最 高 行 政 法 院 判 決112年度上字第869號上 訴 人 中龍鋼鐵股份有限公司(原審參加人)代 表 人 呂紹榮訴訟代理人 周逸濱 律師
顏鳳君 律師上 訴 人 臺中市政府環境保護局(原審被告)代 表 人 陳宏益被 上訴 人 江定鏞(原審原告)訴訟代理人 陳建三 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國112年10月19日臺中高等行政法院111年度訴更一字第10號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人中龍鋼鐵股份有限公司負擔。理 由
壹、程序部分本件上訴人即原審參加人中龍鋼鐵股份有限公司（下稱上訴人中龍公司，原為桂裕企業股份有限公司，於民國93年間更名為中龍鋼鐵股份有限公司）於臺中高等行政法院訴訟程序為獨立參加人，依行政訴訟法第23條及第47條規定，為訴訟當事人，為判決效力所及，自得獨立提起上訴。又本件上訴人即原審被告臺中市政府環境保護局（下稱上訴人環保局）雖未具狀提起上訴，惟其與提起上訴之上訴人中龍公司利害關係一致，爰予並列為上訴人（本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議參照），先予敘明。
貳、實體部分
一、緣上訴人中龍公司辦理「桂裕高科技一貫作業鋼廠建廠工程第2期擴建計畫」環境影響說明書，於85年10月24日經臺灣省政府環境保護處通過審查結論，於92年提出「桂裕高科技一貫作業鋼廠建廠工程第2期擴建計畫環境影響差異分析報告」，及94年提出「中龍（原桂裕）高科技一貫作業鋼廠建廠工程第2期擴建計畫第2次環境影響差異分析報告」，皆經行政院環境保護署（下稱環保署，現改制為環境部）環境影響評估審查委員會（下稱環保署環評會）審核修正通過。嗣上訴人中龍公司配合政府推動之鋼鐵產業升級政策，擬將2座高爐產能由300萬噸增加為500萬噸，提出「中龍鋼鐵股份有限公司第2期第2階擴建計畫環境影響說明書」案（下稱原環說書），於97年6月9日經環保署環評會第167次會議審查通過，並以97年6月23日環署綜字第0970046401號公告通過審查結論，後續上訴人中龍公司陸續提出環說書件內容變更，分別於99年及101年辦理2次環境影響差異分析報告（下稱環差報告）及103年及104年辦理2次內容變更對照表變更，分別經環保署環評會第187次會議、第214次會議、第265次會議及第281次會議審核修正通過。嗣上訴人中龍公司依行為時環境影響評估法（下稱環評法）施行細則（下稱施行細則）第37條規定，以105年9月23日（105）中龍Y9字第007257-0278號函向目的事業主管機關臺中市政府經濟發展局（下稱經發局）提出環說書件變更，由該局於105年10月31日中市經工字第1050051457號函轉送「中龍鋼鐵股份有限公司第2期第2階擴建計畫環境影響說明書（第3次）變更內容對照表」（下稱系爭對照表）至上訴人環保局進行審查，上訴人環保局依臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程（下稱臺中市環評會組織規程）規定，組成專案小組分別於106年2月10日、同年5月19日、同年6月14日召開3次初審會議。
上訴人環保局再於106年7月24日召開臺中市政府環境影響評估委員會（下稱臺中市環評會）第47次會議，審查系爭對照表案，會議中上訴人中龍公司就申請變更內容、專案小組初審意見及當日出席委員之各項意見，當場提出說明、回復，並提供各項評估數據，經委員綜合考量申請內容、各委員、各方意見及上訴人中龍公司之補充答復後，決議審核修正通過〔臺中市環評會第47次會議（下稱第47次會議）紀錄〕，並以106年7月31日中市環綜字第1060083497號函檢送該會議紀錄（下合稱原處分），給各委員、相關單位、○○市○○區公所及上訴人中龍公司等，會後上訴人中龍公司以106年8月17日函檢送系爭對照表第5次修正本，並由上訴人環保局以106年8月24日函檢送系爭對照表第5次修正本及確認表各1份予19名環評委員及臺中市政府交通局（下稱交通局），該函「說明三、若需開發單位再行補充、修正，請於106年9月5日（含）前將意見傳真至本局，未於上開確認期限回覆意見者，視同無意見。逾限後之回覆意見，本局不另予處理。」，嗣僅有交通局、委員吳○○回傳第5次修正本確認表，其中僅交通局尚有意見，其餘環評委員並未回復確認表。上訴人環保局再以106年9月6日函檢送交通局之第5次修正本確認表意見予上訴人中龍公司，上訴人中龍公司以106年9月11日函檢送系爭對照表第6次修正本（為原處分之具體內容，詳後述）。前審原告阮○○、呂○○及被上訴人以其居住於上訴人中龍公司所在之○○市○○區，具當地居民之利害關係人身分，不服原處分，分別提起訴願，遭臺中市政府分別以107年5月24日府授法訴字第1070116596號訴願決定不受理、107年6月28日府授法訴字第1070140424號訴願決定駁回（下稱107年6月28日訴願決定），遂合併提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經前審裁定命上訴人中龍公司依行政訴訟法第42條規定，參加本件訴訟，審理後以107年度訴字第225號判決將臺中市政府107年6月28日訴願決定及原處分均撤銷，並將前審原告阮○○、呂○○之訴，以非當地居民為由予以駁回。
上訴人中龍公司不服，提起上訴，經本院109年度上字第576號判決（下稱發回判決）除確定部分外均廢棄，發回更審。
嗣經原審仍以判決撤銷臺中市政府107年6月28日訴願決定及原處分。上訴人中龍公司仍不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張、上訴人環保局於原審之答辯及上訴人中龍公司於原審之陳述，及所應適用之法令，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略謂：㈠本件以先行核准氣冷高爐石、水淬高爐石、石膏、脫硫渣、
轉爐渣（石）、轉爐工場鐵銹皮、電爐及型鋼工場鐵銹皮及熱軋工場鐵銹皮等8項物質（下稱系爭8項物質）異動登記為產品之上訴人中龍公司廢棄物清理計畫書（下稱廢清書）、工廠登記等為由，辦理本件環評書件變更申請案之審查，有違規範價值體系，並不合法⒈依定稿本第二章（二）申請變更理由及內容之記載，上訴
人所認之法規適用方式，為先行辦理核准廢清書內容異動，再辦理環評書件變更，惟觀環保署103年6月11日環署綜字第103004770號函（下稱103年6月11日函）說明五前段意指環評書件審查結論會成為各項污染物防制許可證內容之審查標準，但說明五後段則意指如涉及各項環保法規修正（法理論上所謂環境變遷、科技提升等因素亦應成為法規內容，主管機關始得依法要求開發單位變更原核發許可證內容）而須變更原核發許可證內容時，此時原環評書件審查結論所載之環保要求若未及於環保法規變更後之標準者，為因應環保法規之標準變更，原環評書件審查結論亦有提高環保標準之必要，以符相關環保法規之規範目的，自應如環保署103年6月11日函說明五後段所示開發單位須依環評法辦理環評書件內容變更。各地方政府自無由在未涉及各項環保法規修正之前提下，先行放寬核准變更防制（治）許可證內容、廢清書廢棄物數量或將所謂廢棄物改列產品後，再由開發單位據此提出環評書件內容變更申請。
⒉觀諸各項環保法規規範體系，諸如：環評法第14條第1項、
空氣污染防制法第24條、水污染防治法第13條第1項、第14條第1項、廢棄物清理法（下稱廢清法）第31條等，可認環保法規之規範體系價值，在應經環評之開發行為，自當以環評書件內容及審查結論作為後續各項環保法規所涉許可證、廢清書之審查標準，而非在相關環保法規未有修正時，先核准變更許可證或廢清書之許可內容，再以該等許可內容申請變更環評書件。又106年11月16日發布之事業廢棄物清理計畫書審查管理辦法第11條第2項、第14條雖係於原處分作成後始由環保署訂定，然其審查原則顯然係將環保署100年5月9日環署廢字第1000036827號令（下稱100年5月9日令）、102年1月28日環署廢字第1020009551號函（下稱102年1月28日函）之意旨法規明文化，且上揭第11條第2項明白揭示應依環評審查內容與結論辦理廢清書審查，復合於前述法規體系解釋意旨，從而，即便環保署尚未訂定上揭審查管理辦法前，有關廢清書之審查本應依前開規範體系解釋為之，於100年5月9日令後更有明確審查原則可為依歸。
⒊發回判決意旨認原審得本於職權調查上訴人環保局核備上
訴人中龍公司廢清書系爭8項物質變更為產品之依據為何乙節，上訴人環保局未提出縣市合併前臺中縣政府如何審查99年3月5日府授環廢字第0990004543號函核備之廢清書異動項目而將系爭8項物質登記為產品之資料，且上訴人環保局於99年12月25日臺中縣市合併後，從未依環保署100年5月9日令所示審查原則辦理上訴人中龍公司廢清書異動登記之審查。再者，環保署於102年1月28日函明白請廢清書審查機關主動查察轄內有疑義之個案，並依前開原則於半年內完成檢視相關經核准之廢清書，即便經登記為產品或副產品者，於特定條件下仍應改認為廢棄物並依法加強管理，然上訴人環保局未能提出於環保署100年5月9日令或102年1月28日函後另為實質檢視上訴人中龍公司廢清書登記項目之證據，難認業依環保署所明示之廢清書審查原則實質認定上訴人中龍公司廢清書得否將系爭8項物質列為產品。亦即上訴人環保局核備上訴人中龍公司廢清書將系爭8項物質變更為產品乙節，實乏依據。
⒋嗣環保署104年11月18日環署督字第1040095776號函（下稱
104年11月18日函）請臺中市政府查明卓處上訴人中龍公司廢清書許可內容，與環評書件內容不符乙事，縱環保署未指明廢清書與環評書件間哪些部分不符，然由上訴人中龍公司本件申請變更內容為資源物質正名及調整該等物質產量觀之，可知當時已有廢清書與環評書件間「物質性質」及「廢棄物核准數量」內容不符之情事，上訴人環保局於收受環保署104年11月18日函後，仍未依環保署100年5月9日令或102年1月28日函所示審查認定原則重新檢視上訴人中龍公司廢清書之登記項目或事業廢棄物許可數量，上訴人中龍公司反執廢清書及工廠登記事項已將系爭8項物質登記產品，且其他廢棄物皆有資源化用途，將依廢清書核定方式應用等為由，提出「系爭對照表」申請變更原核定環評書件內容，上訴人環保局更據此辦理本件環評書件內容變更之審查，且以原處分核准本件變更申請，顯然有違前揭說明之法規範體系解釋及廢清法第31條第4項之規範意旨。
㈡本件適用環評法施行細則第37條但書第5款規定辦理環評書件
變更審查，作成原處分並不適法，而應依同施行細則第38條第1項重新辦理環評⒈關於系爭8項物質之效用，雖經上訴人中龍公司於前審提出
轉爐石委由中聯資源股份有限公司（下稱中聯公司）加工，經中部地區各機關或單位與中聯公司往來函文之附表1、氣冷高爐石、水淬高爐石、石膏、脫硫渣、鐵銹皮等物質利用情形之附表2、經濟部工業局檢送中鋼公司（集團）或上訴人中龍公司所撰轉爐石使用手冊，函請各機關協助推廣應用於公共工程之函文、高雄市政府工務局養護工程處為辦理道路AC鋪面改善工程，多次函請中聯公司免費提供轉爐石之函文，然上開證據均未證明上訴人中龍公司產出系爭8項物質自上訴人中龍公司廠區運出後之實際運用事實。發回判決意旨認「系爭8項物質之用途，本質上為科學事項，可令上訴人中龍公司再提出相關產業事證或函詢同業工會查明」，惟上訴人中龍公司製程產出之系爭8項物質在科學觀點下有何效用，與上訴人中龍公司實際上將系爭8項物質運用在何用途，係屬二事，且由環保署100年5月9日令可知製程產出物之性質究屬廢棄物或產品之認定原則之一，係相當著重物質之實際用途及流向，強調現實上已應用之情形，上訴人中龍公司自應提出廠內生產系爭8項物質產品之「實際運用」證明，然上訴人中龍公司於原審提出丙證49至56、66至77等，仍非上訴人中龍公司產出系爭8項物質之運用實績以證明該等物質之實際效用，且上訴人中龍公司復已委任多名專業律師為其訴訟代理人、複代理人，在訴訟上已有相當法律專業能力得為系爭8項物質之產出及數量、流向，提出實際運用績效以證明產品效用之證據資料，然始終未見上訴人中龍公司按系爭8項物質之產量提出相應數量之實際運用績效證明。又實際運用績效與「流向」應屬一體兩面之事，原審諭請上訴人中龍公司就系爭8項物質分類詳細說明流向，上訴人中龍公司主張系爭8項物質之流向如參加（二）狀第20頁以下所載，並以丙證60-63之統一發票（氣冷高爐石、水淬高爐石、石膏、脫硫渣）、丙證64中聯公司所製中龍轉爐石進料統計表、丙證65燒結場混雜料與混鐵銹皮耗用簽核表為流向證明，而氣冷高爐石、石膏只出售給中聯公司，水淬高爐石依行紀關係交給中鋼公司代銷、脫硫渣只出售給中鋼公司，除交易對象均為集團內關係企業外，每噸物質之交易單價復僅數元至數百元不等，光是運輸成本恐已不足支付，遑論尚涉及其他人事、管理成本，則上訴人中龍公司上開統一發票所示4項物質是否確實具市場價值，而得認屬產品，並非無疑，又上開4項物質仍須外部公司另為加工處理使用，則上開4項物質自上訴人中龍公司廠區運出時，顯非得直接供終端使用者實際運用之「產品」，另轉爐石之「產品」身分亦非在上訴人中龍公司廠內生產，而是送往具甲級廢棄物處理操作許可證之中聯公司加工製造，況上訴人中龍公司於前審所提丙證16係高雄市政府工務局養護工程處函請中聯公司「無償」提供轉爐石級配料，並協助運輸至廠商拌合廠，此節顯示轉爐石不僅未具市場價格，甚至中聯公司為了解決轉爐石去化乙事，尚必須承擔運輸成本，則以市場經濟價值之觀點，轉爐石實難認屬「產品」。另系爭8項物質中的3種鐵銹皮經上訴人中龍公司主張廠內回收再利用，除與定稿本表4資源化處理方式「外售」不符外，鐵銹皮既經上訴人中龍公司廠內回收再利用，應非屬營利事業生產具銷售目的之「產品」。再者，轉爐石儘管在上訴人中龍公司廢清書、工廠登記列為產品，但其物質性質顯仍有相當爭議且具環境污染之高度可能性［經濟部中部辦公室106年4月13日經中一字第10631314910號函之「轉爐石之產源及產品流向稽核」會議紀錄中，環保署發言摘要（一）及臺中市政府發言摘要（一）參照］。綜上，即便上訴人環保局未依環保署100年5月9日令、102年1月28日函或事業廢棄物清理計畫書審查管理辦法所定認定原則，重新檢討廢清書中製程產出物之認定，然非無重新檢討廢清書、工廠登記系爭8項物質為產品之必要，惟本件之審理標的為環評書件，並非廢清書或工廠登記，則原審不就上訴人中龍公司之廢清書登記系爭8項物質為產品乙事進行合法性審查或作出物質是否歸屬廢清書登記廢棄物之性質認定。
⒉系爭8項物質自97年原環說書迄至99年、101年間之2次環差
報告中均記載為「事業廢棄物」乙節，為兩造、上訴人中龍公司所不爭執，可知系爭8項物質自始係以事業廢棄物之觀點進行環境影響評估，而上訴人中龍公司於本件環評書件變更內容之申請，復不主張系爭8項物質變更為環評書件內之「產品」，且本件不得以上訴人中龍公司廢清書、工廠登記將系爭8項物質登記為產品，即主張變更環評書件內容經資源化處理之事業廢棄物為資源物質，而有違規範體系及廢清法第31條第4項規範意旨，另經原審就系爭8項物質之性質函詢環保署，經環保署111年7月25日環署督字第1110050883號函、111年12月5日環署督字第111151674號函、112年1月4日環署督字第1111176665號函復，可知系爭30種物質（含廢清書中具產品代碼8項物質及具廢棄物代碼22項物質）之資源化處理僅是「廢棄物再利用」之處理方式，並未變更物質之本質為廢棄物，復參97年原環說書、2次環差報告及本件變更對照表申請案等記載內容，上訴人中龍公司就定稿本表4所示30種資源化處理之物質，未曾變更處理方式（即委外資源化處理、製程回收再利用，即便上訴人中龍公司其中4種物質出售予中聯或中鋼公司，仍是屬外部公司加工資源化處理使用），且廠內資源化設施亦未變動，加以該等物質本身自原環說書審查通過迄今並未有何變異，且上訴人中龍公司自始之環評承諾處理方式即為廢棄物資源化再利用，該30種物質本質上仍屬廢棄物，亦即事業廢棄物依法除清理外，亦有再利用可能，自不能以該等物質具有可再利用性即否認其事業廢棄物之本質。原處分核准上訴人中龍公司以廢清書、工廠登記系爭8項物質為產品及其他22種具廢棄物代碼物質充分再利用為由，而在定稿本將30種物質更名為法無明文之「資源物資」，有違規範體系而於法不合外，上訴人中龍公司復不主張系爭8項物質為環評書件中之「產品」，加以其他22種具廢棄物代碼之物質本屬廢清法所定之事業廢棄物，則定稿本表4之30種資源化處理物質，自應均回歸「事業廢棄物」之本質辦理環評書件變更申請之審查。
⒊上訴人中龍公司本次提出系爭對照表係申請將第二次環差
報告中「事業廢棄物」以資源化處理之30種物質一律更名為「資源物質」，此舉於法無據，上訴人中龍公司所稱之「資源物質」性質上仍係事業廢棄物，自應回歸「事業廢棄物」之本質辦理環評書件變更內容之審查，再參定稿本表4所載資源化處理30種物質之數量變更，系爭8項物質除石膏外，於前2次環差報告均未變更數量，本次申請變更資源化處理事業廢棄物數量與原環說書承諾事業廢棄物產出數量相比，其中系爭8項物質除石膏減量外，熱軋工場鐵銹皮增量約3.5％，氣冷高爐石、水淬高爐石、脫硫渣、轉爐工場鐵銹皮、電爐及型鋼工場轉爐石均增量逾原承諾數量10％，甚至脫硫渣增量逾原有數量1倍，而轉爐石雖增量未逾原有數量10％，但其原有數量已高達52萬9,000噸，本次增加2萬2,000噸，使轉爐石之總量將達55萬1,000噸，而轉爐石為上訴人中龍公司一再被要求具體追蹤管控之首要物質，顯示其對環境影響之程度應非輕微，另其他22種具廢棄物代碼之資源化處理物質中，電爐渣及細粉料還原爐渣合計增量約15％、3種耐火材合計增量約2.1倍、高爐集塵灰增量約83％、轉爐集塵灰增量約64％，均逾原有數量10％甚多，上開具廢棄物代碼之資源化處理物質之增量，無涉上訴人中龍公司所主張之含水率因素，但本次變更內容申請之增加數量甚多。綜觀上開各項資源化處理物質增量比例甚高，且上開物質除鐵銹皮外之再利用方式係深入人類日常生活空間的眾多面向，對於環境之影響層面非如上訴人中龍公司在第47次會議中簡報所稱本次修正對環境的影響為「交通」，其他環境影響未增加等語，而事業廢棄物即使可回收再利用，亦僅屬廢棄物處理方式之一，並不等同「對環境影響輕微」，否則環保署不會在104年執行環評監督業務發現上訴人中龍公司103年廢棄物產量超出環評承諾數量時，以「事業廢棄物增量部分之處理及清運過程對環境產生一定程度之影響」為由進行裁罰，再觀定稿本表4所示30種資源化處理物質數量，由97年原環說書268萬1,652噸，增至本件申請變更內容為297萬7,600噸，增加29萬5,948噸（原判決載為28萬6,800噸），已逾原有數量10％，再加計委外處理之廢棄物重量，則廢棄物總量由97年原環說書271萬810噸，增至299萬758噸，增量約10％。是本件環評書件變更內容申請案，就資源化處理事業廢棄物增量部分，大多逾原有數量10％以上甚至增倍之情形，已非屬環評法施行細則第37條但書第5款規定之「對環境影響輕微」，且在上訴人中龍公司主張「理論」與「實際」之落差觀點下，可知上訴人中龍公司所提97年原環說書、99年、101年2次環差報告經審查通過之結論，針對本來應辦理環境影響評估之上開事業廢棄物增加數量完全未經評估環境之涵容能力、該等物質數量對環境之影響範圍及程度，而顯出原環評書件係相當大比例偏離真實製程產出物數量進行環境影響風險評估，從而，本件申請變更內容之事業廢棄物增加數量，應認實已達環評法施行細則第38條第1項第5款規定「對環境品質之維護，有不利影響者」之程度，是上訴人中龍公司檢附系爭對照表提出申請，經上訴人環保局僅依環評法施行細則第37條但書第5款規定送由環評會審查修正通過，已顯違背環評法施行細則上開規定，而有裁量濫用之情事。
⒋「石膏以外系爭7項物質及具廢棄物代碼之電爐渣、細粉料
還原爐渣」之含水率因素，雖經上訴人中龍公司提出定稿本表3及附錄14等為據，然上訴人中龍公司未於本件送審書件中，揭露表3、附錄14含水率與表4所示「石膏以外系爭7項物質及具廢棄物代碼之電爐渣、細粉料還原爐渣」等資源化處理廢棄物增量間之關聯，且經上訴人環保局自承未在定稿本中查到上訴人中龍公司有就增量數據進行說明，另觀上訴人中龍公司於本件訴訟中提出丙證57所載含水率備註為「係以變更內容對照表附錄14所列之檢測結果『平均值』作為計算標準」，明顯與定稿本附錄14就各物質含水率係記載「概估值」及表3「資源物質含水率實測結果」亦載明附錄14「概估值」不同，而上訴人中龍公司並未於環評書件審查過程中，就上開廢棄物含水率與申請變更廢棄物增量間之關聯性充分揭露資訊，更是於本件訴訟中提出不同於定稿本所載含水率之廢棄物數量計算方式，則上開各項廢棄物究應以多少比例之含水率計算廢棄物總量始符真實或合於科學檢測，顯未經環評會向上訴人中龍公司查證以作成判斷，是上訴人中龍公司本件申請變更環評書件內容之審議過程，主張加計含水率調整物質數量等申請理由之可信度，實值懷疑，第47次會議就此應有基於錯誤事實或不完全資訊作成判斷之情事。再參101年第二次環差報告表2.1.2-3係以「乾基」表彰系爭物質數量，丙證57亦得自行計算「本次修正後（乾基）」之物質數量，可知各項涉及含水率之物質並無不得以乾基計算數量之情形，且慮及每批物質含水率均會變動而影響每批物質之濕重，是該等物質維持原環評書件以乾基計算數量之方式，應更能有效預測評估事業廢棄物在特定數量下對環境造成之影響範圍與程度，惟上訴人中龍公司並未說明如何處理每批物質含水率變動而致影響濕重之問題，且既稱該等物質均經資源化處理充分再利用，即應就資源化處理後之物質含水率設定標準值，然上訴人中龍公司未於本件變更申請案中揭露相關資訊，環評委員亦未至上訴人中龍公司廠區現勘瞭解上訴人中龍公司廠內達到如何之資源化處理程度、如何設定出廠時物質含水率標準值，而本件變更環評書件審查修正通過之結論復未見說明准予由乾基變為濕基計算廢棄物數量之其他專業判斷理由，難謂無判斷怠惰之違法，任由上訴人中龍公司就物質含水率及濕重之主張以「出廠實際型態之磅重」為之而呈現浮動狀態。是其以加計含水率而調整事業廢棄物數量如定稿本表4所示，實難認符合真實。另上訴人中龍公司再以理論設計與實際運作有所落差為申請變更之理由，然上訴人中龍公司99年第一支高爐正式啟用投產後迄105年9月間上訴人中龍公司提出本件變更申請案時，上訴人中龍公司實際進行高爐營運生產已有數年之久，應有相當統計數據可揭露製程中原料、燃料與鋼鐵產品、煤焦油等副產品、系爭30種資源化處理物質及不可回收廢棄物間之「投產比例」，且上訴人中龍公司主張本件申請變更並未涉及製程變更，則在製程技術未變動情況下，上訴人中龍公司應於本件申請變更環評書件之審議過程中，揭露多年營運高爐製程中統計而得之各類物質投產比例等資訊，以證明所主張建廠理論與實際營運產出之「落差」為真實，並說明「含水率納入估算基準」與「預估量、實際營運產出量落差」2個原因交互作用影響事業廢棄物產出量之關聯性，而非在加計物質含水率後仍不足說明實際產出量時，概括主張其餘增量係因理論推估誤差所致，然上訴人中龍公司於本件環評書件變更申請案之審議過程並未揭露相關投產比例之統計數據等資訊以證明所稱理論與實際所生落差，定稿本之相關會議紀錄中亦未見環評委員進一步向上訴人中龍公司索取資料，就此項申請變更理由之審議亦是基於不完足資訊而作成判斷，難謂無判斷怠惰之違法。至上訴人中龍公司聲請向財團法人台灣綠色生產力基金會函查調查事項，既屬科學或專業事項，而環評法所定審查機制本即是由主管機關依法組成專家委員會進行審議，該專家審議之功能應透過法定組織之環評會發揮，無由其他團體或個人代行，是上訴人中龍公司聲請函詢事項自應於環評會審議過程盡其查證義務及判斷義務，以免構成判斷怠惰之違法，原審無從取代環評會之專家審議功能判斷其他科學專業事項，自應由上訴人環保局依法召開環評會針對上開事項重新審議。
⒌退萬步言，縱認上訴人中龍公司非不得將系爭8項物質由原
環評書件之「事業廢棄物」更異為製程產出之「產品」，而對原環評書件內容提出變更申請，惟系爭8項物質確實係其工廠設立類別「金屬冶煉工業」製程中之事業產出物，復經上訴人中龍公司主張屬具有經濟利用價值之產品，且上訴人中龍公司說明系爭8項物質之效用，深入人類生活環境之運用層面甚廣，而原環說書及2次環差報告均未對系爭8項物質作為「產品」之性質進行環境影響之預測分析評估，上訴人中龍公司如欲申請變更系爭8項物質在環評書件之記載名稱為「產品」，則應認屬鋼鐵產品計畫產能之外，另增加計畫產能中產品項目及數量，復經上訴人中龍公司於環評會議簡報主張系爭8項物質為廢清書認定之產品，增加量約29％，自應依環評法施行細則第38條第1項第1款重新辦理環評。至上訴人中龍公司主張系爭8項物質應依環保署108年4月19日環署綜字第1080026733號令釋「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱認定標準）第3條所稱「擴增產能」之認定方式，非屬附表一工業類別所生產之產品不納入計算云云，惟該令釋係針對「認定標準」第3條為核釋，並非就環評法施行細則第38條第1項第1款之解釋，上訴人中龍公司之主張，容有誤會等語，撤銷訴願決定及原處分。
四、本院按：㈠本件應以上訴人中龍公司於臺中市環評會第47次會議後提出
，而經核備定稿之系爭對照表（第6次修正），為原處分具體內容：
本件緣起於環保署於104年3月19日執行督察業務，發現上訴人中龍公司每年廢棄物總量實際上為296萬6,784噸，超過第2次環差報告原核定之廢棄物總量每年270萬9,858噸，乃交臺中市政府查處；上訴人環保局遂以105年1月11日中市環綜字第1050001084號函請上訴人中龍公司「就廢棄物清理計畫書許可內容與環境影響評估書件內容不符一節，依法辦理相關變更事宜」，上訴人中龍公司即依行為時環評法施行細則第37條第5款「其他經主管機關認定對環境影響輕微」之規定，執第2次環差報告原核定之廢棄物總量每年為271萬9,958噸，其中屬資源化處理者有269萬800噸（占廢棄物總量之9
8.9%），其餘委外處理者為每年2萬9,158噸，依其工廠登記證、廢清書及環保署、經濟部工業局函示意旨，系爭8項物質已被認定為「產品」，不宜再以廢棄物稱之；而其他可資源化物質雖具廢棄物代碼身分，但均依廢清書核定方式充分再利用；又因部分資源化處理者含水率未納入原環評估算基準，且於環評審查階段，上訴人中龍公司之擴建計畫尚未實施，對於實際營運產出狀況掌握有限，故本次變更將可資源化處理物質更名為「資源物質」（按，共計30項，載明於系爭對照表），並依實際產出量調整資源物質及不可回收廢棄物產量，其總產出由每年271萬9,958噸變更為每年299萬758噸，變更後資源物質增加28萬6,800噸，不可回收廢棄物產量減少1萬6,000噸，資源物質增量部分均依環評書件或現行法規完全再利用，可降低天然資源開採對環境影響之衝擊，對整體經濟及環境均有利，上開變更內容符合環評法施行細則第37條第5款「其他經主管機關認定對環境影響輕微」之規定，且無同施行細則第38條規定應重新辦理環評之情事等理由，而提出變更內容對照表送請經發局轉送上訴人環保局，經106年7月24日第47次會議審查決議：「（一）本案審核修正通過。（二）本案定稿須經本局核備後，變更部分始得實施。（三）陳副主任○○……及蔡委員○○（潘○○替代）及本府交通局意見經開發單位於會中說明，業經本會確認，請開發單位將補充說明資料納入定稿。」嗣後上訴人中龍公司即依決議辦理提出第5次修正本（按，前於審查程序中已有多次修改），上訴人環保局於106年8月24日分別送請各委員於106年9月5日前表示意見。其中僅有交通局在期限內回復意見，吳○○委員則回復已補正，其餘委員均無表示意見。嗣上訴人中龍公司再依交通局提出之意見，製作第6次修正本等情事，為原審所確定之事實，核與卷內資料相符，本院自得採為裁判之依據。嗣後上訴人中龍公司於106年9月20日提送定稿本送請核備，故第47次會議所作成之決議，既是以上訴人中龍公司當次會議提出之對照表（為第4次修正），及其對委員、相關機關之提問所為回應為基礎所作成，並要求上訴人中龍公司提出納入委員意見之定稿本，則上訴人中龍公司嗣後提出經核備定稿之系爭對照表（第6次修正），即為本件原處分具體內容，而應以之為司法審查之標的。
㈡臺中市環評會就關於對環境影響輕重之風險預測及評估，享有判斷餘地：
按我國環評法制係採預防原則，針對開發單位實施開發行為之過程中，如有危害環境安全之虞時，即應隨其開發階段、影響輕重，而進行評估提出環評、環說或變更申請。開發單位於開發行為持續中，有變更已通過之環說書或環評書之原內容時，應依環評法第16條第1項規定，按其情形對於環境可能產生危害之風險大小，而有重作環評（環評法施行細則第38條第1項）、提出環差報告（同細則第37條第1項本文）、提出變更內容對照表（同細則第37條第1項但書），及無涉環境保護之經主管機關核備（同細則第36條第2項）等輕重不同之變更程序。環評法第3條第1項明文對於環境影響評估報告有關事項，應設環評會審查；行為時臺中市環評會組織規程第4條所訂環評會之組成，委員成員除7人為政府機關人員外，其餘14人為具有學術專長及實務經驗之專家學者、社會公正人士；同法第8條第2項要求委員應親自出席，不得由他人代理；同條第1項規定表決權數等，可知環評會審查結論係由執行政策者、具專業者、嫻熟實務者，及代表公益者共同研議，以多數決形成，寓有專業決定及多元意見之意義，可認環評會關於對環境影響輕重之風險預測及評估享有判斷餘地。司法對於具有判斷餘地之行政決定，依實務向來之見解，應為有限之審查，其範圍包括行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊、有無違反一般公認之價值判斷標準等節。㈢本件變更環評書件涉及製程產出物及其處理流程，環評委員
審查環評書件變更申請案，應本於正確資訊審視其產出及處理流程，是否有助於環境污染之預防及減少：
按環評法第16條第1項規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」另廢清法第31條第1項第1款規定：「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，亦同。」環保署103年6月11日函說明：「開發行為審查通過環境影響說明書或評估書後，審查結論及所載內容若涉及加嚴各項污染物排放標準，各地方政府均應依此標準核發許可證內容。但開發行為在施工期間或營運階段，隨著空氣污染防制法等環保法規修正、環境的變遷或科技的提升等因素，需要變更原核發許可證內容時，應由各該法令主管機關先行完成審查，再由開發單位檢視最終審定結果是否與環評書件內容有所不同，此時才須依環評法辦理變更。換言之，變更許可證內容未涉及環評書件內容時，自不須再辦理環評變更程序。」係環保署基於主管機關之地位，為利下級機關辦理環評書件變更申請事項，涉及其他有污染環境之虞之排放物如廢棄物、空氣污染源等管理事項時，如何妥適執行俾以達成環境保護目的，所為之解釋性函令，未悖於環評法之立法意旨，自得予以適用。核其意旨無非加強申明環評書件應符合環保法規之要求，如環保法規之要求高於原經核准之環評書件之內容時，即有辦理環評變更之必要。準此，執行中之開發事業有廢棄物數量增加，與原環評書件已有不合，相關主管廢清事項之單位應就其職掌對於所涉廢棄物之質與量進行審查，如審查結果發現與原環評書件不合時，開發單位應依其情形辦理環評變更程序。另環保署100年5月9日令：「一、有關廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業，其製程產出物之認定，應依下列原則辦理：㈠環保單位對於事業所提之事業廢棄物清理計畫書應審慎審理，必要時應請事業提供產品種類、成分、規格、形態、顏色、數量、照片、用途或流向等資料，以供審查，並應確認產品之說明屬合理、技術可行且流向無虞。㈡環保單位與工商登記單位應加強橫向聯繫，避免發生廢棄物登記為產品情事。㈢……。二、本署88年9月27日（88）環署廢字第0064651號函（按，其內容為『原屬事業機構產生之事業廢棄物，如經事業依法向工商管理單位登記為公司產品者，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物』），自即日起停止適用。」102年1月28日函：「……說明二、……本函特再就上開解釋令（按，指100年5月9日令），重申並補充說明如下：㈠地方主管機關及本署委託之審查機關於審核事業廢棄物清理計畫書時，針對其登載之各項製程產出物，應確實針對產出物之用途及流向、製程技術及設施慎密審核，如事實為不具效用、效用不明或可能被拋棄，應為廢棄物，如廢清書中記載為產品或副產品，該廢清書應不予核准。㈡地方主管機關及本署委託之審查機關，請主動查察轄內有疑義之個案，並依上開原則，於半年內完成檢視相關經貴管核准之廢清書，如發現經登記為產品或副產品，但事實已失市場價值，須由產源付運費大於售價，致實質由產源付費而無淨收入方得成交時，或因價格波動而時有產源出售並無淨收入之情形，且有長期違法貯存或棄置之虞，或以產品使用有污染環境、危害人體健康之虞者，應改認定其為廢棄物，除請工商登記單位取消其產品項目登記外，並依事業廢棄物清除處理或再利用相關規定加強管理。……」係環保署基於主管機關之地位，為利下級機關受理廢清書申請或變更事項，對於製程產出物如何判斷其有產品之實質或為污染環境之廢棄物，所為之解釋性函令，合於廢清法106年1月18日修正前第2條第1項所定義之廢棄物之實質意義，嗣亦具體訂定修正後第2條、第2條之1關於廢棄物之定義，自得予以適用。綜合上開環保署3則函令（下合稱環保署3則函令）所闡釋之意旨，並本於環評法立法目的在預防及減輕開發行為對環境造成不良影響（該法第1條參照），環評委員在審查本件環評書件變更申請時，應掌握正確資訊就所涉製程產出物之產出及處理流程，是否有助於環境污染之預防及減少，方得有效審查以管控開發行為危害環境之風險。
㈣本件臺中市環評會之決議係出於不完足之資訊所作成，有判斷違法之處，原處分為違法：
⒈臺中市環評會未予考量上訴人中龍公司提出之系爭對照表，
將30項產製過程所生之物質改列為「資源物質」（包括系爭8項物質及其他22項資源物質之再利用），未經上訴人環保局實質調查，亦未自行進行審查，如何認定對環境影響輕微？本件上訴人中龍公司係以環評法施行細則第37條但書第5款「其他經主管機關認定對環境影響輕微」為依據，而提出系爭對照表申請變更，稽其理由無非以廢棄物中之系爭8項物質已經臺中市政府核准登記為產品，及其餘22項物質均依廢清書核定方式充分再利用，變更為「資源物質」增加28萬餘噸，不可回收廢棄物產量減少1萬餘噸，反而對於整體經濟及環境更為有利。惟依前揭環保署3則函令意旨，開發事業執行中發現製程產出物數量增加，有污染環境之虞時，應注意權責單位間之聯繫，相關權責單位應先為審查製程產出物性質上有無危害環境之虞，結果如與原環評書件不合時，開發單位應視其情節辦理環評變更程序；又對於已登記為產品之物質是否疑有廢棄物之性質，而應改列為廢棄物一節，應加強查核管理，如確應列為廢棄物者，尚應通知工商登記機關取消之。從而，臺中市環評會對上訴人中龍公司申請變更環說書，自不得徒憑系爭8項物質登記為產品之字義認定之。雖系爭8項物質於臺中縣政府99年3月5日府授環廢字第0990004543號函核備之廢清書、臺中市政府100年8月18日府授經工字第1000804164號函、100年11月30日府授經工字第1000802184號函、105年4月22日府授經工字第1050800716號函准列為產品；惟上訴人環保局陳明其對於上訴人中龍公司於103年4月申請變更廢清書，當時參考經濟部、環保署廢止適用前之相關函釋意旨，認為系爭8項物質於100年前即已經工廠登記為產品（按，石膏1項係在103年4月之後，始經臺中市政府105年4月22日府授經工字第1050800716號函改列為產品），而環保署係於100年後始改變其見解，故未實質審核系爭8項物質之性質如何等情，為原審所認定之事實。亦即上訴人環保局未曾就製程產出物是否不致造成安全、環境污染（100年5月9日令參照）；是否不具效用、效用不明或可能被拋棄、已失市場價值、有污染環境、危害人體健康之虞（102年1月28日函參照），進行調查審認。而本件多位環評委員於第47次會議固也對廢棄物與產品間之差異提出疑義，並表示應對爐石、爐渣等資源物質之數量加以確定、對其去向加強追蹤等意見；嗣上訴人中龍公司回復之內容，則為「本公司係生產鋼鐵產品，爐石及脫硫渣等雖獲政府認可為產品，但在本報告中為不與鋼鐵產品混淆，將其與其他資源化處理物質(具廢棄物代碼)統一稱為資源物質。有關本公司原環評文件及本次申請各項物質含量，說明如下：1、……2、現況申請量為：(不可回收)廢棄物減量約16,000噸/年，資源物約增加286,800噸/年。變更後產品、副產品、資源物及廢棄物為：(1)鋼鐵產品產能：603.7萬噸/年(未變更)。(2)副產品：煤焦油8.4萬噸/年，輕油3.2萬噸/年，硫磺0.35萬噸/年(未變更)。(3)資源物質：2,977,600噸/年。(4)(不可回收)廢棄物：13,158噸/年。」等語，仍係以系爭8項物質已登記為產品作為主要理由（見第5次修正本第11頁），並未詳實說明何以登記為產品，即可改列為資源物質，而於環境影響輕微。臺中市環評會作成「審核修正通過」之決議，並未審酌前開環保署3則函令意旨，及106年1月18日修正增加廢清法第2條之1關於廢棄物之定義：「事業產出物，有下列情形之一，不論原有性質為何，為廢棄物：一、經中央主管機關認定已失市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害人體健康之虞者。二、違法貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。三、再利用產品未依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」而未深究系爭8項物質登記為產品，卻從未經上訴人環保局依前揭100年5月9日令、102年1月28日函意旨落實審查，亦未自行就上訴人中龍公司由來所生產而於此次變更申請改列之30項資源物質，審查是否已失市場經濟價值、有無違法貯存或利用、是否依廢清法規定使用再利用產品等可能造成環境污染情事，即作成決議，實有基於不完足之資訊而作成之違誤。原審從環評法立法目的，闡釋前揭環保署103年6月11日函，已指明原環評書件審查結論所載之環保要求，若未及於環保法規變更後之標準者，嗣後環評書件變更時亦應提高環保標準，於法並無不合。
⒉臺中市環評會未能掌握30項「資源物質」重量計算之方法，
是否客觀合理，自無法正確評估系爭對照表所呈現之廢棄物再利用數據，是否於環境影響僅屬輕微：
按上訴人中龍公司製程中產出其所定義之「資源物質」如已具惡化環境之可能，其重量多寡與其對於環境影響程度之輕重，即呈正比關係。故關於所產出之資源物質之重量計算方法屬於客觀合理之標準，自應確實掌握。關於上訴人中龍公司計算30項資源物質之重量，有無摻入「含水率」之因素一節，亦經環評委員於第47次會議中提出質疑，並經上訴人中龍公司回應「因依廢清法申報每月產生量，均以出廠實際型態之磅重為申報數量（即濕重），考量實務上法規管制，本案申請量均包含水份重量，始能與申報資料一致。」等語（見第5次修正本第11頁）。原審審酌上訴人中龍公司並未在定稿本中說明如何處理每批物質含水率變動而致影響濕重之問題，上訴人環保局自承未在定稿本中查到上訴人中龍公司有就增量數據進行說明，認定上訴人中龍公司並未於環評書件審查過程中，就上開廢棄物含水率與申請變更廢棄物增量間之關聯性充分揭露資訊，上訴人中龍公司本件申請變更環評書件內容之審議過程，主張加計含水率調整物質數量等申請理由之可信度，實值懷疑，第47次會議就此應有基於不完全資訊作成判斷之情事等節，尚無違反經驗法則、論理法則及一般證據法則，應予肯認。
從而，原審審酌上開各節，認定臺中市環評會第47次會議作成審核修正通過之判斷為違法，因認原處分為不合法等節，經核其認事用法，均無不合，並無判決違背法令之違誤。
㈤惟原審另由廢清法等環保法規之規定，論斷經環評之開發行
為，自當以環評書件內容及審查結論作為後續各項環保法規所涉許可證、廢清書之審查標準，而非先核准變更許可證或廢清書之許可內容，再以該等許可內容申請變更環評書件，原處分核准本件變更申請，顯然有違前揭說明之法規範體系解釋及廢清法第31條第4項之規範意旨一節。經核，環評法係針對有造成環境不良影響之虞之開發行為，為預防及減輕其對環境之危害，採取預先評估、審查，及事後監督裁罰之管制；而廢清法則是為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生而制定，對廢棄物之清除方式尚有積極之回收再利用方式，並授權有關機關訂定事業廢棄物再利用管理辦法以為管制，避免假再利用之名規避事業清除廢棄物之義務。二者目的不同，管制審核標準亦有不同。本件爭議之所在，即30項資源物質之性質、流向是否有再利用之實質而不致惡化環境，此為環評審查所應關注，與該等物質是否仍具廢棄物之性質非有必然關係。況廢清法第31條第4項規定：「第1項事業依規定應實施環境影響評估者，於提報環境影響評估相關文件時，得一併檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關審查。俟環境影響評估審查通過後，由直轄市、縣（市）主管機關逕予核准。」僅係規定行政流程之彈性運用，並未寓有環評審查應先於廢清書審查，更應成為廢清書審查之標準之原意。原審此部分法律意見難為本院所採取。
又本件以臺中市環評會第47次會議之結論係出於不完足之資訊而作成，判決撤銷原處分確定，之後應由臺中市環評會重新集會，由環評委員依其權責另為審查，視其情形通知上訴人中龍公司另為補充，或逕予決議，尚無由法院逕予認定本件環說書變更申請案應為如何之決議。乃原判決依其調查結果，認定上訴人中龍公司無法證明系爭8項物質之產量之實際運用情形、具有市場交易價值，應以30項資源物質具「事業廢棄物」之本質，進行環評書件變更申請之審查，復經比較97年原環說書所載數量，本次增重逾原有數量10％，可知已達環評法施行細則第38條第1項第5款規定「對環境品質之維護，有不利影響者」之程度；退萬步言，縱依上訴人中龍公司主張系爭8項物質為製程產出之「產品」，上訴人中龍公司並主張系爭8項物質具有經濟價值，於環評會議簡報主張系爭8項物質增加量約29％，也符合環評法施行細則第38條第1項第1款「計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者」，應就申請變更部分重新辦理環評等語，實屬贅論。惟以上本院所不予肯認之論斷，均不影響於判決撤銷原處分之結果。上訴人中龍公司上訴主張原審未認識環評法與廢清法有不同之管制目的，環保署103年6月11日函並無要求「先環評、後環保法規各項許可證、廢清書」之順序關係，原判決為適用法令錯誤；又對其提出廢棄物再利用之各項事證，均置之不理，逕予認定30項資源物質均為廢棄物；復基於不正確之計算，認定上訴人中龍公司有產能增加之情形，逕認本件應依環評法施行細則第38條第1項規定重新辦理環評，有判決理由未備、違反論理法則、侵犯環評會之判斷核心等違誤云云，指摘原判決違背法令應予廢棄，即難成立，原判決仍應維持。
㈥上訴人中龍公司上訴另主張本件審查過程中，環評委員均實
質審查資源物質之產量、回收再利用性及流向等事項，始作成審查通過之結論，未見環評委員僅因系爭8項物質於廢清書及工廠登記中已被認定為產品，即逕予通過環評，原審就上訴人中龍公司所提出歷次小組討論、大會中各環評委員就系爭8項物質之數量、效用、流向詢答等之重要攻擊防禦方法，均置之不理，又未依本院前次發回指明「系爭8項物質之用途，本質上為科學事項，可令上訴人中龍公司再提出相關產業事證或函詢同業工會查明」之意旨，進行調查；又業經核可之廢清書非本件司法審查標的，乃原審竟以廢清書不合法導出環評書件變更不合法之認定，原判決有認定事實違反論理法則、判決不備理由等違誤等語。經核本件因環評委員基於不完足之資訊作成決議，乃有違法，上訴意旨上開指摘原審未予調查之事項，實屬對於原審取捨證據之職權行使，任意指摘，自難據以認定有何違背法令之情事。至本院發回判決所指，應有適當之證據方法證明系爭8項物質非屬產品一節，係基於前審以上訴人中龍公司之說明無法證明系爭8項物質之效用，而認定系爭8項物質為廢棄物，有未依職權調查之違誤而為，而本件認定原處分為不合法，乃因臺中市環評會之決議出於不完足之資訊所作成，尚有待臺中市環評會搜集完整資訊重為審議，則關於系爭8項物質之效用如何已非本件審理之爭點，自無再予調查之必要。此外，原判決也敘明廢清書非本件審查標的，並未論斷廢清書為不合法。
上開上訴意旨或為誤會，或屬對原判決證據取捨之指摘，尚難據此而認原判決有何判決違背法令之處，核無可採。
㈦綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項但書，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 5 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 淑 婷法官 張 國 勳法官 林 欣 蓉法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 114 年 5 月 28 日
書記官 高 玉 潔