日以擴大家庭農場經營規模為由，向上訴人申請收回系爭耕地自耕；參加人則於同年月29日向上訴人申請續訂租約。上訴人計算參加人及其配偶與同一戶內之直系血親108年全年收支明細，全部收支合併計算相抵為負數，不足以支付全年度生活費用，核認被上訴人有耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第3款之情形，不得收回自耕，爰依同條例第20條、第5條規定，以110年10月20日伸鄉民字第1100012119號函（下稱原處分）准予承租人即參加人自110年1月1日起至115年12月31日止續訂租約6年。被上訴人即出租人不服，循序向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵上訴人應依被上訴人110年1月25日之申請，作成准予被上訴人收回系爭租約所示之系爭耕地之行政處分。經原審以111年度訴字第129號判決（下稱原判決）：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵上訴人就被上訴人110年1月25日收回耕地申請案，應作成准由被上訴人收回參加人以租約字號：彰○○字第188-1號承租之如附圖所示新興段1396地號土地（面積0.1295公頃）之行政處分。上訴人不服，提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，被上訴人在第一審之訴駁回。
三、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及參加人之陳述均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠在減租條例第5條規定租佃期間不得少於6年之強制規範下，
內政部編定之「私有出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊」（下稱109年底工作手冊）將租佃雙方均有申請時之家庭經濟情況評估限縮於期滿前1年，恐難以避免有心者刻意安排規避收入或增加支出之情；且過長之租約期間限制出租人收回所有耕地，構成出租人財產權之用益權限制強度非低，卻僅觀察可預見之期滿前1年承租人家庭收支狀況，難謂無違比例原則之虞。再者，減租條例第19條第1項第3款係要求審查收回耕地是否致承租人失其家庭生活依據，即兩者間之因果關係，在承租人、其配偶及同一戶內直系血親名下有其他財產時，亦應屬其等之「家庭生活依據」，但109年底工作手冊卻僅規定審核年度「所得收入」，完全不論承租人家內之「財產」價值狀況，難謂已適當評價「承租人之家庭生活依據」。從而，109年底工作手冊雖可作為下級機關鄉鎮公所辦理租約期滿收回耕地或續訂租約之指引規範，但機關於辦理相關申請之審查時，自不能僅以該工作手冊所列為限，甚僅以承租人之訪談紀錄為據，而應當實質調查承租人實際之其他財產、收益情形，以核實衡量其家庭經濟狀況是否合致減租條例第19條第1項第3款規定要件。
㈡依參加人全戶戶籍資料、行政訴訟陳報狀暨於準備程序到庭
陳述內容可知，參加人與配偶雖未設同一戶籍，但2人實際居住於○○市○○區○○路房屋，基於夫妻互負義務，應列入扶養人口，又其家庭生活經濟係獨立於4名成年子女外，亦無扶養該4名成年子女及其下直系血親卑親屬之必要，則計算參加人全戶108年度收支總額，僅以其及配偶作為主體為已足，然原處分竟將與參加人配偶同戶籍之直系血親（共計5人，分別為參加人之長女、參女及孫子3人）均列入家庭人口，並據以計算家庭生活支出，顯與事實有違。再者，參加人108年度未計入系爭耕地收益之其他總收入為新臺幣（下同）226,634元（所得63,782元＋國民年金44,532元＋農地租金81,000元＋國泰世華銀行帳戶款項收入37,320元）；參加人配偶同年度未計入系爭耕地收益之其他總收入則為283,795元（所得9,511元＋勞保年金256,284元＋交通補助費18,000元），兩者共計510,429元，減除其等於新北市最低生活費351,984元（14,666元×12×2）後，仍為正數。另查參加人及其配偶名下尚有數筆房地、農地、投資、小額存款、具保單解約價值之人壽保險契約，即便由被上訴人收回系爭耕地，其等顯仍有相當之財產得以維生，不該當減租條例第19條第1項第3款之消極要件。是以，無論由參加人108年之家內所得或財產情形觀察系爭耕地遭被上訴人收回後之經濟生活，均不致使其失家庭生活依據，上訴人認定參加人將因被上訴人收回耕地而失其家庭生活依據，而以原處分核准參加人續訂租約並否准被上訴人收回耕地，應有違誤。
㈢被上訴人提出擴大家庭農場經營之自耕地為其所有新興段114
9地號土地，經上訴人查明該自耕地與系爭耕地距離約328公尺，即出租耕地與其自耕地距離未逾15公里，確實位於鄰近地段；另上訴人雖主張於111年1月7日勘查新興段1149地號自耕地時，其上雜草、灌木叢生，呈廢耕狀態，但嗣後再度勘查已整地及大面積植苗，審酌土地耕作狀態係每隔一段時間即會產生地貌變動，不應單以機關勘查當時之利用狀態判斷有無擴大家庭農場經營規模之事實，亦不應排除土地所有權人收回耕地後，與鄰近地段之其他耕地進行整體規劃家庭農場經營規模之可能，從而，被上訴人申請時提出新興段1149地號自耕地為擴大家庭農場經營規模之依據而主張收回系爭耕地，應認符合減租條例第19條第2項規定要件。至於被上訴人所提出新興段1133、1146、1234、1285、1395地號等自耕地均在系爭耕地鄰近地段，以地理位置而言，應可達成擴大家庭農場經營規模之目的，惟其上是否存在其他租約等，則有未明，如確可由被上訴人作自耕地耕作，自得一併作為擴大家庭農場經營規模，然此部分因未據被上訴人申請收回，並不影響本件判斷。基此，本件參加人不符減租條例第19條第1項第3款所定消極要件，被上訴人亦無同條項第1款不能自任耕作之情事，則被上訴人請求上訴人對其110年1月25日之申請，作成准予收回參加人以租約字號：彰○○字第188-1號承租之如附圖所示新興段1396地號土地之行政處分，應認有理由等語，撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就被上訴人110年1月25日收回耕地申請案，應作成准由被上訴人收回系爭租約所示之系爭耕地之行政處分。
五、本院的判斷：㈠減租條例第19條第1、2、3項規定：「（第1項）耕地租約期
滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」據上，耕地租約於租期屆滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模依減租條例第19條第2項申請收回自耕者，須不具有同條第1項第1款與第3款之消極要件，並具有同條第2項之積極要件，始足當之。其次，在出租人具有自耕地且能自任耕作，以及收回耕地未因而致承租人失其家庭生活依據之情形下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。㈡內政部頒訂之109年底工作手冊，其中玖、三、審核標準：「
減租條例第19條第1項各款審認方式，詳下列第㈠1點之審核標準所述。㈠出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約【雙方皆有申請】：1、承租人仍繼續耕作，而出租人有減租條例第19條第1項第1款及第2款情形之一者，應准承租人續訂租約，審核標準如下：……⑵減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，係屬事實認定問題，應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定。為便利基層執行審查認定，得由申請人自行切結（格式 10）為之。……⑶減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即108年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即108年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。⑷出租人、承租人收益審核標準如下：（86年10月29日台內地字第8610098號函）A、出租人、承租人之收益，以租約期滿前1年（即108年），出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。……E、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日台內地字第8608597號函）。……⑸出租人、承租人生活費用審核標準如下：A、出租人、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即108年），出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日台內地字第8812350號）。……B、生活費用之計算標準，準用衛生福利部、各直轄巿政府所分別公告之108年度臺灣省、……最低生活費（如下表），核計其生活費用：臺灣省12,388元/月、……新北市14,666元/月……C、審核出租人、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：……
乙、得加計醫藥及生育費支出……D、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計……⑹審核出租人、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『108年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。……4、依減租條例第19條第2項規定，出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。審核標準如下：⑴第1階段審查：……A、符合減租條例第19條第1項第1款及第3款規定。B、符合下列減租條例第19條第2項之『耕地』及『自耕地』規定。……乙、『自耕地』之認定，應以出租人所有者為限……。丙、所稱『鄰近地段』係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，……」。109年底工作手冊係內政部基於耕地租佃主管機關地位，為協助下級行政機關執行減租條例第19條規定，依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為事實認定準則之行政規則，就出租人及承租人均適用同一標準判定，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，固得予以適用。惟關於「承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據」，109年底工作手冊以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親前1年綜合所得額為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與民法「家」之規定不合，如於個案之適用上有不合之情，應不予適用，仍應依民法關於「家」之規定予以核實認定。此外，前開標準並未斟酌承租人家內之「財產」價值狀況，恐將與其一家之實際收益情形有所落差，進而在判斷是否足以維持一家生活上，發生不符實際情況之結果，並不合理，故除審核所得收入及生活費用之外，若承租人一家尚有其他財產，諸如不動產、有價證券等，足以證明家庭之生活仍可維持者，自應於審核時一併予以列入加以衡量，以符合實際經濟情況。
㈢經查：⑴參加人與配偶黃○靜育有1子3女，即長男王○欽、長女
王○禧、次女王○惠、參女王○心，參加人設籍於彰化縣○○鄉○○村○○路0段000號，該址房地所有權人為參加人，另其配偶黃○靜、長女王○禧、參女王○心、長媳陳○琇、長男王○欽所生子女即孫子王○○、王○○、王○○等人雖均設籍於新北市○○區○○路00巷0弄0號（下稱○○民族路房屋，該址房地亦為參加人所有），然實際上已結婚之長子、次女、參女等3家均已獨立未與參加人同居，僅已成年尚未結婚之長女王○禧仍與參加人夫妻同居於○○民族路房屋等情，為原判決依法認定之事實，經核與卷內證據相符。原判決據以認定上訴人僅以同一戶籍為依據，將參加人未同居之參女王○心、孫子王○○、王○○、王○○等人均列入參加人之家庭人口，並據以計算參加人家庭生活支出，顯與事實有違，經核尚無不合。惟原判決另以參加人長女王○禧66年次已成年，其任職幼稚園，有固定收入，且有保險契約之保單解約金共計達百萬元，顯見有獨立經濟能力，無須參加人扶養為由，認計算參加人全戶108年度收支總額，不應列計參加人之長女王○禧，經核與民法「家」之規定不合，則有未洽。參加人長女應屬與參加人夫妻永久共同生活為目的而同居之親屬，於計算參加人一家108年度收支總額，應列計參加人夫妻及同居之長女王○禧等3人之收支。⑵參加人夫妻與長女王○禧於新北市○○區共同生活，其3人之生活費用應以新北市之最低生活費計之，108年生活支出費用共計為527,976元（14,666×12×3＝527,976）。另參加人收入合計為226,634元（所得63,782元＋國民年金44,532元＋農地租金81,000元＋國泰世華銀行帳戶款項收入37,320元＝226,634元，原審卷一第225頁、原審參加人卷第253、30
1、303-306、396頁）；參加人配偶黃○靜收入合計為283,795元（所得9,511元＋勞保年金256,284元＋交通補助費18,000元＝283,795元，原審卷一第227、415頁、原審參加人卷第339-340頁）；長女王○禧所得總額為322,392元（原審參加人卷第87頁）。從而，參加人一家於未計入系爭耕地收入，其3人收入合計832,821元（226,634＋283,795＋322,392＝832,821），減除其生活費527,976元後，應為正數304,845元。⑶參加人名下除擁有彰化縣○○鄉○○段1177地號土地及其上○○路0段000號房屋、○○段1101地號農地、○○民族路房地外（原審參加人卷第212頁），尚有投資數筆，前開房地、農地、投資之財產價值約690多萬元（原審參加人卷第212-215頁），108年間其名下尚有伸港農會、國泰世華銀行小額存款、○○農會約200萬元等存款（原審參加人卷第332、340、348-349、301-305頁），另有國泰人壽保險契約6份保單解約金約634,089元、美元17,963元之價值（原審參加人卷第309、326頁）；又其配偶黃○靜名下國泰世華銀行帳戶交易明細中，可見之數筆定存紀錄，108年間另有台灣人壽保單價值425,084元，國泰人壽保單解約金178,675元（原審參加人卷第328、354頁）；另長女王○禧有國泰人壽保險保單解約金1,484,059元、澳幣7,072元及美金9,974.54元（原審參加人卷第322頁）。⑷綜上，由參加人108年一家之所得及財產情形觀察，系爭耕地經被上訴人收回後，並不致使參加人失其家庭生活依據，而不該當減租條例第19條第1項第3款所定「出租人因收回耕地，致參加人失其家庭生活依據」之消極要件。此外，依上訴人110年8月12日訪談參加人之收益情形訪談紀錄所載，參加人承租系爭耕地的收入僅6,000元，該6,000元收入相較於上述參加人其他收入及財產，僅佔微小之比例，若准被上訴人收回系爭耕地，客觀上並不會因而致參加人失其家庭生活依據。原判決認定被上訴人申請收回系爭耕地，不會因而致參加人失其家庭生活依據，其結論並無違誤。㈣關於減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，
係屬事實認定問題，依109年底工作手冊規定，應由上訴人受理申請後，依具體事件實質審查認定，為便利基層執行審查認定，得由被上訴人自行切結為之。上訴人於110年1月間受理申請收回耕地時，及至同年10月20日作成原處分時，並未實質審查認定被上訴人是否符合自任耕作之要件，而係以被上訴人收回耕地將致參加人失其家庭生活依據為由，准予參加人續訂租約6年。嗣於訴願程序中，上訴人始先後於111年1月7日及同年2月22日勘查被上訴人之自耕地新興段1149地號土地，致已無從查明110年1月間受理申請時，及同年10月20日作成原處分時新興段1149地號土地之現場狀況。上訴人以其於111年1月7日勘查上開自耕地時，該自耕地雜草、灌木叢生，呈廢耕狀態，據以主張被上訴人不符合自任耕作之要件，固非無據，惟查：
⒈被上訴人提出擴大家庭農場經營之自耕地為其所有之新興段1
149地號土地，且已提出出租人自任耕作切結書、自耕地土地所有權狀影本及土地登記謄本等件為證，經上訴人查明該自耕地與系爭耕地即新興段1396地號土地距離約328公尺，即出租耕地與其自耕地距離未超過15公里，確實位於鄰近地段，申請收回可達擴大家庭農場經營規模之目的，亦即被上訴人符合減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」收回自耕之規定等情，為原審依法認定之事實，經核與卷內證據相符。原審據此論以：上訴人雖主張111年1月7日勘查上開自耕地時，該自耕地雜草、灌木叢生，呈廢耕狀態，惟上訴人嗣後111年2月22日再度勘查該土地已整地植苗，審酌土地耕作狀態係每隔一段時間即會產生變動之地貌，不應單以機關勘查土地當時之利用狀態判斷有無擴大家庭農場經營規模之事實，亦不應排除土地所有權人收回耕地後，與鄰近地段之其他自耕地進行整體規劃家庭農場經營規模之可能，從而，被上訴人申請時提出新興段1149地號自耕地作為收回系爭耕地以擴大家庭農場經營規模之依據，應認符合減租條例第19條第2項規定之要件等語，業已詳述得心證之理由及判斷之依據，並就上訴人主張新興段1149地號土地於其111年1月7日勘驗時雜草叢生，難認被上訴人於申請收回時該地有實際農耕經營之事實等節，何以不足採取，予以指駁甚明，經核並未違背論理法則、經驗法則或證據法則。
⒉上訴意旨雖主張：被上訴人申請收回耕地自耕時，同一或鄰
近地段並無其從事農耕經營之自耕地，業經上訴人現場勘查確認在案，原判決逕以該狀態事後已經整地及大面積植苗等為由，否認上訴人依勘查時狀態作為處分之依據，明顯漠視法律規定要件及上訴人審核基準係以「申請時」客觀狀態為準，除將導致行政調查作為無所依循外，甚將引起法律適用或行政處分結果的混亂，亦顯與舉證責任分配法則有違，自有適用法律錯誤及理由矛盾之違法等語。惟查：
⑴上訴人於111年1月7日派員至現場勘驗時，被上訴人所有新
興段1149地號土地適值休耕之狀態，休耕後之同年2月初，被上訴人就整地種植芒果苗等情，業經被上訴人提出整地植苗之現場照片附卷為證，對照上訴人嗣後於111年2月22日再度勘查該土地確已整地植苗，則原審審酌土地耕作狀態係每隔一段時間即會產生變動之地貌，認為不應單以上訴人第1次勘查土地當時之利用狀態判斷有無擴大家庭農場經營規模之事實，並非無據。
⑵依行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據
，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第42條規定：「（第1項）行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。（第2項）勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」觀之上訴人111年1月7日勘查紀錄表可知，上訴人並未釋明本件有無法通知被上訴人到場之情形，當日僅有上訴人派員至現場勘查，惟並未通知被上訴人到場，其勘驗程序顯已違反行政程序法第42條第2項前段「勘驗時應通知當事人到場」之規定。而且，在無被上訴人及地政人員到場確認位址之情形下，被上訴人質疑上訴人自行拍攝之照片並非新興段1149地號土地之確切位址，而上訴人並未提出確切證據以證明其拍攝位址無誤。況且，上訴人於111年2月22日再度勘查時，新興段1149地號土地已呈現整地植苗之事實，此為有利於被上訴人之事項，上訴人卻主張應以111年1月7日第1次勘查時狀態為準，亦有違行政程序法第36條「對當事人有利及不利事項一律注意」之規定。
⑶再者，上訴意旨主張其審核基準係以「申請時」客觀狀態
為準。然而，被上訴人係於110年1月25日即已申請收回，並非於111年1月7日始提出申請。上訴人以其於原處分作成後之111年1月7日勘查結果，據以認定被上訴人110年1月25日申請收回耕地時，於同一或鄰近地段並無其從事農耕經營之自耕地，顯與其主張以「申請時」客觀狀態為準自相矛盾而不可採。
㈤綜上所述，被上訴人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收
回系爭耕地，符合減租條例第19條第2項規定之積極要件，且無同條第1項第1款、第3款之消極要件，上訴人以原處分准由參加人續訂租約，而未准由被上訴人收回系爭耕地，容有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合。原判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就被上訴人110年1月25日收回耕地申請案，應作成准由被上訴人收回系爭耕地之行政處分，其判決理由雖有部分未洽，惟結論尚無不合，仍應予維持。上訴論旨仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第218條、第255條第1項、第98條第1項前段、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 9 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 林 秀 圓法官 陳 文 燦以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 9 月 30 日
書記官 章 舒 涵