最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第74號上 訴 人 國防部代 表 人 顧立雄訴訟代理人 徐克銘 律師被 上訴 人 全珮語上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國111年11月24日臺北高等行政法院111年度訴字第174號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、被上訴人在第一審之訴駁回。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理 由
一、上訴人代表人由邱國正變更為顧立雄，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、被上訴人（原名全慧）為國軍老舊眷村屏東縣凌雲三村（下稱凌雲三村）原眷戶之權益承受人。上訴人前因規劃凌雲三村改（遷）建屏東市崇仁新村改建基地（下稱崇仁新村改建基地），辦理原眷戶及權益承受人參與眷村改建意願之法院認證程序，被上訴人原填寫意願選項為「購置民間市場成屋」，經上訴人分別於民國95年1月26日、95年3月28日及96年8月30日撥付輔助購宅款新臺幣（下同）573,789元、860,684元及717,237元在案。被上訴人嗣申經上訴人准許變更意願選項為「領取發包後輔助購宅款」，上訴人則於101年9月18日再撥付輔助購宅款2,192,503元予被上訴人。其後，上訴人以經查對帳務結果，被上訴人應領輔助購宅款為3,626,976元，上訴人實際核撥金額達4,344,213元，溢撥717,237元（下稱系爭款項），乃以109年8月18日國政眷服字第10901770651號函（即原判決所稱原處分，下稱系爭函），請被上訴人於109年9月16日前將系爭款項繳回，因被上訴人屆期仍未辦理，復以110年6月18日國政眷服字第1100134123號函（下稱110年6月18日函）通知被上訴人，請於110年7月16日前將系爭款項繳回。被上訴人不服系爭函及110年6月18日函，提起訴願，經訴願決定將關於系爭函部分駁回，110年6月18日函部分不予受理，被上訴人繼提起行政訴訟，聲明：系爭函及該部分訴願決定均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）111年度訴字第174號判決（下稱原判決）系爭函及該部分訴願決定均撤銷。上訴人不服，提起上訴，聲明：原判決廢棄；上開廢棄部分，被上訴人於原審之訴駁回。
三、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決將系爭函及該部分訴願決定均撤銷，係以：㈠被上訴人為凌雲三村原眷戶之權益承受人，凌雲三村經上訴
人規劃改(遷)建崇仁新村改建基地，該改建基地業於99年8月17日完成建築工程發包，決標金額為10億4,780萬元，上訴人依國軍老舊眷村改建條例第21條、同條例施行細則第19條第1、2項及「國軍老舊眷村改建基地建築工程發包決標當期房地總成本結算表及計算式補充規定」，就原眷戶自願於規劃改建基地建築工程發包後領取輔助購宅款者，係依上開改建基地直接、間接工程興建成本、土地成本、住宅規劃設計坪型總和等相關資料，計算每一單位坪型為151,124元，並以房地總價80%核算改建規劃圈內，各階原眷戶可獲輔助購宅款金額，其中校官級之原眷戶或其權益承受人若申請於規劃改建崇仁新村基地建築工程發包後領取輔助購宅款，可獲3,626,976元。至該改建基地若以辦理原眷戶領取輔助購宅款購置民間市場成屋者，發給原則採分期方式，第1期於規劃改建基地工程發包前，第2期於規劃改建基地工程發包後，且依上訴人提出之「崇仁新村改建基地—原眷戶輔助購宅款預算計算表」，可知上訴人概算可發給校官級原眷戶之輔助購宅款為2,868,945元。
㈡上訴人以95年1月16日勁勢字第0950000799號令（下稱95年1
月16日令）、95年3月20日勁勢字第0950003918號令（下稱95年3月20日令）、96年8月24日昌易字第0960016347號令（下稱96年8月24日令）撥款予被上訴人時所附領款清冊之「撥款總計」欄，分別記載撥款金額為第1期款573,789元、第2期款860,684元、第2期款717,237元，該3份領款清冊之「概估輔助購宅款」或「輔助購宅款總額」欄所載金額均記載為「2,868,946」，復未見有任何關於上訴人核准發予被上訴人輔助購宅款總額為4,344,213元之記載。可知被上訴人領取之上開3筆金額，乃上訴人為輔助其購置民間市場成屋（概估輔助購宅款總額2,868,946元）而分期核撥之部分金額（3筆共計為2,151,710元）。是被上訴人所受領上開3筆分期輔助購宅款，均在上訴人核定之概估輔助購宅款總額2,868,946元範圍內，係以上訴人作成之授益處分為其法律上基礎，此部分輔助購宅款之受領，不生無法律上原因受有利益情事，即不構成不當得利。又上訴人以101年9月11日國政眷服字第1010012603號令（下稱101年9月11日令）撥款予被上訴人時所附領款清冊，於「輔助購宅款總額」欄記載：「3,626,976（元）」(即「土地69.3%輔助購宅款837,554元」與「輔助購宅基金補助款2,789,422元」之總額)，「撥款總計」欄係記載該次撥款予被上訴人之金額為「2,202,503」（即「第3期款2,192,503」及「搬遷補助費10,000」之總計）。可知上訴人准予被上訴人申領輔助購宅款從原認證選項「購置民間市場成屋」變更為「領取發包後輔助購宅款」，並於101年9月11日撥款時所附領款清冊上明確記載「輔助購宅款總額」為3,626,976元，仍未見有何關於上訴人核准發予被上訴人輔助購宅款總額為4,344,213元之記載。故上訴人辯稱其曾以95年1月16日令、95年3月20日令、96年8月24日令及101年9月11日令，作成核發輔助購宅款4,344,213元予被上訴人之授益處分，與事證不符，並無可採。
㈢惟查，上訴人於101年9月11日前，實際上已分期撥付被上訴
人輔助購宅款各為第1期款573,789元、第2期款860,684元、第2期款717,237元，合計2,151,710元，上訴人對被上訴人撥付第3期輔助購宅款時，原只須再撥付1,475,266元（即「輔助購宅款總額3,626,976元」減去「已撥付2,151,710元」之差數）即可，上訴人卻於101年9月18日撥付2,192,503元予被上訴人，被上訴人受領上訴人溢撥之717,237元即系爭款項，係無法律上之原因而受利益，致上訴人受損害，核屬公法上之不當得利，應堪認定。惟上訴人溢撥系爭款項係屬事實行為，非以作成授益處分為法律上基礎，其自無另作成行政處分將並不存在之授益處分撤銷之餘地。上訴人抗辯系爭函同時具有將溢領部分之授益處分撤銷，並命被上訴人返還溢領款項之法律效果乙節，並無足取。
㈣上訴人於101年9月18日即給付被上訴人最後一期輔助購宅款
，則上訴人依國軍老舊眷村改建基金收支保管及運用辦法第7條、第11條及決算法第2條、第21條等規定辦理決算時，至遲應於101年度終了後2個月（為該會計年度之結束期間）內為101年度之出納整理事務，其理應於整理與輔助購宅款相關之出納事務時，即得查悉有溢撥系爭款項情事，而處於得隨時向被上訴人行使其返還溢撥輔助購宅款請求權之狀態。是以，上訴人行使該請求權在法律上並無障礙，已可合理期待上訴人至遲於102年2月底可行使該請求權，惟上訴人迄至109年8月18日始以系爭函命被上訴人於109年9月16日前返還系爭款項，該公法上請求權顯逾5年不行使，因時效完成而當然消滅，是系爭函於法並非有據，該部分訴願決定未予糾正，亦有違法，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許，因將系爭函及該部分訴願決定均撤銷。
五、本院查：㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利
或法律上之利益，經提起訴願而不服其決定，得向行政法院
提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項
規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或 其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而 言。若僅為行政機關單純之事實敘述、理由說明或觀念通知 ，自非行政處分，人民如對之提起撤銷訴訟，其起訴即不備 合法要件，行政法院應予裁定駁回。
㈡次按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還
其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。而公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，雖然實定法尚無一般性規定，然為公法上固有之法理，可與民法不當得利制度相比擬。參酌前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⒈須為公法關係之爭議；⒉須有一方受利益，他方受損害；⒊利益與受損害之間須有直接因果關係；⒋受利益係無法律上原因等要件，始足當之（司法院釋字第515號解釋意旨參照）。再按行政程序法第127條規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。（第3項）行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」則係針對授益處分因撤銷、廢止或條件成就而溯及既往失效，或經確認無效等情形，所規範之特殊公法上不當得利返還請求權類型。至於授益處分之效力仍然存在，但作成該處分之行政機關實際給付受益人之金錢，超過處分確定之範圍者，受益人超額受領之金錢給付，並非以授益處分為依據，且別無其他法律上原因，固應成立公法上之不當得利，惟其成因既與前揭行政程序法第127條第1項所定情形有別，且行政機關就受益人溢領之金額，得依上述公法上不當得利之法理請求返還，並無規範漏洞存在。從而，就行政機關對受益人所為金錢給付，超過其以授益處分所確定數額之情形，行政機關無從適用或類推適用行政程序法第127條規定，以行政處分之方式命受益人返還，而應提起一般給付訴訟，請求裁判以取得執行名義；行政機關如以函文通知受益人於一定期限內繳回溢領款項，僅係通知受益人履行返還義務，該函文並未對外直接發生確認返還範圍並限期命受益人返還之法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分，受益人對之提起撤銷訴訟，即屬不備起訴要件，應予駁回。
㈢經查，被上訴人為凌雲三村原眷戶之權益承受人，上訴人因
規劃凌雲三村改(遷)建崇仁新村改建基地，辦理原眷戶與權益承受人參與眷村改建意願之法院認證程序時，被上訴人原填寫意願選項為「購置民間市場成屋」，並經上訴人先後以95年1月16日令、95年3月20日令、96年8月24日令，分別核撥輔助購宅款購置民間市場成屋（分3期）第1期573,789元、第2期860,684元、第2期717,237元。被上訴人嗣申經上訴人准予將原認證選項「購置民間市場成屋」變更為「領取發包後輔助購宅款」，經上訴人再以101年9月11日令撥款2,192,503元予被上訴人，該令所附由被上訴人蓋章之領款清冊上記載「輔助購宅款總額」為3,626,976元等情，為原審確定之事實，核與卷內證據相符。是上訴人以101年9月11日令核撥輔助購宅款予被上訴人時，業已確認依被上訴人變更後之意願，所得領取發包後輔助購宅款之總額為3,626,976元，並載明於該令所附領款清冊，且於被上訴人蓋章簽收時對其發生效力，核屬一授益性質之行政處分。又上訴人前於95年1月16日、95年3月20日、96年8月24日起已陸續發給被上訴人輔助購宅款合計2,151,710元，其於101年9月11日原僅應撥付其以上開授益處分核定被上訴人所得領取輔助購宅款總額3,626,976元，減去已發2,151,710元後之差額1,475,266元，惟其於該日卻撥付2,192,503元予被上訴人，致其發給被上訴人之輔助購宅款金額累計達4,344,213元，其中超過3,626,976元之系爭款項部分，係上訴人逾其以上開授益處分所核定應給付被上訴人之輔助購宅款數額而溢發，並非有何授益處分作為發給之依據，故被上訴人受領系爭款項乃欠缺法律上原因，自受領時起即構成公法上不當得利，不生應先由上訴人撤銷授益處分，被上訴人受領系爭款項始失其法律上原因之問題。又此項公法上不當得利之成立原因，與行政程序法第127條第1項所定情形有別，故上訴人無從依該條第3項規定，以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之方式，請求被上訴人返還系爭款項，而應提起一般給付訴訟行使該公法上請求權。惟上訴人未循一般給付訴訟途徑以為救濟，而以系爭函通知被上訴人，請其於110年7月16日前將系爭款項繳回，因無法令規定賦與上訴人作成行政處分命被上訴人返還系爭款項之權限，故系爭函僅具書面限期催告履行之性質，係屬觀念通知，並非行政處分，不得以之為撤銷訴訟之標的。被上訴人對於非行政處分之系爭函提起本件撤銷訴訟，為不備起訴要件，且無法補正，應予裁定駁回，原審認被上訴人之訴為有理由，將系爭函及該部分訴願決定均撤銷，適用法規即有不當。上訴意旨雖未指摘及此，然本院審查原判決是否違背法令，不受上訴理由拘束，原判決既有上開違背法令事由，且其違法情事足以影響判決結果，上訴意旨求予廢棄，為有理由。又因本件事實已臻明確，故由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款，第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 6 月 17 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 侯 志 融法官 鍾 啟 煒以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 6 月 17 日
書記官 廖 仲 一