最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第715號上 訴 人 謝明振訴訟代理人 潘俞樺 律師被 上訴 人 臺南市政府工務局代 表 人 陳世仁
參 加 人 陳由豪
陳由哲
陳敏子黃琡雅
黃琡棻黃琡斐
鄭光吉陳由賢
陳胡雅香上二人共同訴訟代理人 許雅芬 律師
蔡宜君 律師王文廷 律師上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國112年8月23日高雄高等行政法院110年度訴字第244號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、緣訴外人陳清曉（即參加人陳由豪、陳由賢、陳由哲、陳敏子等4人之父及參加人黃琡雅、黃琡棻、黃琡斐等3人之祖父，於民國87年8月25日死亡）於82年間擬在○○市○區○○段（下稱○○段）818-1、1125、1127、1128、1129、1130、1210、1211-1、1212、1213、1215、1216、1217地號等13筆土地上興建鋼筋混凝土構造，地上24層、地下4層店鋪、辦公室、集合住宅之新建工程，而以起造人之身分，向被上訴人申請建造執照，經被上訴人於82年9月14日核發（82）南工造字第2845號建造執照（下稱系爭建造執照），嗣陳清曉於82年12月15日領得系爭建造執照，於83年5月25日申請開工展期，於83年9月15日申報開工並經被上訴人同意備查在案。其後上訴人於98年間取得○○段818-1、1125、1216、1217地號等4筆土地（後2筆地號土地嗣因重測分割各增加1216-1、1217-1地號）所有權。上訴人因認系爭建造執照之起造人雖於83年9月15日申報開工，但迄今毫無工程進度而未實際開工，依建築法第54條第2項規定，系爭建造執照已失其效力，遂於110年5月6日具文向被上訴人申請確認系爭建造執照業已失效，並請求被上訴人廢止系爭建造執照，經被上訴人於110年6月15日以南市工管一字第1100706419號函復略以：系爭建造執照依建築法第53條及第54條規定仍有效力，且無行政程序法第123條所定得予廢止之事由。上訴人不服，提起行政訴訟，聲明：確認系爭建造執照失其效力不存在，經高雄高等行政法院（下稱原審）以110年度訴字第244號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人與參加人陳由賢、陳胡雅香、黃琡雅、黃琡棻、黃琡斐在原審之答辯均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：系爭建造執照起造人陳清曉領得系爭建造執照，核定竣工期限係自核准開工日起961個月（80年1個月），陳清曉於83年5月25日申請開工展期，於同年9月15日申報開工，並經被上訴人同意備查在案，難認因逾期未開工而失其效力。且系爭建造執照至163年10月15日以前，尚未逾建築期限，依法仍有效力。
上訴人雖主張系爭建造執照之起造人自領得系爭建造執照後，未依核發當時有效之臺灣省建築管理規則（下稱臺灣省建築管理規則）第26條規定，從事挖土、整地、打樁、安全措施等實際工作，未實際開工，已屬逾期未開工等語，惟依照內政部105年12月8日臺內營字第1050816902號函檢送予各縣市政府之該部105年11月24日研商建築法第54條開工之管理方式會議紀錄之會議結論（下稱內政部105年11月24日會議結論）可知，建築法第54條「開工」之認定係採申請備查制，是起造人於領得建造執照之日起，6個月內會同承造人及監造人依建築法第54條規定申報開工日期，且經主管建築機關備查後，其建造執照即無依同條規定失效可言。況上訴人所提出82年至107年農林航空測量所航攝影像圖，充其量僅能呈現拍攝當時之地表概況，尚無法據此判斷系爭建造執照起造人於83年間有無拆除原有房屋、整地、挖地、打椿、從事安全措施等實際開工情事，自難以之為有利上訴人之認定。系爭建造執照之效力迄今仍然存在，是上訴人訴請確認系爭建造執照失其效力而不存在，為無理由等語，為其論據而駁回上訴人於原審之訴。
四、本院查：㈠建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公
共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法，本法未規定者，適用其他法律之規定。」系爭建造執照核發時（即84年8月2日修正前）建築法（下稱建築法）第2條第1項規定：
「主管建築機關，在中央為內政部，在省為建設廳，在直轄市為工務局，在縣（市）（局）為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣（市）（局）政府。」第30條規定：
「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」第31條規定：「建造執照或雜項執照申請書，應載明左列事項：一、起造人之姓名、年齡、住址。起造人為法人者，其名稱及事務所。二、設計人之姓名、住址、所領證書字號及簽章。三、建築地址。四、基地面積、建築面積、基地面基與建築面積之百分比。五、建築物用途。六、工程概算。七、建築期限。」第32條規定：「工程圖樣及說明書應包括左列各款：一、基地位置圖。二、地盤圖，……。三、建築物之平面、立面、剖面圖，……。四、建築物各部之尺寸構造及材料，……。五、省（市）主管建築機關規定之必要結構計算書。六、省（市）主管建築機關規定之必要建築物設備圖說及設備計算書。七、新舊溝渠與出水方向。八、施工說明書。」第53條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限標準之規定核定其建築期限；建築期限標準，由省（市）政府於建築管理規則中定之。（第2項）前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期，但以2次為限，每次不得超過6個月，逾期執照作廢。」（該條第2項嗣於92年6月5日修正為：「前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」其立法理由為「……，於第2項中明定建築期限起算日，俾杜爭議。」）第54條規定：「（第1項）起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於6個月內開工，並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。（第2項）起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。但展期不得超過3個月，逾期執照作廢。（第3項）第1項施工計畫書應包括之內容於建築管理規則中定之。」基上可知，建築法第54條規定就開工之認定係採申請備查制，起造人倘未依限開工，其建造執照作廢；由於起造人於申請建造執照時，申請書僅應載起造人及設計人，所提出之工程圖樣及說明書中亦只有施工說明書，並無具體施工計畫內容，迄至領得建造執照後為開工前，始會同承造人及監造人將開工日期，連同承造人及監造人之姓名或名稱、住址、證書字號及承造人施工計畫等相關資料，申請該管主管建築機關備查，俾主管建築機關得依相關建築法令就該工程為後續之施工管理措施；而主管建築機關據起造人申請開工所備查之內容，包括申報開工日期之認可及承造人與監造人地位之確認，故主管建築機關就此所為之備查，乃對外直接發生建築法上之法律效果，屬行政處分。而經主管建築機關備查所認可之開工日期，即為建造執照所核定建築期限之起算日期，倘未能如期完工（即逾核定建築期限或逾核准展期期限仍未完工）者，該建造執照作廢。
㈡建築法第101條規定：「省（市）政府得依據地方情形，分別
訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」（嗣於89年12月20日配合臺灣省政府組織精簡作業，將省政府得訂定建築管理規則修正為由縣 (市) 政府訂定之）。據此授權，臺灣省政府於79年3月8日修正發布之臺灣省建築管理規則（嗣於94年6月20日廢止）第26條規定：「本法第54條所稱之開工，係指起造人會同承造人、監造人依本法規定向該管主管建築機關申報開工，並在現地實施拆除原有房屋、整地、挖地、打椿、從事安全措施等工程，但搭建工寮或設圍籬而無實際工作者不得視為已開工。」係就建築法第54條規定所指申報開工及認定開工之標準有關之細節性及技術性事項加以規定，以利地方主管建築機關執法，並未牴觸母法授權之目的、範圍及內容，自得予以適用。
㈢經查，起造人陳清曉於82年間向被上訴人申請建造執照，經
被上訴人於82年9月14日核發系爭建造執照，核定竣工期限係自核准開工日起961個月，陳清曉於領得系爭建造執照後，於83年5月25日申請開工展期，復於同年9月15日申報開工，並經被上訴人同意備查在案等情，已經原審依調查證據之辯論結果認定甚明，核與卷內證據資料相符。由此足知，被上訴人既已同意備查起造人所申報之開工，即表徵其經審查後認定該開工申報已達建築法第54條及臺灣省建築管理規則第26條規定所稱之開工標準，則在該備查處分遭撤銷、廢止或因其他事由失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項規定參照），系爭建造執照即不生逾期未開工而失效之問題。且依原審依法所確認之事實，被上訴人同意備查起造人陳清曉申報開工日期為83年9月15日，則系爭建造執照自核准開工日起算被上訴人核定之竣工期限961個月，尚未逾建築期限，系爭建造執照亦無未如期完工而失效之情形，依上開規定及說明，上訴人提起本件確認之訴，洵非有據，應予駁回。原判決逕援引內政部105年11月24日會議結論，而認系爭建造執照起造人陳清曉業已於83年9月15日申報開工，且經被上訴人同意備查在案，即難謂其建造執照因逾期未開工而失其效力等語，雖有未當，惟原判決以系爭建造執照尚未逾建築期限，其效力迄今仍存在，而駁回上訴人在原審之訴，結論並無不合，原判決仍應予維持。上訴意旨執其個人主觀之見解，援引101年6月11日始制定公布而於本件無適用可能之臺南市建築管理自治條例第22條規定，主張系爭建造執照之原起造人並未有任何開工行為，依臺灣省建築管理規則第26條或現行臺南市建築管理自治條例第22條規定，系爭建造執照已經作廢失效，並就原審所為取捨證據、認定事實之職權行使，暨其他與判決結果無關之贅述，指摘原判決有未盡職權調查之責，認定事實有誤，及不適用法規、適用法規不當之違背法令，並無可採。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，結論核無違誤。上訴論
旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 4 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋法官 李 君 豪法官 林 淑 婷以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 114 年 4 月 9 日
書記官 徐 子 嵐