最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第648號上 訴 人 林家銘（即林財發之承受訴訟人）
林雪玉（即林財發之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 王翼升 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 王惠美上列當事人間申請興建農舍農民資格核定事件，上訴人對於中華民國112年8月3日臺中高等行政法院111年度訴字第303號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、爭訟概要：㈠上訴人之被繼承人林財發（民國112年5月18日歿）前於110年
3月16日填具申請書，並檢附興建農舍經營計畫書及同業生產佐證資料等文件，經由○○縣○○鎮公所（下稱○○鎮公所）向被上訴人申請在○○縣○○鎮鎮安段1288地號土地（下稱系爭土地）興建農舍農民資格審查，迭經被上訴人命2次補正後審認符合當時農業用地興建農舍辦法（下稱興建農舍辦法）相關規定，核發110年8月11日府農務字第1100261864號彰化縣申請興建農舍農民資格核定證明書（下稱110年8月11日證明書）在案。嗣林財發於110年11月3日取得○○鎮公所核發（110）彰○瑞建字第0012269號建造執照。
㈡嗣系爭土地鄰地即同段1289地號土地地主楊四川向民意代表
陳情表示：林財發高齡90歲，本身經營西服店從未耕種，系爭土地106年、107年由王錫謙承租種植韭菜花、108年改種水稻、收割後解除租賃；隔年即由吳志豪承租種植水稻、110年二期結束後收回停耕等語。經函轉被上訴人查證發現系爭土地109年第一期及第二期農作皆由他人、非由林財發親自耕作，且據林財發111年3月23日陳述意見書略以：伊109年上期農耕期間，在騎機車前往耕作途中腳部受傷，請東側同段1287地號土地之林美升、吳志豪夫婦代耕等語，被上訴人認定系爭土地於109年係由他人代耕，林財發未能提供自申請日往前至少2年之經營實績，不符改制前行政院農業委員會（已改制為農業部，下稱農委會）110年8月4日農企字第1100229894號函（下稱110年8月4日函）意旨，乃依興建農舍辦法第13條規定，以111年4月13日府農務字第1110111374號函（下稱原處分）撤銷110年8月11日證明書。林財發不服，循序向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審以111年度訴字第303號判決（下稱原判決）駁回其在第一審之訴，上訴人仍不服，提起本件上訴，並聲明：⒈原判決廢棄。⒉上開廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠農委會109年9月11日農企字第1090238788號函（下稱109年9
月11日函）、110年6月4日農企字第1100217572號函（下稱110年6月4日函）及110年8月4日函已說明「農舍」係與農業經營不可分離之建物，讓有心經營農業者於該筆農地上作為放置農機具兼具居住之需求，與一般家居住宅性質有別；且於受理申請興建農舍時，除申請人之身分認定外，均須審查經營計畫書及該農地自申請日往前至少2年經營實績，以確認該農地有積極農用的事實；農委會早年會同相關單位研商後，以104年10月21日農水保字第1041866479號函（下稱104年10月21日函）檢送經營計畫書格式、審查參考原則及注意事項、申請人資格條件審查表（範本）供各地方主管機關參考，被上訴人據以訂定「彰化縣申請興建農舍農民資格證明作業程序」（下稱農舍資格證明作業程序），相關內容亦與上開說明相符。故申請人依興建農舍辦法第2條第2項規定檢附之經營計畫書，自應敘明興建農舍需求、既有農業經營現況及規模、產銷計畫、農舍與農業經營用地之配置對農業環境影響等；且主管機關審查是否核定興建農舍之申請時，依興建農舍辦法第2條第1項第4款規定，自應將具農民身分申請人「自用」農舍需求而有興建農舍之必要性列為審查重點。本案林財發雖屬農保身分，無須依興建農舍辦法第3條之1前段規定檢附農業生產相關佐證資料，惟其取得系爭土地在農業發展條例（下稱農發條例）89年1月4日修正施行前，依該條例第18條第3項申請興建農舍，於興建農舍辦法第3條之要求下，仍應符合同辦法第2條第1項第4、5款規定，亦即林財發應依該條第2項提出經營計畫書以供被上訴人審認是否符合同條第1項第5款條件，而經營計畫書內容應載明農業經營現況，則林財發自有依農舍資格證明作業程序規定，說明過去2年內農業經營實際成效及現況情形，並提出相關證據資料以證明其農業經營實績之義務，俾供被上訴人審查興建農舍之必要性及合理性，且被上訴人亦應實地訪查、調查林財發經營農業之真實性。㈡吳志豪先後接受被上訴人電話訪談表示，伊於109年一期、二
期有承租系爭土地種植水稻，110年一期因馬達長時間未使用致無法使用，經林財發媳婦告知土地要收回自耕等語，故林財發於111年3月23日出具之陳述意見書中略謂其109年上期農耕期間，在騎機車前往耕作途中腳部受傷才中途請鄰地林美升、吳志豪夫婦代耕等情，顯無可採。又王錫謙於112年3月15日接受被上訴人電話訪談表示，其於106年間承租系爭土地，種植韭菜，做了1、2年期間，準確日期已不確定；系爭土地鄰地即同段1289地號土地地主楊四川於112年3月22日接受被上訴人電話訪談則表示，系爭土地先種韭菜後改種水稻，隔壁田的來種一次田、收起來後就準備蓋農舍，蓋農舍前是荒廢沒有耕作，核與被上訴人查詢農委會農糧署糧政跨區即時申辦服務作業平台之結果系爭土地106年二期、107年一、二期、108年一期均種植韭菜大致相符，堪認上開訪談內容應屬可採。而林財發於110年3月16日申請時所檢附達記碾米工廠開立稻穀進貨單共4張農業生產佐證資料，嗣補正108年一期韭菜進貨單並修正經營計畫書，被上訴人於112年3月15日電訪出具該韭菜進貨單之祥睿農產行負責人黃健翔，其稱該文件係依照對方口頭提供之數量、金額開立，不清楚收貨當時有無紀錄數量和金額；另開立上揭4張稻穀進貨單之達記碾米工廠於111年2月23日出具證明書，表示該等進貨單確係該廠開立，但無法證明為林財發所耕種，亦無法證明稻穀來源為哪塊土地與耕作者。至林財發雖提出當地里長楊耀木出具證明書，記載林財發確實自87年至109年止，於系爭土地上有從事農耕2年以上之情事，然經核與上揭諸多事證不符。基此，可知林財發自106年至109年長期出租系爭土地予他人耕作，並無自任耕作之事實，110年系爭土地雖有種植水稻，惟林財發斯時已90歲高齡，當年2月間經診斷罹患失智症、4月已聘僱外籍看護，嗣於同年10月18日經臺灣彰化地方法院宣告為受輔助宣告人，足見其於110年3月16日提出申請書至被上訴人作成110年8月11日證明書間，早已缺乏或未具足夠的基本生活自理能力，難從事勞動強度需求更高之農耕活動，應認已無自耕能力，且亦有距系爭土地僅3公里遠之居住處所，即無於系爭土地興建農舍之必要性、合理性，被上訴人依「彰化縣111年農舍農民資格申請案第3次聯合審查會」會議結論，以原處分撤銷林財發110年8月11日證明書，於法尚屬有據。上訴人請求傳喚時任里長楊耀木到場，實無必要；另所提本院110年度上字第677號判決之基礎事實與本件不同，無從比附援引等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院的判斷：㈠農發條例第3條規定：「本條例用辭定義如下：……三、農民：
指直接從事農業生產之自然人。……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：……㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。……十五、委託代耕：指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。……」第18條規定：「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……（第3項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。……（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。……」依農發條例第18條第5項授權訂定之行為時興建農舍辦法（104年9月4日修正）第2條規定：「（第1項）依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……四、申請人無自用農舍者。……五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。（第2項）前項第5款規定確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，由申請人檢附依中央主管機關訂定之經營計畫書格式，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請直轄市、縣（市）主管機關審查。……」第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」第3條之1規定：「農民之認定，由農民於申請興建農舍時，檢附農業生產相關佐證資料，經直轄市、縣（市）主管機關會同專家、學者會勘後認定之。但屬農民健康保險被保險人或全民健康保險第三類被保險人者，不在此限。」第13條第1項規定：「起造人提出申請興建農舍之資料不實者，直轄市、縣（市）主管機關應撤銷其核定，並由主管建築機關撤銷其建築許可。」其中興建農舍辦法第2條修正理由載明：「……二、又農舍係提供有心經營農業者於該農地上興建輔助及便利其農事生產工作，兼具居住之構造物；因此申請興建農舍之該筆農業用地應確供農業使用，且農舍之興建與使用均應與農業經營不可分離。為利直轄市、縣（市）主管機關執行第5款之審查，爰增訂第2項，規範農舍申請人應檢附經營計畫，由直轄市、縣（市）主管機關審認該筆農業用地確供農業使用，且農舍興建確不影響農業生產環境與農村發展。……」依據上揭規定可知，農發條例第18條規定之立法目的，係為落實農地農用及兼顧農民從事農業生產活動之需要，於不影響農業生產環境與農村發展之前提下，無自用農舍之農民得經核准於其農業用地興建輔助及便利從事農業生產工作，並兼居住之農舍。是以，興建農舍辦法第3條規定，農發條例89年1月4日修正施行前取得農業用地者，其依農發條例第18條第3項規定申請興建農舍之農民資格，除應具備「農民」條件外，並應符合同辦法第2條第1項第4款「申請人無自用農舍」及第5款「該農業用地確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展」規定之要件。另申請人申請時應檢附依農委會訂定之格式及應載明事項之經營計畫書，以供地方主管機關審認是否符合同條第1項第5款規定農業用地確供農業使用與不影響農業生產及農村發展之條件。又起造人提出申請興建農舍之資料不實者，直轄市、縣（市）主管機關應撤銷依同辦法第2條及第3條所核定之「興建農舍農民資格核定證明書」；並另由主管建築機關撤銷其所核發建造執照之許可。上訴意旨主張興建農舍辦法第13條並無法作為撤銷「興建農舍農民資格核定證明書」之法源基礎，容屬誤解，自不可採。
㈡農委會104年10月21日函檢送興建農舍經營計畫書審查參考原
則及注意事項關於「既有農業經營現況及規模」項目記載：「1、依規定農地取得應滿2年始得申請，其目的在於要求申請人應有2年實際從事農業事實，須有實績始得認定有農業經營需要而申請。……3、必要時應實際會勘確認。」110年6月4日函釋略以：「……三、……意即申請興建農舍時，除申請人身分認定以外，均須審查經營計畫書及該筆農業用地自申請日往前至少2年經營實績，以確認該筆農業用地確有積極農用之事實。又檢附農業生產相關佐證資料，如實屬該興建農舍之申請人及該筆農業用地，即符合本辦法之規定；但如有相關文件或事實呈現，實際從事農業經營者非該申請人或檢具文件非屬該筆農業用地時，自不符合本辦法之規定，……
五、綜上，申請人檢附之農業生產相關佐證資料，須能佐證為申請人於該筆農業用地直接生產，爰相關文件或事實若呈現非該筆農業用地生產，或非由申請人親自經營，而係由他人（包含自然人及法人）經營，即不符合本辦法之規定……」110年8月4日函釋略以：「……二、查『農舍』係與農業經營不可分離之建築物，讓有心經營農業者於該筆農地上作為放置農機具兼具居住之需求，與一般家居住宅性質不同；且於農業用地興建農舍係為許可之行為，應有積極農用之事實，並非擁有農業用地即可興建農舍，先予敘明。三、……意即申請興建農舍時，除申請人身分認定以外，均須審查經營計畫書及該筆農業用地自申請日往前至少2年經營實績，以確認該筆農業用地確有積極農用之事實。又檢附農業生產相關佐證資料，如實屬該興建農舍申請人於該筆農業用地之經營實績，即符合本辦法之規定；但如有相關文件或事實呈現，實際從事農業經營者非該申請人或檢具文件非屬該筆農業用地時，自不符合本辦法之規定，併予敘明。四、綜上，申請人檢附農民健康保險被保險人證明資料，係供審查認定具農民身分，無法等同農業生產佐證資料，故仍須提出經營計畫書及申請日往前至少2年經營實績，以供審查申請人於該筆農業用地確有積極農用之事實，與農舍之興建不影響農業生產環境及農村發展。」109年9月11日函釋略以：「……四、有關興建農舍經營計畫書審查項目『既有農業經營現況及規模』，申請人應敘明申請日往前起算至少2年之經營實績、農產物種類、產量、銷售情形等，其目的在於審認申請人確有實際從事農業事實，並確保該農舍為特許農民於農業用地上從事積極性、經濟性農業生產活動所需而興建。……」上開函釋均為農委會基於農發條例主管機關之職權，為協助下級機關解釋法令、認定事實所為之解釋性行政規則，並未逸出農發條例第18條、興建農舍辦法第2條及第3條之規範意旨，亦與上開規定之立法目的相符，自得作為下級機關辦理核定興建農舍農民資格證明書案件之處理依據。又上開函釋所稱申請人於該筆農業用地應有2年實際從事農業事實，並不以申請人親自實施耕作為限，自行經營農業而委託他人代為實施耕作亦屬之；但如實際從事農業經營者非該申請人或檢具農業生產資料非屬該筆農業用地時，自不符合興建農舍辦法之規定。㈢經查，林財發於110年3月16日填具申請書並檢附經營計畫書
、達記碾米工廠開立稻穀進貨單、農舍配置圖、確無自用農舍切結書、地籍圖謄本、系爭土地登記謄本及現場照片等件，向被上訴人申請在系爭土地興建農舍資格審查，經被上訴人命補正後審認符合興建農舍辦法相關規定，核發110年8月11日證明書；嗣被上訴人因民眾檢舉調查發現系爭土地109年第一期及第二期農作皆由他人耕作，非由林財發耕作，林財發申請時所提供之資料不實等情，為原審依法認定之事實，經核與卷內證據相符。原審據此論明：系爭土地之鄰地同段1289地號土地地主楊四川陳情表示林財發已高齡90歲，本身經營西服店從未耕種，系爭土地109年由隔鄰地1287地號土地地主吳志豪承租種植水稻，經被上訴人向吳志豪訪查確認後，吳志豪並於111年2月19日書立證明書證實其於109年一期、二期承租系爭土地種植水稻；而林財發於110年3月16日申請時所檢附108年6月18日、108年10月20日、109年6月25日及109年11月2日共4張達記碾米工廠稻穀進貨單，亦經達記碾米工廠於111年2月23日出具證明書，表明上揭進貨單係該廠所開立，但無法證明為林財發所耕種，亦無法證明稻穀來源為哪塊土地及耕種者；林財發於109年將系爭土地出租予他人耕作，並無自任耕作之事實，且其檢附之稻穀進貨單難認屬實；衡酌林財發於110年2月間經診斷罹有失智症，同年4月間林財發媳婦已為其聘僱外籍看護，並於同年10月18日經臺灣彰化地方法院裁定宣告為受輔助宣告人，應認其已無農作能力；被上訴人依111年3月28日「彰化縣111年農舍農民資格申請案第3次聯合審查會」決議，以原處分撤銷林財發110年8月11日證明書，尚屬有據等語，已詳述得心證之理由及認定之依據，並就上訴人主張林財發有於系爭土地從事農業工作2年以上等節，何以不足為其有利之認定，予以論駁甚詳，經核並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決違背法令之情事。上訴意旨主張：興建農舍辦法第2條第2項所稱之「經營計畫書」，僅係用以供主管機關確認該農業用地確係供農業使用與不影響農業生產及農村發展之條件而已，不論農發條例或興建農舍辦法全文，均無原判決或其所引用之農委會函釋泛謂之「須自耕」、「不得由他人代耕或不得租予他人耕作」或「自己直接實際從事農業生產」之要件，原處分顯已違反法律保留原則，原判決有適用法規不當、判決不備理由之違法等語，核屬其一己主觀見解，亦不可採。㈣至於上訴意旨主張：原判決引用並採為裁判基礎之訪談紀錄
及錄音檔等證據資料（原審卷第495至509頁），未經合法之證據調查程序，判決當然違背法令乙節。經查，原審卷第495至521頁所附之吳志豪、楊四川、黃健翔、王錫謙電話訪談紀錄，係由被上訴人之技士劉律緯以電話訪談吳志豪等4人並予以錄音，再依錄音轉譯製作成電話訪談紀錄後，併同錄音光碟檢送原審，其中吳志豪、楊四川有於電話訪談紀錄上簽名確認，另黃健翔、王錫謙並未於電話訪談紀錄上簽名，則該等訪談紀錄內容是否確係出於黃健翔、王錫謙所為陳述，尚非無疑，原審未予究明逕行採為判斷事實之證據，固有未洽，惟依行政訴訟法第258條規定：「除第243條第2項第1款至第5款之情形外，高等行政法院判決違背法令而不影響裁判之結果者，不得廢棄原判決。」本件縱無前揭吳志豪、楊四川、黃健翔、王錫謙等4人之訪談紀錄及錄音檔，然原審依被上訴人作成原處分所依據的相關證據資料，已足以認定林財發於109年間並未於系爭土地從事農業，而係將系爭土地出租予吳志豪耕作，不符合申請日往前起算至少2年於系爭土地經營農業之要件，及林財發提出申請興建農舍之資料不實。至於108年林財發是否曾將系爭土地出租予王錫謙耕作，及黃健翔之祥睿農產行所開立韭菜進貨單是否屬實，均已不影響判決之結果，故原審調查證據雖未盡周延，但尚不得因此廢棄原判決。
㈤綜上所述，原判決部分理由之論述，雖有未洽之處，惟依本
院前述理由，其判決結果尚屬正當，仍應予維持。上訴論旨仍執詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 9 月 26 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 林 秀 圓法官 陳 文 燦以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 9 月 26 日
書記官 章 舒 涵