最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第273號上 訴 人 農業部（原行政院農業委員會）代 表 人 陳駿季訴訟代理人 李荃和 律師
謝怡宣 律師被 上訴 人 蔡國檔訴訟代理人 陳益軒 律師上列當事人間漁業法事件，上訴人對於中華民國112年3月2日臺北高等行政法院111年度訴字第1044號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、被上訴人在第一審之訴駁回。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理 由
一、被上訴人為永福鮽16號漁船(編號CT4002235，下稱系爭漁船)之所有人，領有高市海拖（109）第0000010641號漁業執照，且為漁業人。系爭漁船於民國110年12月17日在高雄市蚵子寮漁港(下稱蚵子寮漁港)安檢所，經海洋委員會海巡署（下稱海巡署)南部分署第一一岸巡隊（下稱岸巡隊)查獲走私509箱未稅菸品(下稱系爭未稅菸品)，並移送上訴人處理。
上訴人以系爭漁船走私系爭未稅菸品，影響國家稅收及國人健康，時值國際間嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19，下稱新冠肺炎)疫情嚴峻，系爭漁船在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，被上訴人身為漁業人應督導船長、船員出海作業應遵守相關法令規定，其未盡身為漁業人之指揮、監督之責，系爭漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為事證明確，且違規情節重大，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，乃依漁業法第10條第1項及第11條之1第3項規定，以111年1月11日農授漁字第1101239745號行政處分書(下稱原處分)撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，如處分書送達時漁船已出港，請於送達次日起15日內返港。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審為不利上訴人之判決，係以：
(一)被上訴人為系爭漁船船主，報備曾榮正為系爭漁船船長，自負有選任監督船長及漁船管理之責。系爭漁船於110年12月17日在蚵子寮漁港安檢所，經海巡署岸巡隊查獲走私系爭未稅菸品，曾榮正經臺灣橋頭地方法院111年度簡字第1539號簡易判決處刑，被上訴人對曾榮正利用系爭漁船違法從事非漁業行為，至少應負推定過失責任。從而，上訴人以系爭漁船違法從事非漁業行為，依漁業法第10條第1項規定予以處罰，尚無不合。
(二)惟依上訴人訂定之行為時「漁船及船員涉案走私處分原則」（下稱處分原則）第3點規定可知，漁船不論是否於新冠肺炎疫情期間違規走私，上訴人核予撤銷漁業經營之核准或撤銷其漁業證照者，以違規情節重大者為限。查處分原則第3點第1項附表就走私一般物品（含未稅菸酒及農、漁畜產品）」之「涉案漁船」部分，漁業機關裁罰撤銷漁業證照者，限於漁船經沒收或沒入之情形。系爭漁船違規行為發生於新冠肺炎疫情期間，依處分原則第3點第2項規定，不適用同點第1項附表之規定，應由上訴人依個案事實情節輕重，核予裁罰。而原處分記載違法事實及處分理由為：「㈠受處分人（即被上訴人）所有系爭漁船，於110年12月17日在高雄市蚵子寮漁港安檢所，經海巡署岸巡隊查獲509箱未稅菸品（24萬6,900包，原處分誤載為24萬9,600包），從事走私未稅菸品之非漁業行為屬實。㈡……受處分人竟不思以漁船從事漁業行為獲取利益，却以該船走私大批未稅菸品，影響國家稅收及國人健康。㈢次查，目前國際間嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情嚴峻，漁船從在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，被上訴人身為漁業人應督導船長、船員出海作業應遵守相關法令規定，然其未盡身為漁業人之指揮、監督之責，以該漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為。……㈤受處分人為系爭漁船漁業人，該漁船於出海時違法從事非漁業行為事證明確，……」等語。茲走私未稅菸品影響國家稅收及國人健康固無疑問，惟原處分並未說明系爭漁船走私509箱系爭未稅菸品如何認定達到情節重大；又系爭漁船在海上與境外人士如何接觸情形（例如：接觸時間、人數）？船長及船員是否因在海上與境外人士接觸情形而染疫？及其返港後成為防疫破口之情形為何？上訴人就系爭漁船是否業經沒收、沒入，或有無經檢察機關於偵查中扣押並依法完成變價(賣)，如未經檢察機關變價(賣)、沒收或沒入時之該走私系爭未稅菸品完稅價格為何？船主是否經判決有罪？系爭漁船是否曾被收回漁業證照及次數等均未提及，顯未就本件具體情節，審酌一切情狀，於原處分具體載明理由，自難認被上訴人違規行為該當漁業法第10條第1項後段之「情節重大」要件，上訴人以原處分作成最嚴格管制之撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，原處分難謂無瑕疵，而有裁量怠惰之違法等詞，為其論據。
四、本院按：
(一)漁業法第1條規定：「為保育、合理利用水產資源，提高漁業生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活，特制定本法；……。」第3條規定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」第4條第1項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」第10條第1項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」又同法施行細則第33條第1款規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」準此可知，立法者就漁業法第10條第1項前、後段規定，有意區分一般情節及重大情節，分別賦予輕重不同之法律效果，漁業人於出海或作業時，如有違反依漁業法授權訂定發布之命令而違法從事非漁業行為（指從事與「採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業」不符之行為）者，中央主管機關得處以限制或停止其漁業經營，或收回其漁業證照1年以下之處分，就情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。
(二)上訴人為齊一各級漁政主管機關處理漁船及船員違反漁業法並涉及走私案件時採取何種措施及如何行使裁量權，避免對於相同事件恣意為不同裁罰之專斷或差別待遇，乃訂定處分原則(111年12月14日修正名稱為「漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處罰原則」)，核其性質乃上訴人為協助下級機關認定事實及行使裁量權而訂頒之裁量基準，屬行政程序法第159條規定之行政規則。處分原則第3點第1項規定：「對經各級漁政主管機關認定走私之漁船及船員，本會將依漁業法第10條規定，按附表所列基準分別核予行政處分。」其附表之處分基準，就走私一般物品（含未稅菸酒及農、漁畜產品），則依涉案漁船經其他機關沒收或沒入、經檢察機關變價（賣）及前2種以外情形，分別撤銷漁業證照、收回漁業證照6個月，及按完稅價格、違規次數及船主是否經判決有罪等因素，收回漁業證照1年至2個月以下。嗣上訴人於110年8月6日在處分原則第3點增訂第2項，明定新冠肺炎疫情期間走私之漁船或船員，依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定分別核予行政處分，不適用同點第1項規定。核乃考量新冠肺炎疫情期間，漁船或船員於海上從事走私行為，勢將接觸境外船舶或不明人士而有染疫風險，於返港後將造成國內防疫破口或負擔，增加疫調之困難，也將危及國人健康，為遏阻漁船於新冠肺炎疫情期間從事走私之不法行為，故明定排除同點第1項所列基準之適用，回復母法即漁業法第10條第1項之規定，尚無違反漁業法為維持漁業秩序之立法目的，未逾越母法規定或增加法律所無限制，且文義明顯易懂，目的明確，非一般人難以理解，並可經由司法審查加以確認。是對疫情期間走私之漁船核予處分，即應由上訴人依個案具體事實情節輕重，依漁業法第10條第1項規定予以核處，不再適用處分原則第3點第1項附表所列關於漁船是否經沒收、沒入、變價(賣)；船主是否經判決有罪及走私物品完稅價格等處分基準之規定。又漁業法第10條第1項所稱「情節重大」，係不確定法律概念，應就具體案件，斟酌行為人違失行為之動機、目的、手段、違反法令義務之程度，及對社會安全秩序所生之危害程度是否影響重大等客觀情形，予以整體判斷認定。
(三)經查，被上訴人為系爭漁船之所有人並領有漁業執照，報備曾榮正為系爭漁船船長，系爭漁船於110年12月17日新冠肺炎疫情期間，在蚵子寮漁港安檢所，經海巡署岸巡隊查獲走私系爭未稅菸品509箱，曾榮正並經臺灣橋頭地方法院111年度簡字第1539號簡易判決處刑確定；及被上訴人既以曾榮正擔任船長，對於船長之選任與監督顯未盡其責，就該違章行為自難謂無過失等情，已經原審依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據相符。故依上揭規定及說明，被上訴人既為漁業法規定之漁業人，自應遵守於出海或作業時不得違法從事非漁業行為之規定，然其經營漁業之系爭漁船，於新冠肺炎疫情期間出海作業時，載運系爭未稅菸品走私進口，顯已違反漁業法施行細則第33條第1款規定。又系爭漁船從事走私未稅菸品之違法行為，嚴重違反上訴人核發系爭漁業執照予被上訴人之目的，不僅損害漁業形象，並影響國人健康及國家稅收，復於新冠肺炎疫情期間，正值各國無不採行各項措施以杜絕新冠肺炎進入國境、防止疫情擴散，然系爭漁船於疫情期間走私系爭未稅菸品高達509箱，在海上搬運貨物期間，船長及船員與不明人士接觸，增加染疫風險，並且疫調困難，返港後極易成為防疫破口而致新冠肺炎進入國內社區，讓國人暴露在高度染疫的風險中，增加國內防疫負擔及伴隨可能產生疫情之危害。是上訴人審酌系爭漁船不以從事漁業行為獲取利益，卻走私系爭未稅菸品，影響國家稅收及國人健康，時值新冠肺炎疫情嚴峻，系爭漁船在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，被上訴人身為漁業人應督導船長、船員出海作業應遵守相關法令規定，其未盡身為漁業人之指揮、監督之責，系爭漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為事證明確，且違規情節重大，乃依漁業法第10條第1項規定，以原處分撤銷被上訴人漁業執照，自即日起失其效力。經核上訴人依處分原則第3點第2項規定，不適用同點第1項附表之處分基準為判斷標準，並無不合，且業已就行為人違失行為之相關情狀、對社會安全秩序所生之危害程度等予以整體判斷，認定本件違規情節重大，尚無裁量濫用或違反比例原則之情形，於法無違。原審以原處分並未說明系爭漁船走私509箱未稅菸品如何認定達到情節重大；系爭漁船在海上與境外人士如何接觸、船長及船員是否因而染疫、其等返港後成為防疫破口之情形；以及上訴人復未提及系爭漁船是否經沒收、沒入，或經檢察機關於偵查中扣押並依法完成變價(賣)；如未經變價(賣)、沒收或沒入時之該走私系爭未稅菸品完稅價格、船主是否經判決有罪、系爭漁船是否曾被收回漁業證照及次數等情形，顯未就本件具體情節審酌一切情狀載明理由，難認本件該當漁業法第10條第1項後段之「情節重大」要件，原處分有裁量怠惰之違法等情，依前開規定及說明，自有判決適用法規不當之違背法令。
(四)綜上所述，原判決既有如上所述適用法規不當之違背法令，上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。又依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 6 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋法官 林 淑 婷法官 李 君 豪以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 6 月 20 日
書記官 高 玉 潔