最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第762號上 訴 人 台灣糖業股份有限公司代 表 人 吳明昌訴訟代理人 凃嘉益 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 曾怡靜 律師上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國112年9月26日高雄高等行政法院110年度訴字第334號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決關於臺南市○○區○○段70地號土地部分及該訴訟費用部分均廢棄。
二、廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷。
三、其餘上訴駁回。
四、廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人代表人原為楊明州，於本件訴訟審理中依序變更為劉起孝、吳明昌，均經上訴人新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、爭訟概要：緣被上訴人為辦理臺南市第六期○○區○○營區市地重劃案（下稱系爭重劃案）重劃土地分配點交作業，由臺南市政府地政局（下稱地政局）以民國109年3月13日南市地徵字第1090324060號函通知上訴人，將於109年3月26日點交上訴人所獲分配○○段（下同）13、27、28、53、57、66、70地號等7筆土地。嗣於109年3月26日，被上訴人將上述7筆土地點交予上訴人，惟上訴人於點交當日以書面提出異議，主張13、27、
28、66、70地號土地上存在樹木、竹竿、電線桿、監視系統及基座、人行步道、水泥地等地上物，地政局乃於109年5月21日召開土地點交異議協調會議。其後，除66地號土地上之地上物已移除外，其餘13、27、28、70地號土地上之地上物依舊未移除，上訴人遂再以109年5月28日南新資字第1094803669號函提出異議，並請該局移除前揭地上物後再辦理土地點交。經被上訴人以109年6月22日府地徵字第1090729400號函（下稱原處分）復略謂：「……四、經查貴公司於109年3月26日就所有○○段13、27、28、66及70地號等5筆土地所陳異議事項未涉及界址點等地籍測量疑義，依市地重劃實施辦法第51條規定，○○段13、27、28、53、57、66及70地號等7筆土地於109年3月26日已點交完畢，請貴公司自負保管責任。
」等語。上訴人不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分關於○○段13、27、28、70地號土地部分均撤銷。經高雄高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第334號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人遂提起本件訴訟。
三、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠重劃機關指定日期至現場點交，若土地所有權人未到場或到
場拒不接管，重劃機關作成紀錄據以認定受通知之特定土地所有權人「未按指定期限接管」或「未按指定期間到場接管」等事實，此認定已直接影響平均地權條例第66條「視為已接管」及市地重劃實施辦法第51條「自指定之日起自負保管責任」之法律效果，係屬在法律上具有重要意義事項之認定，其性質應屬確認處分。若受重劃分配之土地所有權人，對於重劃機關已否提出符合重劃計畫內容之土地而為點交，發生土地接管之爭議，自應許其就上開確認處分循序提起撤銷訴訟而為救濟。原處分性質屬確認處分，應許上訴人就該確認處分循序提起撤銷訴訟而為救濟。
㈡被上訴人在70地號土地上設置人行步道，符合系爭重劃案計畫內容，被上訴人將該筆土地點交予上訴人，並無不法：
⒈系爭重劃案之都巿計畫主要計畫，係被上訴人以105年8月3
1日府都規字第1050879922A號公告發布實施，其第九章其他規定事項：「三、㈢都巿設計：1.本計畫區內……行政文教區……，其工程施工及建築行為均應經臺南巿都巿設計審議。」系爭重劃案之細部計畫，則係被上訴人以105年9月7日府都規字第1050891617A號公告發布實施，其中「伍、土地使用分區管制要點」明文規定：「三、行政文教區使用性質如下：㈠臺南巿政府相關單位使用。㈡文化教育有關之會議展覽設施使用。行政文教區以供下列使用為主：1.政府機關。……」、「五、建築退縮規定：本計畫區基地退縮建築應依下列規定辦理，但基地情形特殊經提報本巿都巿設計審議委員會審議同意者，從其規定。1.考量本計畫區地區特色形塑，有關本計畫區行政文教區、停車場用地及3-13-15M計畫道路兩側之基地，應自道路境界線至少退縮6公尺建築，其餘建築基地應自道路境界線至少退縮5公尺建築。2.退縮建築範圍應自計畫道路境界線留設寬2公尺以上之喬木植生帶，其餘部分應留設寬2.5公尺以上之無遮簷人行透水步道供公眾通行。3.退縮建築範圍不得設置圍牆，但得計入法定空地。」、「七、都巿設計審議規定：本計畫範圍內之各項開發建築及公共工程均應經臺南巿都巿設計審議通過後，始得核發建造執照或進行工程開發。」準此，上訴人所獲分配之70地號土地為行政文教區，其使用性質應受以上規定限制。
⒉70地號土地其上之人行步道為系爭重劃案重劃工程之一部
分，其規劃設計經被上訴人於105年12月8日之「105年度臺南市都市設計審議委員會第16次會議」審議修正通過，並經地政局於106年1月25日召開「臺南市第六期○○區○○營區市地重劃工程」案設計書圖及預算書聯合審查會後，於106年4月完成「臺南市第六期○○區○○營區市地重劃工程–都市設計審議報告書」，再經地政局以106年6月30日南市地開字第1060680417號函同意核定「臺南市第六期○○區○○營區市地重劃工程」案細部設計報告書。則該人行步道既為系爭重劃案公共工程之規劃設計，並已依細部計畫土地使用分區管制要點之規定，經都市設計審議通過設置，自符合系爭重劃案計畫內容，故被上訴人在70地號土地上設置人行步道，並將該筆土地點交予上訴人，並無違反系爭重劃案計畫內容。
㈢被上訴人未移除13、27、28地號土地上之樹木，即將該3筆土地點交予上訴人，並無不法：
⒈依平均地權條例第62條之1第1項及市地重劃實施辦法38條
第1項規定，重劃區內應拆遷之土地改良物，係以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限，如土地改良物並不妨礙土地分配或重劃工程施工者，並無拆遷之必要。⒉13、27、28地號等3筆土地上之樹木，並無平均地權條例第
62條之1及巿地重劃實施辦法第38條第1項規定「妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷」之情形，上訴人所主張「樹木之存在影響土地未來之使用」之理由，無非出於13、27、28地號等3筆土地上之樹木是否阻礙其利用分配所得土地經濟利益之考量，與該3筆土地上之樹木是否有礙於市地重劃土地分配或重劃工程施工所必須等公益而應拆遷之命題無關。況本件細部計畫書土地使用分區管制要點第9點已明文規定：「（第1項）建築基地內現有具保存價值之樹木，應予原地保留。如無法原地保留時，應擬具移植計畫及復育計畫書圖提送都市設計審議委員會審議，並邀請專家學者及農業局協助審查。（第2項）依前項所列之樹木採原地保留者，得視樹木保護及建築影響情形，經都市設計審議委員會審議通過者，得酌予增加容積，但增加容積之上限不得超過法定容積之10%。」故上訴人請求被上訴人移除該3筆土地上之樹木，再點交予上訴人，於法並無依據等語，為其判斷之基礎。
五、本院的判斷：㈠廢棄改判部分（關於70地號土地部分）：
⒈都市計畫法第42條規定：「（第1項）都市計畫地區範圍內
，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。（第2項）前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」平均地權條例第56條規定：「(第1項)各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：……二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。……（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。……(第4項)市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。……」第60條之1第1項規定：
「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。……」第62條之1第1項規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣市政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。」第66條規定：「市地重劃區內，經重劃分配之土地，重劃機關應以書面分別通知原土地所有權人及使用人，限期辦理遷讓或接管；逾期不遷讓者，得移送法院強制執行；逾期不接管者，自限期屆滿之日起，視為已接管。」市地重劃實施辦法第35條規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽：一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。六、重劃前後地價圖。（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。……」第38條規定：「（第1項）依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。（第2項）前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。……」第39條規定：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木工程及其他必要設施，應協調各該事業機構配合規劃、設計，並按重劃工程進度施工。其所需經費，依規定應由使用人分擔者，得列為重劃工程費用。」第40條規定：「（第1項）前條重劃工程之施工，應於重劃計畫書公告確定及其土地改良物或墳墓補償金額經領取或存入專戶保管後為之。（第2項）重劃工程完竣後，各項公共設施應依有關法令規定交由各該主管機關接管並養護之。」第42條第1項規定：「土地分配結果公告確定後，主管機關應依重劃前後土地分配清冊所載分配面積及重劃後土地分配圖之分配位置，實地埋設界標，辦理地籍測量。……」第51條規定：「重劃土地完成地籍測量後，主管機關應以書面通知土地所有權人及使用人定期到場接管。土地所有權人未按指定期間到場接管者，自指定之日起自負保管責任。」第52條規定：「（第1項）重劃後實際分配之土地面積多於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後30日內通知土地所有權人，就其超過部分按評定重劃後地價限期繳納差額地價；逾期未繳納者，依法移送強制執行。（第2項）重劃後實際分配之土地面積少於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後30日內通知土地所有權人，就其不足部分，按評定重劃後地價發給差額地價補償；逾期未領取者，依第53條之1規定存入專戶保管。」由以上規定可知：
⑴市地重劃係就已發布都市計畫細部計畫範圍內土地，以
交換分合之方式，將地界不整或畸零狹小或未面臨道路之土地，重新劃定其界址及地形，使之成為皆面臨道路之整齊宗地，同時，亦併同重劃工程之施工，將區內都市計畫公共設施予以闢建，使之成為公共設施完善且可立即建築使用之地區，而重劃區內之公共設施用地及辦理重劃所需之工程費用、重劃費用及貸款利息，皆由區內土地所有權人按受益比例共同負擔，地主於扣除重劃負擔後，即可獲分配建築用之一種都市土地改良事業。
申言之，土地所有權人參加市地重劃，於扣除重劃負擔後，其所餘土地仍分配與原土地所有權人，而所分配土地皆為可建築用地，土地所有權人所獲分配之土地不應再負擔任何公共設施。
⑵依辦理市地重劃之流程觀之，主管機關首先應擬具市地
重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之，並於重劃計畫書公告確定及土地改良物或墳墓補償金額經領取或存入專戶保管後，依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工；重劃工程完竣後，各項公共設施應依有關法令規定交由各該主管機關接管並養護之。
主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、地號圖、地價圖、重劃後土地分配圖及重劃前地籍圖等圖冊，將分配結果公告30日，以供閱覽，並應將上開公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。土地分配結果公告確定後，主管機關應辦理地籍測量，完成地籍測量後，主管機關應以書面通知土地所有權人及使用人定期到場接管。因此，此際交付土地所有權人及使用人接管之重劃後實際分配之土地，除其面積應與公告確定之土地分配結果相符（否則應依法為差額地價找補）者外，該獲分配之土地不得留有任何妨礙重劃土地分配或工程施工之土地改良物或墳墓，更不得新設有任何土地改良物或墳墓，始得謂於法無違。
⒉都市計畫法第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅
、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第37條規定：「其他行政、文教、風景等使用區內土地及建築物，以供其規定目的之使用為主。」第40條規定：「都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」建築法第48條第1項規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。」是可知，都市計畫得劃定住宅、商業、工業、行政、文教等各使用區，並得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制；都市計畫經發布實施後，主管建築機關應依建築法之規定，實施建築管理，應指定已經公告道路之境界線為建築線，惟於都市計畫細部計畫規定須退縮建築時，應依該退縮建築之規定而為建築管理。從而，主管機關固得於都市計畫細部計畫內以訂定土地使用分區管制要點等方式，就建築退縮有所規定（至其合法性自為行政法院所得審查），惟依上開規定及說明，建築法上所稱之建築退縮，係自建築線即自計畫道路境界線而為退縮，至於未臨路之地界線，則不在建築法要求之建築退縮範圍內；再者，所謂建築管理，乃就土地權利人所為建築物開發建築，而為管理，如土地權利人尚未就其可建築土地有所規劃、利用及建築，主管機關無權要求土地權利人預先留設植生帶或人行步道供公眾通行。
⒊查被上訴人於上訴人獲分配之70地號土地東側靠近69地號
土地處，設置如原審卷二第203頁綠色部分所示之人行步道供公眾通行，該人行步道呈南北走向貫穿70地號土地，長約88.28公尺、寬約2.7公尺，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。而依前揭規定及說明，70地號土地既係上訴人參加重劃所獲分配之土地，被上訴人於分配前應已扣除上訴人依其受益比例負擔之公共設施用地及重劃相關費用，則上訴人所獲分配之土地，應為可供建築之未建築土地，且該獲分配之土地不得留有任何妨礙重劃土地分配或工程施工之土地改良物或墳墓，更不得新設有任何土地改良物或墳墓。本件被上訴人於70地號土地上施作人行步道公共設施，未依重劃分配結果之本旨交付上訴人接管，造成上訴人之負擔超過其法定應負擔之範圍，致其財產權受侵害，於法自屬有違。
⒋原判決援引系爭重劃案之都巿計畫主要計畫第九章其他規
定事項記載：「三、㈢都巿設計：1.本計畫區內……行政文教區……，其工程施工及建築行為均應經臺南巿都巿設計審議。」及細部計畫其中「伍、土地使用分區管制要點」另記載：「三、行政文教區使用性質如下：㈠供臺南巿政府相關單位使用。㈡文化教育有關之會議展覽設施使用。……」、「五、建築退縮規定：本計畫區基地退縮建築應依下列規定辦理，但基地情形特殊經提報本巿都巿設計審議委員會審議同意者，從其規定。1.考量本計畫區地區特色形塑，有關本計畫區行政文教區、停車場用地及3-13-15M計畫道路兩側之基地，應自道路境界線至少退縮6公尺建築，其餘建築基地應自道路境界線至少退縮5公尺建築。2.退縮建築範圍應自計畫道路境界線留設寬2公尺以上之喬木植生帶，其餘部分應留設寬2.5公尺以上之無遮簷人行透水步道供公眾通行。……」、「七、都巿設計審議規定：
本計畫範圍內之各項開發建築及公共工程均應經臺南巿都巿設計審議通過後，始得核發建造執照或進行工程開發。」論以：上訴人所獲分配之70地號土地屬行政文教區，其使用性質應受系爭重劃案之都市計畫主要計畫、細部計畫規定限制，70地號土地上之人行步道既為系爭重劃案公共工程之規劃設計，並已依細部計畫土地使用分區管制要點之規定，經都市設計審議通過設置，自符合系爭重劃案計畫內容，故被上訴人在70地號土地上設置人行步道，並以原處分將該筆土地點交予上訴人，並無違反系爭重劃案計畫內容等語，固非無見。惟依前述，市地重劃係依都市計畫之細部計畫之內容，而取得道路等公共設施用地並予以施工，重劃工程完竣後，各項公共設施應依有關法令規定交由各該主管機關接管並養護之，土地所有權人則依扣除公共設施用地及重劃費用負擔後之結果受分配並領取可供建築之土地，是以重劃土地之分配及交付接管，與該土地將來實施建築時，應依都市計畫之土地使用分區適用建築退縮之建築管理規定，殊屬二事。原判決混淆二者，認被上訴人將設置有上開人行步道之70號土地交付上訴人接管並未違法，容有不適用法規及適用法規不當之違法，上訴意旨就此部分求為廢棄，即非無據。
㈡駁回上訴部分（關於13、27、28地號土地部分）：
⒈依前引平均地權條例第62條之1第1項及市地重劃實施辦法
第38條第1項規定可知，重劃區內應拆遷之土地改良物，係以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限，如土地改良物並不妨礙土地分配或重劃工程施工者，並無拆遷之必要。
⒉經查，13、27、28地號土地上之樹木，係上訴人91年間收
回陸軍通信兵部隊訓練中心○○營區時，同意保留之地上物，業據被上訴人於原審陳述明確，上訴人對此並不爭執，且市地重劃係以按原位分配予土地原所有權人為原則，是被上訴人辦理重劃時，認該3筆土地上之樹木並不妨礙重劃工程施工及土地分配，乃未移除樹木原地保留，並將該3筆土地分配予上訴人，經核並無不合。而且，依細部計畫書土地使用分區管制要點第9點規定：「（第1項）建築基地內現有具保存價值之樹木，應予原地保留。如無法原地保留時，應擬具移植計畫及復育計畫書圖提送都市設計審議委員會審議，並邀請專家學者及農業局協助審查。（第2項）依前項所列之樹木採原地保留者，得視樹木保護及建築影響情形，經都市設計審議委員會審議通過者，得酌予增加容積，但增加容積之上限不得超過法定容積之10%。」上訴人如欲開發土地，可擬具移植計畫提送都市設計審議委員會審議，並得酌予增加容積，對上訴人尚無不公。原審業依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由及認定之依據，經核並無違背論理法則、經驗法則或判決違背法令之情事。上訴意旨主張：該3筆土地上之樹木，依都市計畫及重劃計畫書內容均為不應存在之土地改良物，自屬巿地重劃實施辦法第38條第1項規定「有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工」而必須拆遷者，原判決有未依職權調查、不適用法規或適用不當之違法等語，核屬其主觀見解，及就其於原審提出而為原判決所不採之主張，復執陳詞為爭議，並不可採。
⒊至於細部計畫書土地使用分區管制要點第9點關於建築基地
內現有具保存價值之樹木，雖以圖4-6為示意圖，而該圖於住宅區未見有標示有具保存價值之樹木，惟該示意圖應僅係概括之標示，尚難據以認定未標示樹木之土地上均屬不具保存價值之樹木。況且，苟如上訴人主張13、27、28地號土地上之樹木屬不具保存價值者，則將更有利於其擬具移植計畫，上訴意旨執此主張原判決有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，及判決不備理由之違背法令，亦不可採。㈢綜上所述，原判決關於13、27、28地號土地部分，並無不合
，上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至於原判決關於70地號土地部分，既有上述違背法令之情事，且其違法情事足以影響判決結果，上訴意旨指摘原判決該部分違背法令，求予廢棄，為有理由，應予准許。又因本件事證已臻明確，關於被上訴人設置人行步道合法與否之爭點，業經兩造於原審充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審確定之事實，將原判決關於70地號土地部分廢棄，並撤銷該部分訴願決定及原處分。
六、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 114 年 9 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 羅 月 君法官 陳 文 燦
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 114 年 9 月 25 日
書記官 徐 子 嵐