最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第65號上 訴 人 張法生訴訟代理人 林福容 律師被 上訴 人 農業部（改制前原名稱「行政院農業委員會」）代 表 人 陳吉仲上列當事人間遠洋漁業條例事件，上訴人對於中華民國111年12月1日臺北高等行政法院110年度訴字第110號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：上訴人原為聖吉群漁船（000000000，下稱系爭漁船；全長2
2.75公尺、總噸數為60.09噸，業於民國108年11月間過戶登記為陳姓漁業人所有，並變更船名）之經營者，僱用訴外人洪聖棫為系爭漁船船長，從事漁撈作業。系爭漁船於108年7月6日自屏東縣東港出海，並於同年10月25日返回東港，經被上訴人所屬漁業署（下稱漁業署）當日派員執行卸魚檢查，發現該漁船船長洪聖棫持有及卸下乾魚翅2包計22.2公斤，經採樣後送DNA化驗鑑種，證實其中20.35公斤（換算全魚重為1,017公斤）魚翅屬禁捕魚種平滑白眼鮫（學名：Carcharhinus falciformis；俗名：黑鯊），另1.85公斤（換算全魚重為92.5公斤）魚翅屬禁捕魚種污斑白眼鮫（學名：Carcharhinus longimanu；俗名花鯊）。被上訴人乃據以認定符合遠洋漁業條例第13條第1項第11款規定之重大違規行為，依同條例第36條第1項第1款、第43條第1項規定及「違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款有關禁捕魚種規定案件裁量基準」（下稱裁量基準），分別就禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊）及禁捕魚種污斑白眼鮫（花鯊）之2魚種作成109年8月21日農授漁字第1091243228號行政處分書（下稱原處分1）及同日期、字軌第1091243228B號行政處分書（下稱原處分2），分別裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）225萬元、200萬元，並沒入平滑白眼鮫乾魚翅20.35公斤、污斑白眼鮫乾魚翅1.85公斤。上訴人不服，提起訴願，經行政院於109年12月9日分別以院臺訴字第1090200083號、第1090200534號訴願決定駁回（下分別稱訴願決定1、訴願決定2），續提起行政訴訟，聲明：訴願決定1、2及原處分1、2均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）以110年度訴字第110號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠系爭漁船為漁業署於108年10月25日派員執行卸魚檢查，查獲
持有乾魚翅2包計22.2公斤，經採樣後送DNA化驗鑑種，證實其中20.35公斤（換算全魚重為1,017公斤）魚翅屬禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊），另1.85公斤（換算全魚重為92.5公斤）魚翅屬禁捕魚種污斑白眼鮫（花鯊）；再觀諸系爭漁船在卸魚稽查過程中，乃船長洪聖棫攜帶前揭乾魚翅2包下船，足認為系爭漁船所持有，則上訴人為系爭漁船經營者，其從事遠洋漁業，違反養護管理措施及公海作業國際規範，持有、卸下禁捕魚種平滑白眼鮫及污斑白眼鮫，構成遠洋漁業條例第13條第1項第11款之重大違規行為甚明。且上訴人為經營遠洋漁業者，船長洪聖棫為所雇用從業人，上訴人對船長洪聖棫具有選任、監督及管理之責，卻放任其在非卸魚時間，攜帶乾魚翅2包下船，有違正常卸魚程序，顯見上訴人未克盡己責，就此持有、卸下禁捕魚種行為，至少有過失，主觀上當可認具有可非難性及可歸責性，應負起本件行政處罰責任。無論系爭漁船船長洪聖棫持有上開禁捕魚種乾魚翅之緣由為何，上訴人本應積極培訓教育從業人，克盡經營者之指揮、監督及管理責任，其怠於應盡義務，致有查獲扣案乾魚翅情事，非僅止船長洪聖棫個人行為，上訴人亦應負起遠洋漁業經營者責任。
㈡遠洋漁業條例第13條之立法目的，旨在避免遠洋漁業之違規
，減損我國及世界各國養護管理海洋漁業資源之努力，對於個別魚類種群之養護管理措施予以不同之規範。詳言之，國際上均係對個別物種分別進行海洋生物資源評估，而後據以制訂管理措施，其目的與手段均為限制人類捕撈行為以降低對個別物種之侵害，因認捕撈不同禁捕魚種，所侵害係不同禁捕魚種族群豐度之法益，爰以「禁捕魚種之種類」認定違規行為數，核與漁業資源管理之目的及立法意旨無違，自應以此法律上行為數判斷，進行分別評價、處罰，始能達成行政管制目的。系爭漁船經查獲持有、卸下禁捕魚種計有黑鯊、花鯊2魚種，則被上訴人認上訴人構成2個遠洋漁業條例第13條第1項第11款之重大違規行為，合於立法本旨，當無違誤。又因魚翅乾製後不易辨識係由何部位製成，被上訴人乃將由系爭漁船查獲之魚翅全數視為尾鰭下葉，以製成率30％～40％還原計算，再參酌鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法第58條、第59條規定，鯊魚鰭占鯊魚漁獲比率5％還原，推估黑鯊約1,017.5至1,357公斤、花鯊約92.5至123公斤，據以認定系爭漁船為總噸位50以上，未滿100，就禁捕魚種重量黑鯊逾1噸，未滿5噸，處罰鍰225萬元，花鯊未滿1噸，處罰鍰200萬元，並沒入黑鯊乾魚翅20.35公斤、花鯊乾魚翅1.85公斤，核無違誤。
四、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，於法無不合。茲就上訴意旨補充論述理由如次：
㈠按遠洋漁業條例第13條第1項第11款規定：「中華民國人不得
有下列重大違規行為：……十一、捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種。……」第36條第1項第3款規定：「經營者或從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處經營者罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之：……三、總噸位50以上未滿100漁船：處新臺幣2百萬元以上1千萬元以下罰鍰。……」第43條第1項規定：「依第36條第1項、第2項、第38條第1項、第2項、第4項、第39條第1項及第41條第1項規定所為之處罰，其捕撈、載運、買賣或代理銷售之漁獲物、漁產品或漁具，不問屬於何人所有，得沒入之。」㈡被上訴人依遠洋漁業條例第13條第2項授權規定，訂定遠洋漁
業條例第13條第1項第11款禁捕魚種名錄，業於106年1月19日以農漁字第1061332101號公告，同年月20日生效。其第3點列明污斑白眼鮫即花鯊與平滑白眼鮫即黑鯊均為中西太平洋禁捕魚種。繼以107年5月24日農漁字第1071334283號公告修正遠洋漁業條例第13條第1項第11款禁捕魚種名錄，將原點次規定內容移列為第4點，並自即日生效。
㈢觀諸上訴意旨無非以：上訴人購置系爭漁船僱用船長從事漁
撈作業之經濟活動，於同一航次發生捕撈、持有或卸下禁捕魚種之行為，在法律上應將多次接續行為評價為單一行為等情詞，主張原處分適用裁量基準，按平滑白眼鮫（黑鯊）及污斑白眼鮫（花鯊）之魚種數，論以2個違規行為，違反處罰法定主義、一行為不二罰原則；且上訴人對於船長洪聖棫之違規行為，並無故意或過失責任，不具處罰要件，被上訴人作成原處分為裁罰，已構成違法，且裁罰金額過高，不符合比例原則，違反行政程序法第7條及行政罰法第18條規定，原判決未予糾正，仍予維持，有適用法規不當及判決不備理由之違背法規情形。惟：
⒈按事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何，
事實審法院有認定判斷之權限。苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則者，不能因其取捨證據與當事人所希冀者不同，致所認定之事實異於當事人之主張者，即謂有違背法令之情形。再者，原判決認定事實及法律之判斷，若無應適用之法規漏未適用，或不應適用而誤為適用之情形，自不構成行政訴訟法第243條第1項所稱之違背法令情形。又同條第2項第6款所謂判決不備理由，乃判決有未載理由，或所載理由不完備或不明瞭等情形；而判決理由矛盾則指其理由前後牴觸，或判決主文與理由不符，足以影響裁判結果之情形而言。如判決已將其判斷事實所調查證據之結果及斟酌辯論意旨等項，記明於判決，可勾稽認定事實之證據基礎，並足以明瞭其調查證據及取捨原因，證據與應證事實間之關聯性，事實真偽之判斷，合於經驗法則與論理法則者，即難謂有違背法令之情形。
⒉復按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政
法上義務之規定者，分別處罰之。」立法理由載謂：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」等語，足見行為人數個違反行政法上義務規定之行為，若不能視為同一行為者，即應分別處罰。而行為人連續多次之違規行為，究應評價為單一行為或數個行為，應兼顧達成規範目的之必要性，與違規行為構成要件該當性，不得有評價不足或重複評價之情形。故違規行為之個數判斷，必須就具體個案之事實情節，從行為人主觀犯意、構成要件實現及受侵害法益，違規行為發生時空之可分性與獨立性、違反行政法上義務規定所欲達成之規範目的等因素，依社會通念綜合判斷之。
⒊依遠洋漁業條例第13條第1項第11款之規定，足見係對中華
民國人課予不得有捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種之個別違規行為，並非就漁船之整體營業行為作為規範對象；再者，揆諸同條例第36條第1項規定意旨並參照其立法理由，可知基於重大違規行為減損國際上共同致力於養護管理海洋之成果，對海洋漁業資源產生損害，且鑑於漁船之從業人乃經營者所僱用，雙方間具有選任、指揮、監督關係，無論經營者係公司企業型態或個人獨資方式，皆負有督促其從業人遵守海洋資源養護管理之相關法令規範。故倘從業人有重大違規之情事，其經營者應就該重大行為負責。又衡諸國際漁業管理組織評估與管理利用海洋生物資源係就「個別物種」分別為之。平滑白眼鮫（黑鯊）與污斑白眼鮫（花鯊）係經中西太平洋漁業委員會（WCPFC）分別就其物種族群豐度進行資源評估屬於瀕危物種，列入禁捕魚種予以管制。由於該2魚種應受保護之物種族群豐度及生態價值並非同一，應予保護之法益各具獨立，彼此不具互補性。故違反保護義務規定，對於不同魚種為侵害行為，乃各自單獨該當構成要件之完備性，非屬同一行為，若視為法律上之單一行為，只論以一個違規行為，明顯有評價不足之情形，自應按不同種類之禁捕魚種分別裁處，方符合遠洋漁業條例第13條第1項及第36條第1項之規範意旨，俾能保護各該瀕危魚種免於滅絕，達成漁業資源合理及永續開發利用之目的。
⒋參酌被上訴人為處理違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款
「捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種」案件，以109年3月10日農授漁字第1091332232A號令訂定發布裁量基準，核其性質係屬行政程序法第159條第2項第2款規定之行政規則。觀其第3點規定：「經查獲漁船同一航次之漁獲物中有不同種類之禁捕魚種時，依禁捕魚種之種類分別裁罰之。」乃適用遠洋漁業條例第13條第1項及第36條第1項之當然解釋，並無變更原規定之要件或效果，並未逾越遠洋漁業條例之規範意旨，增加法律對人民所無之限制。至於附表關於罰鍰、收回漁業證照及收回漁船船員手冊及幹部船員執業證書等事項之裁量基準，觀其內容係就違反上開規定應考量之核心因素訂定裁罰基準，執行機關如因個案實際上具有特殊情況，非不得適用行政罰法第4章「裁處之審酌加減及擴張」相關規定，予以加重或減免之。職是之故，上開裁量基準係屬細節性、技術性事項規定，其標準客觀合理，俾使執行機關能有一致性之裁量標準可循，避免造成裁量恣意輕重之情形，以符合平等原則，被上訴人自得予以援用。
⒌又中西太平洋漁業委員會(WCPFC)乃國際間遵照聯合國海洋
法公約等國際規範而成立之區域性漁業管理組織，旨在共同養護及管理海洋生物資源，保育瀕於枯竭之魚種，採取必要措施，各船籍國應善盡管理之責，否則將受國際制裁。我國已於西元2004年完成國內法律程序，於當年成為會員，我國既屬國際社會成員，即有義務致力於中西太平洋漁業資源之永續管理，落實責任漁業制度，避免因未踐行國際規範，致漁業整體產業不能競存於國際。故主管機關對於遠洋漁業條例第13條第1項第11款所列危害禁捕魚種等之重大違規行為，所施予之處罰及管制措施，若未為合義務性裁量，將滋長漁船違規捕撈行為肆無忌憚，無異放任及袒護非法漁業行為，勢必遭受國際漁業管理組織之制裁與國際抵制，危及我國對於公海水域漁業資源之配享，嚴重影響我國遠洋漁業之權益，殃及合法捕撈漁船之利益。
⒍按行政機關為行使法定裁量權，應遵循法律授權目的及範
圍，實踐具體個案正義，方符合法律適用一致性及實質平等原則。故主管機關本於法律授權就違規事實情節為專業上判斷，行使裁量權時，必須察同解異，視個案違規情節，綜合考量所適用法律保護之法益性質及種類、具體違法行為態樣、對法益危害程度等一切情狀，整體評價違規行為人之可非難性，以符合規範目的，若其所為裁處切合規範意旨及目的，未見有罰責不相當之情形，即不能謂有裁量違法之情事。查本件被上訴人就上開違法持有及卸下禁捕魚種平滑白眼鮫及污斑白眼鮫之行為，審酌漁船總噸位數及禁捕魚種還原至未經處理之全魚重量等情節，作成原處分1、2分別對上訴人裁處罰鍰225萬元及200萬元，並沒入扣案之平滑白眼鮫魚翅及污斑白眼鮫魚翅，核無逾越法定限度，所裁處罰鍰金額亦偏在法定罰鍰額度中度以下，殊難認有違反比例原則情事，自屬適法有據。
⒎是故，原判決論斷：本件被上訴人認定上訴人僱用洪聖棫
從事捕撈作業，因有上開持有及卸下禁捕魚種平滑白眼鮫乾魚翅20.35公斤（換算全魚重為1,017公斤）及污斑白眼鮫魚翅1.85公斤（換算全魚重為92.5公斤），構成遠洋漁業條例第13條第1項第11款所列之重大違規行為，依同條例第36條第1項第3款及第43條第1項規定，並參據裁量基準，分別就禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊）及禁捕魚種污斑白眼鮫（花鯊）之2種不同魚種，作成原處分1及原處分2各處罰鍰225萬元及200萬元，並沒入上開扣案數量之平滑白眼鮫乾魚翅及污斑白眼鮫乾魚翅，自屬適法等語，而維持原處分1、2及訴願決定1、2，業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審主張各節，何以不足採取，分別詳予論駁，經核於法並無不合。上訴意旨主張原判決有適用法規不當、判決不備理由之違法云云，自非可採。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 8 月 10 日
書記官 莊 子 誼