最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第265號上 訴 人 林彥光訴訟代理人 張藏文 律師被 上訴 人 考選部代 表 人 許舒翔上列當事人間考試事件，上訴人對於中華民國112年3月2日臺北高等行政法院110年度訴字第571號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、爭訟概要：緣上訴人參加民國109年專門職業及技術人員高等考試律師考試（下稱系爭考試）第二試，總成績509.00分，雖達選試「智慧財產法」科目組及格標準480.50分，惟扣除國文及選試科目以外其他科目合計成績392.00分，未達規定之最低及格分數400分，致未獲及格，經被上訴人將考試成績通知書（下稱原處分）送達上訴人，上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應就上訴人應考系爭考試第二試作成及格之處分」。經原審判決駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以:㈠依專門職業及技術人員考試法（下稱專技人員考試法）第11條第1項授權所訂定之專門職業及技術人員高等考試律師考試規則（下稱律師考試規則），自其發布施行及歷次修正，對律師考試及格條件均定有及格標準之但書規定，106年8月16日考試院修正同規則第19條第2項但書規定(下稱系爭但書)，所設考試及格之特別設限，非此次修法獨有，難謂違法。而107年5月28日立法院第9屆第5會期司法及法制委員會第28次全體委員會雖決議系爭但書規定暫緩實施，惟此決議僅具建議性質，不具拘束性，不足為上訴人有利之認定。㈡依司法院釋字第682號解釋意旨、專技人員考試法第11條及第16條規定，考試及格方式得就「科別及格」、「總成績及格」及「以各類科全程到考人數一定比例為及格」等3種方式「擇一採行或併用」，並就各類專門職業人員考試應採之及格方式、各種考試之考試規則、總成績計算規則等，明文授權考試機關本其職權及專業判斷訂定發布補充規定。系爭但書乃被上訴人基於專技人員考試法上述授權，為執行該法第11條第1項授權目的之具體內容事項，且其內容與母法規定無違，符合法律保留、法律明確性及可預見性原則，得予援用。㈢被上訴人為廣徵意見，於106年1月9日在其網站公告舉辦律師考試改革公聽會，於同年月13日依期舉辦，聽取各界意見後，完成考試及格方式通盤檢討，向考試院提出報告，並依專技人員考試法第11條第3項規定，於106年4月11日召開研商會議，研擬修正律師考試規則對於第二試及格標準之相關規定，有助於強化考試及格標準與專業能力之關連性、提升及格人員之專業水平，並無上訴人所稱違反比例原則，形成過度限制，顯係恣意擅斷，違反明確性原則情形。又所擬具律師考試規則第19條修正草案，依行政程序法第154條至第156條規定，自106年5月9日起至15日止踐行預告程序，徵詢社會各界意見，法規預告完成後，報請考試院審議，經106年8月10日第12屆第149次會議決議通過，並於106年8月16日修正發布，另訂有緩衝期，明定自107年1月1日施行。其修訂已依專技人員考試法第11條第3項事先徵詢相關職業團體意見，被上訴人並已藉由公聽會之舉辦及系爭但書草案之預告程序，蒐羅各方意見及衡平各方利益，難謂其修正因上訴人無法參與公聽會而違法。㈣依系爭但書所定之及格門檻較為寬鬆，且考試科目中尚有四科選試科目之制度設計，符合律師專業多元化要求，具期待可能性，難謂有恣意情形，與比例原則不相牴觸。㈤系爭但書修正發布後所定施行日期，已預留1年緩衝期而於107年舉行之律師考試實施，距上訴人參加109年系爭考試第二試時間已過3年以上，上訴人主張該規定修正緩衝期過短，並不可採。況上訴人單純期待對自己有利之考試及格標準規定永久不變，並非值得保護之信賴。上訴人主張系爭但書規定違反信賴保護原則、修正預告期間過短等，均不足採。㈥專門職業人員考試之應試科目，本得由被上訴人依法決定，系爭考試第二試列考6科，未區分普通科目或專業科目，亦未規定選試科目、國文非屬專業科目。上訴人指摘被上訴人未將國文列為專業科目有誤，未將選試科目列為專業科目亦有所誤。㈦上訴人主張其參加系爭考試合併於司法官考試採同一試題，對應試律師之應考人，於批閱試卷將受較高標準檢視，乃其個人臆測，據此指摘系爭但書違法，亦非可採。㈧上訴人參加系爭考試第二試，總成績雖已達該選試科目組及格標準，惟扣除國文及選試科目以外其他科目合計成績未達400分，屬系爭但書所定不予及格之情形，經典試委員會依法為律師考試第二試成績審查後不予及格，由被上訴人以原處分寄予上訴人，並無違誤等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：
(一)憲法第15條規定人民之工作權應予保障，其內涵包括選擇及執行職業之自由。而對人民選擇職業之自由，關於其應具備之主觀條件，即從事特定職業之個人本身所應具備之專業能力或資格，且該等能力或資格可經由訓練培養而獲得者，例如專業學識之水準，參照司法院釋字第649號、第778號解釋意旨，立法者得基於重要之公共利益，以法律或法律明確授權之命令而為符合比例原則之限制。而具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，且其從事之業務，與公共利益或人民之生命、身心健康、財產等權利有密切關係之專門職業人員（專技人員考試法第2條第1項規定參照），因其工作業務之妥善執行，本需具備高度專業之學識或技能，執業品質之優劣，非一般消費者依生活經驗所能判斷，卻與公共利益或人民之生命、身心健康、財產等權利有密切關係，對職業市場之經濟或安全秩序有廣泛影響，難以仰賴完全開放其職業自由之市場競爭機制自行發揮擇優汰劣功能，便能即時有效保障消費安全、經濟秩序或其他公共利益，為此重要公共利益，自有賴國家以考試作為檢定專門職業人員是否具備其執業所需主觀條件之手段，對人民職業自由為適當之限制。故憲法第86條第2款規定，專門職業人員的執業資格，應經考試院依法考選之。
(二)律師受當事人委任，為其提供個案法律專業知識之諮詢，或代理其從事法律專業事務或相關之交涉、爭訟或辯護，其執業不僅與當事人委任事務相關之自由、權利有密切關係，參照律師法第1條第1項規定，更影響社會正義及民主法治等重要公共利益，自須具備專門的法學知識與技能，而屬前述須經考試院依法考選之專門職業人員。故行為時律師法第3條第1項明定：「中華民國人民經律師考試及格並經訓練合格者，得充律師。」將律師列為專門職業人員。而依專技人員考試法第1條規定：「專門職業及技術人員之執業，依本法以考試定其資格。」第11條規定：「（第1項）專門職業及技術人員各種高等考試、普通考試之考試規則，由考選部報請考試院定之。（第2項）前項考試規則應包括考試等級及各類科之應考資格、應試科目、考試方式、成績計算、及格方式。（第3項）考試規則訂定或修正前，應先徵詢相關職業團體意見後，再由考選部會同中央職業主管機關、中央目的事業主管機關議決後，始得變更之。」第16條規定：「（第1項）專門職業及技術人員考試得視等級或類科之不同，採下列及格方式：一、科別及格。二、總成績及格。三、以各類科全程到考人數一定比例為及格。（第2項）前項及格方式，得擇一採行或併用，並由考選部報請考試院定之。（第3項）專門職業及技術人員考試總成績計算方式、配分比例及成績特別設限等事項之規則，由考選部報請考試院定之。」可知，專技人員考試法第11條第1項、第2項及第16條第2項、第3項規定，已明確授權考試院訂定包括「應考資格、應試科目、考試方式、成績計算、及格方式」等事項的考試規則及包括「及格方式」、「考試總成績計算方式、配分比例及『成績特別設限條款』」等事項的考試總成績計算規則；惟就考試規則之訂定或修正前，有鑑於此攸關專門職業人員就業權益，明定應先徵詢相關職業團體意見，再由被上訴人會同中央職業主管機關、中央目的事業主管機關議決後，依其專業決定適合的及格方式暨及格標準，以達鑑別應考人是否已具專門職業人員執業所需的知識及能力之目的，俾周延符合公共利益對專門職業人員從業之要求。又專技人員考試法第16條既於第1項、第2項明定專門職業人員考試得擇一或併用「科別及格」、「總成績及格」或「以各類科全程到考人數一定比例為及格」等3種及格方式外，還於同條第3項授權考試院另行規定「成績特別設限」條款，可知立法者有意授權考試院因應不同專門職業人員之專業考選需求，於擇一或併用母法所定3種及格方式之外，另定「成績特別設限條款」，決定適合之及格方式，以資鑑別。
(三)考試院依前述規定授權，訂定專門職業及技術人員考試總成績計算規則（下稱專技考試總成績計算規則）第3條規定：「(第1項)筆試科目分普通科目及專業科目。採總成績及格或以錄取各類科全程到考人數一定比例為及格者，其應試科目有一科成績為零分，或專業科目平均成績不滿50分，或特定科目未達規定最低分數者，均不予及格；缺考之科目，以零分計算。(第2項)前項特定科目之認定及最低分數之設定，依考試類別或類科之需要，由各該考試規則定之。」並於106年8月16日修正發布，定於107年1月1日施行之律師考試規則第19條第2項規定：「本考試第二試及格人數按應考人第二試成績高低順序，分別以第12條第2項第5款各該選試科目全程到考人數前百分之33為及格。計算及格人數遇小數點時，採整數予以進位，如其尾數有2人以上成績相同者，均予及格。但第二試筆試應試科目有1科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格。」亦即就系爭考試第二試採「及格人數按應考人第二試成績高低順序，分別以第12條第2項第5款各該選試科目全程到考人數前百分之33為及格」的具體內容，明定尚包括「應試科目不得有1科目成績為零分」、「專業科目平均成績不得未滿50分」及「除國文、選試科目以外其他各科目合計成績不得未達400分」（下稱「系爭400分門檻條款」）等標準，參照前開關於母法授權之說明，符合前述母法授權之目的，且未超越其授權範圍及內容，並未牴觸憲法第23條之法律保留原則。至於立法院第9屆第5會期司法及法制委員會，雖於107年5月28日第28次全體委員會議決議，要求被上訴人暫緩實施系爭400分門檻條款（下稱系爭委員會決議），惟立法院職權行使法第60條規定：「（第1項）各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。（第2項）出席委員對於前項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有15人以上連署或附議，即交付有關委員會審查。」第62條第1項規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。」準此，系爭委員會決議既由委員會作成，而非依循上述法定程序經由立法院院會議決，自不發生經立法院審查後，發現有違反、變更、牴觸法律或以命令規定應以法律規定的事項，而應通知更正或廢止之法律效果，考試院或被上訴人自不受系爭委員會決議之拘束，系爭但書所定系爭400分門檻條款之施行，仍無違法律保留原則。
(四)關於系爭400分門檻條款之內容，是否牴觸母法規定或其他法治國基本原則而牴觸法律優越原則：
⒈系爭400分門檻條款緣起，始自105年11月18日立法院司法及
法制委員會召開律師考選制度改革公聽會，並經被上訴人於106年1月9日事先公告而於當月13日舉辦「律師考試改革公聽會」，再於106年4月11日召開律師考試制度改革相關事宜研商會議，邀集法務部、司法院、律師職業團體及學者專家參加討論後，研擬修正律師考試規則第19條第2項關於第二試及格標準之修正草案，於106年5月9日公告於被上訴人全球資訊網並刊登於新聞紙，徵詢社會各界意見，並依法定程序提經考試院審議通過，於106年8月16日修正發布，並定自107年1月1日施行，乃原審依法查明在卷並確定之事實。是律師考試規則系爭但書關於系爭400分門檻條款之修正，已符合專技人員考試法第11條第3項、第16條第3項所定之正當法律程序。
⒉依司法院歷來憲法解釋，法律明確性之要求，非僅指法律文
義具體詳盡之體例，立法者於制定法律時，仍得衡酌法律所規範生活事實的複雜性及適用於個案的妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。法律規定所使用之概念，其意義依法條文義、立法目的及法體系整體關聯性，如非為一般受規範者難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範的對象，為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷，即未違反法律明確性原則（司法院釋字第432號、第521號、第594號、第602號、第617號、第623號、第636號、第690號、第777號、第794號及第799號等解釋理由書參照）。至於法律規定施行後對受規範者或社會環境的法案影響評估（而非法律效果），則非法律明確性原則所須審酌之內涵。系爭400分門檻條款定於律師考試規則系爭但書規定中，其文義明顯易懂，立法目的明確，欲報考系爭考試的應考人均可輕易理解，且所有應考人均清楚預見其等考試成績都將一體適用系爭400分門檻條款，如不符系爭400分門檻條款之及格標準，將受不予及格之處分。而被上訴人適用系爭400分門檻條款所為及格與否之處分，亦得經由司法審查加以認定及判斷其合法性，可見系爭但書所定系爭400分門檻條款與法律明確性原則並無違背；至於系爭400分門檻條款實施後，各別應考人是否得以加強學識之訓練準備，使其答題評分經由閱卷評分者給予符合該條款所定及格之分數標準，乃系爭但書規定施行後事實上對受規範者之事實上影響，縱對各別應考人之影響不同而難概予預估，亦無涉法律明確性原則。
⒊系爭400分門檻條款對人民工作權所為之限制，參照前開說明
，涉及應考人是否具有律師執業所需專業能力之考選判斷，而憲法既設考試院賦予其考試權，並由總統提名、經立法院同意而任命的考試委員，以合議的方式獨立行使，目的在建立公平公正的考試制度；就專門職業人員考試而言，即在確保相關考試及格者具有執業所需的知識與能力，故考試主管機關有關考試資格及方法的規定，涉及考試的專業判斷者，應給予適度的尊重，始符憲法五權分治彼此相維的精神（司法院釋字第682號解釋理由書參照）。故行政法院審查系爭400分門檻條款是否合於法治國之比例原則或平等原則，自應給予考試機關參考各方理性討論及民主思辨後作成專業判斷之適度尊重。依此，系爭但書規定之修正施行，乃有鑑於修正前當時律師考試第二試以錄取各該選試科目全程到考人數33%為及格標準，但未訂定最低錄取分數門檻，為發揮考評律師專業執業能力的功能，提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等四大核心領域的水準，以強化考試及格標準與專業能力、考試實際表現的關聯性，建構專業導向的律師考試制度（律師考試規則第19條修正草案總說明及條文對照表參照，原審卷第197-198頁）；此外，律師考試之及格標準，除作為律師專業執業能力的評斷門檻，同時對委任人權利保障、訴訟權照護的適足性更具重要影響，進一步連動我國司法制度運作品質及發展方向。是以，適切衡鑑律師之執業能力，以提升其執業品質，而訂定系爭400分門檻條款，是為達成重要的公共利益，其目的正當。而各種法律事務所關涉領域錯綜複雜，其中公法、民法、刑法及商事法四大法領域所生法律關係，彼此間互有連動影響，系爭400分門檻條款要求律師受任處理各類法律事務必須同時具備此四大核心法領域之學識及能力，方得妥適滿足保障委任當事人權益、實現社會正義及促進民主法治等需求，確有助於上述公益目的之達成。又考試院為達到適切衡鑑律師執業能力之公益目的，得以選擇之手段雖非單一，但為避免對當時律師考試制度造成過大衝擊，循漸進改革模式，以系爭400分門檻條款搭配考試科目中尚有智慧財產法、勞動法、財稅法、海商法與海洋法等4科選試科目之制度設計，俾同時符合律師專業化及多元化要求，且於106年8月16日修正發布律師考試規則第19條第2項規定後，明定自107年1月1日起施行，並適用於107年10月20日之律師第二試，已給予相當的緩衝期。
凡此，已屬可達相同效果之各種手段中，相較於其他手段，對應考人工作權侵害更小、更輕微之漸進式改革手段，符合必要性原則；至於實施之結果，雖使部分不符合系爭400分門檻條款之應考人落榜，而限制其等擔任律師之工作權，然此本為訂定系爭400分門檻條款藉以篩選掉上述四大核心法領域專業能力不足之應考人的目的，有其合理性及必要性，對於立志從事律師職業之應考人而言，此等培養主觀條件之要求，乃其擔任律師所應承受之合理負擔，且設有合理之緩衝準備期間，對應考人應考準備及其工作權之限制，並未顯然失衡。綜言之，系爭400分門檻條款，並未違反比例原則。又系爭400分門檻條款就及格成績所設之特別限制，雖對人民選擇職業自由有所限制，惟因該考試及格標準之選擇與鑑別應考人專業能力之考試目的間，具有上述合理關聯，並非考試院恣意選擇，即使在相同總分不同應考人間發生及格與否之差別待遇，也具有合理性及正當性的基礎，並未違反平等原則。
⒋人民依舊法規預期可以取得之利益並非一律可主張信賴保護
，仍須視該預期可以取得之利益，依舊法規所必須具備的重要要件是否已經具備，尚未具備之要件是否客觀上可以合理期待其實現，或經過當事人繼續施以主觀的努力，該要件有實現的可能等因素決定之。純屬法規適用對象主觀的願望或期待，而未有表現已生信賴的事實者，自無信賴保護可言（司法院釋字第605號、第525號解釋理由書參照）。律師考試規則第19條歷次修正，98年9月4日修正發布同條第4項規定自100年1月1日起施行；102年8月27日修正發布同條第3項規定自104年1月1日起施行，可見受規範之應考人得以預見律師考試規則將因應社會發展、實務需求及考試政策之改變，而有修正可能。而系爭400分門檻條款緣起，始自105年11月18日立法院司法及法制委員會召開律師考選制度改革公聽會，並經被上訴人於106年1月9日事先公告而於當月13日舉辦「律師考試改革公聽會」，再於106年4月11日召開律師考試制度改革相關事宜研商會議，邀集法務部、司法院、律師職業團體及學者專家參加討論後，研擬修正律師考試規則第19條第2項關於第二試及格標準之修正草案，於106年5月9日公告於被上訴人全球資訊網並刊登於新聞紙，徵詢社會各界意見，乃原審依法確定之事實。依此，已足使應考人得以預見即將增訂系爭400分門檻條款，而其草案預告程序完成後，又依法定程序提經考試院審議通過，於106年8月16日修正發布，並定自107年1月1日施行，即107年10月間舉行之律師考試第二試始予適用，已給予較長之過渡期間以資應考人準備緩衝，此過渡期間尚屬合理、適當，並無濫用裁量或逾越裁量之瑕疵，法院除應予適度尊重外，考試院既已依法定程序研擬修正律師考試規則第19條第2項規定，並依行政程序法第151條第2項、第154條規定，自106年5月9日起至106年5月15日止踐行預告程序，徵詢社會各界意見，足使應考人預見律師考試規則第19條第2項規定即將修正及其修正內容，且系爭400分門檻條款於106年8月16日即修正發布，定自107年1月1日施行，距首次107年10月間舉行律師考試第二試之實施日，已預留1年以上之過渡期間，足供應考人因應準備之緩衝，距上訴人參加109年10月間舉行系爭考試第二試更已逾3年以上。至於被上訴人於106年4月11日「律師考試制度改革相關事宜研商會議」中，縱曾決議過渡期為2年，惟此屬草案研擬階段之內部徵詢及討論，以供考試院為立法裁量之參考，並未對外發生規範效力，不足以構成信賴的基礎，也未曾形成行政慣例而有行政自我拘束之效力。況且，上訴人於系爭400分門檻條款修正施行當時，既無因信賴舊法而有客觀上具體表現信賴的行為或事實，又尚未依舊法取得考試及格之法律上地位或權益，客觀上也無具體事實得以合理預期其能依舊法考試及格，而只是單純期待對自己有利之考試及格標準能繼續維持更久，參照上述司法院解釋意旨，並無信賴保護可言。綜言之，系爭400分門檻條款之訂定施行，並未違反信賴保護原則或行政自我拘束原則。
⒌綜上所述，系爭400分門檻條款並未牴觸母法，亦未違反比例
原則、平等原則或信賴保護原則，又未違背法律保留原則，自得由被上訴人於系爭考試第二試予以適用。
(五)經查，上訴人參加系爭考試第二試，總成績雖已達各該選試科目組之及格標準，但扣除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。原判決據此敘明被上訴人依系爭400分門檻條款，就上訴人參加系爭考試第二試成績予以不及格之處分，於法無誤，並就上訴人於原審主張系爭400分門檻條款違反法律保留原則、法律明確性原則、列入門檻科目選擇錯誤、預告期間不足、違反信賴保護原則、不符比例原則等各節，何以不足採，分予指駁甚明，參照前開說明，並無違誤。原判決據以駁回上訴人訴請被上訴人作成系爭考試第二試及格處分之訴，於法並無不合。上訴意旨復執陳詞而求廢棄原判決之各項主張，經核無非執其個人主觀見解，就原審已詳為敘明系爭400分門檻條款之適法性再為爭執，或就認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，或就原判決其他與判決結果無關之贅述，指摘為不當，並無足採。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 5 月 16 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜法官 李 君 豪法官 林 淑 婷法官 梁 哲 瑋以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 5 月 16 日
書記官 曾 彥 碩