最 高 行 政 法 院 判 決112年度再字第34號再 審原 告 台塑石化股份有限公司代 表 人 曹明訴訟代理人 張嘉真 律師
姜威宇 律師林伊柔 律師再 審被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 許仁澤訴訟代理人 葉張基 律師
林韋甫 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，再審原告對於中華民國112年6月21日本院110年度上字第601號判決，本於行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起再審之訴部分，本院判決如下：
主 文
一、再審之訴駁回。
二、再審訴訟費用由再審原告負擔。理 由
一、緣再審原告所屬麥寮一廠（下稱麥寮一廠）以石油焦高溫氧化裝置即「循環式流體化床鍋爐（Circulating Fluidized
Bed Boiler）」製程（下稱系爭製程）所產出之飛灰及底灰，經水化（水合處理）後之混合石膏與副產石灰（通稱水化副產石灰，下合稱系爭製程產出物），經臺灣臺南地方法院檢察署（已更名為臺灣臺南地方檢察署）接獲檢舉有遭非法棄置情形，乃於民國102年1月24日會同再審被告、臺南市政府工務局、改制前行政院環境保護署（下稱環保署）南區督察大隊及環保警察第三中隊，前往臺南市麻豆區由官輝工程有限公司所經營之官輝土石方資源堆置場及臺南市左鎮區由宏昇事業股份有限公司所經營之宏昇土石方資源堆置場進行稽查，當場查獲上開土資場（下合稱系爭土資場）收受系爭製程產出物，再審被告乃於102年10月11日以環稽字第1020108487號函附同年月2日南市環廢裁字第102103901號裁處書（下稱前處分），以再審原告違反行為時(即106年1月18日修正公布前，下同)廢棄物清理法（下稱廢清法）第28條第1項第3款規定，而依同法第52條及行政罰法第18條第1項、第2項規定，裁處罰鍰新臺幣（下同）141,966,950元，及限期於102年12月31日前完成改善，併依行為時環境教育法第23條第2款規定處環境講習8小時之處分，惟經訴願機關以103年1月22日府法濟字第1030062100號訴願決定撤銷前處分並請再審被告另為適法處分。嗣再審被告依訴願決定意旨另為處分，於103年3月24日以環土字第1030026813號函附同日南市環廢字第103030928號裁處書（下稱原處分），裁處再審原告罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改善，並依行為時環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時（嗣經再審被告於103年3月31日勘誤為1小時）。再審原告不服，循序提起行政救濟，並聲明：撤銷訴願決定及原處分，前經高雄高等行政法院(下稱原審)103年度訴字第321號判決（下稱前判決）撤銷訴願決定及原處分，再審被告就前判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分不服，提起上訴，經本院105年度判字第309號判決將該部分廢棄，發回原審更為審理。再經原審105年度訴更一字第13號判決（下稱更一審判決）就廢棄發回部分撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」部分，再審原告其餘之訴則駁回。兩造對各自不利部分提起上訴，復經本院107年度判字第336號判決（下稱前發回判決）就更一審判決關於駁回再審原告之訴部分廢棄（再審被告之上訴駁回），發回原審更為審理。再審原告聲明嗣變更為「求為判決撤銷訴願決定及原處分關於『命限期於103年5月28日前完成改善部分』」，經原審107年度訴更二字第14號依再審原告聲明為判決。再審被告不服，提起上訴，經本院109年度判字第95號判決（下稱發回判決）廢棄，發回原審更為審理。嗣經原審109年度訴更三字第9號判決（下稱原判決）仍將訴願決定及原處分關於「限期於103年5月28日前完成改善」部分均撤銷。再審被告不服，提起上訴，經本院以110年度上字第601號判決(下稱原確定判決)將原判決廢棄；再審原告在第一審請求撤銷訴願決定及原處分關於限期改善部分之訴駁回。再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款再審事由，提起本件再審之訴。
二、再審原告起訴主張：
(一)原確定判決錯引環境基本法第32條第2項訓示規定，而以本案根本不存在之「已有不當棄置等情事之系爭製程產出物」之事實，強加再審原告有超出廢清法第31條第1項核備之事業廢棄物清理計畫書（下稱廢清書）內容之義務，構成違反法律保留原則、漏未適用廢清法第31條及適用第28條規定顯有錯誤之再審事由。
(二)環保署100年5月9日環署廢字第1000036827號令(下稱環保署100年5月9日令)公布後，雲林縣政府除於100年9月間及101年1月間兩次核准再審原告麥寮一廠所檢具廢清書時，仍核准系爭製程產出物列為產品，並於後續發給之環保法規許可證與行政指導，均一致認屬產品，實在無法期待再審原告單憑環保署100年5月9日令公告後，有主動變更廢清書，將系爭製程產出物改列廢棄物，並委託清除處理機構清除、處理之作為義務，且該令亦違反明確性原則，原確定判決有適用期待可能性原則、廢清法第31條及第28條等法規顯有錯誤、漏未適用行政程序法第5條明確性原則等之再審理由。又雲林縣政府將系爭製程產出物列為產品，再審原告自得將此等行為作為信賴基礎，而將系爭製程產出物以產品出售、行銷之信賴表現，應保護再審原告不受事後變更認定之不利益，原確定判決漏未適用行政程序法第8條規定，有適用法規顯有錯誤之再審事由。另環保署101年11月23日環署督字第1010107221號函未曾送達再審原告，更可作為再審原告於本件缺乏期待可能性之有利證據。
(三)原確定判決未行言詞辯論，卻在顯不符行政訴訟法第259條第1款自為判決之要件下，未審查再審原告之其他主張原處分違法之理由及重要證據，逕認原處分具適法性而駁回再審原告之訴，導致迄今再審原告仍不知如何就系爭土資場目前符合公益之土地改良之使用現狀，予以清除處理之窘境，自有適用行政訴訟法第259條第1款顯有錯誤，以及漏未適用同法第260條應發回更審再為調查之再審事由。
(四)原確定判決屬法律審，本無認定事實之職權，卻自行變動原判決認定系爭製程產出物依產品規範與土方拌合後，使用於系爭土資場，並無堆置、貯存或不當處理情形之事實，再自為判決駁回再審原告之訴，對再審原告重大突襲；且原審前判決及更一審判決，皆經本院判決廢棄在案，同一程序更無所謂爭點效之適用，該等判決內容並無任何法律依據，亦無任何學說論理得產生拘束力，原確定判決顯已違反行政訴訟法第254條第1項、第259條第1款自為判決之事實基礎之規定，構成適用法規顯有錯誤之再審事由。
(五)原處分關於「限期於103年5月28日前完成改善」部分，僅給予短短65日改善期間，顯未考慮清理前應先提送廢清書之行政程序，亦未斟酌辦理現勘、實際執行清運之合理實務作業期程，以致該改善期限顯不具事實上可行性，並有裁量濫用之情，原確定判決顯有消極不適用期待可能性原則及行政訴訟法第201條規定之情，並因此影響判決之結果，構成適用法規顯有錯誤之再審事由。
三、再審被告則以：
(一)原確定判決已經說明環保署100年5月9日令間接對外發生效力之影響，事業亦不能推稱已登記為產品者，即絕非廢棄物而卸免其清理之責，而應由產品之本質會否影響環境衛生、國民健康以為判斷，再審原告指謫原確定判決單憑環保署100年5月9日令認為再審原告負有清除處理義務，僅為再審原告法律上見解之歧異。又兩造對於如何適用環保署100年5月9日令等相關解釋之部分，有激烈攻擊防禦，再審原告與原判決之法律見解一致，再審被告與原確定判決之法律見解一致，足見此部分僅為法律見解之歧異問題，非得作為再審事由。原確定判決係以原審前判決與更一審判決所認定事業廢棄物之事實，並非自行變動原判決認定之事實，再審原告指摘原確定判決違反行政訴訟法第254條第1項規定，顯不可採。
(二)系爭製程產出物即使當時有產品登記，仍應認定為廢棄物，為本院歷次判決所不否認，再審原告指摘原確定判決漏未適用廢清法第28條及第31條規定，顯屬再審原告一己錯誤主觀認定事實與法律見解之歧異。系爭製程產出物被不當堆置、貯存及低價販售復高額補助予系爭土資場之處理過程，係再審原告有意執行之產銷活動，再審原告自身違法在前，不得主張正當合理之信賴，是再審原告主張對於其信賴雲林縣政府核發環保法規許可證與行政指導，受有行政程序法第8條信賴保護原則保障云云，僅為再審原告法律上見解之歧異。
(三)再審原告主張原處分關於「限期於103年5月28日前完成改善」部分，僅給予短短65日改善期間，不具事實上可行性，並有裁量濫用之情，顯有消極不適用期待可能性原則及行政訴訟法第201條規定，並因此影響判決之結果云云，係執事實審言辯終結後新發生之事實為再審事由，並不合法，亦不符合「確定判決消極的不適用法規」之再審要件等語。
四、本院查:
(一)依行政訴訟法第273條第1項第1款規定，確定判決有「適用法規顯有錯誤者」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之大法官解釋、憲法法庭裁判意旨有所牴觸而言，至於事實之認定或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。又行政訴訟法第259條第1款規定：「經廢棄原判決而有下列各款情形之一者，最高行政法院應就該事件自為判決：一、因基於確定之事實或依法得斟酌之事實，不適用法規或適用不當廢棄原判決，而事件已可依該事實為裁判。」而同法第254條第1項所謂「最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎」，係指判決之基本事實而言，至於該事實應如何以法律涵攝，則係法律適用之問題。
(二)經查，原確定判決係依廢清法第1條、第2條第1項、第4項、第28條第1項第3款第1目、第31條第1項第1款、第52條及同法施行細則第12條第1項第3款等規定意旨，論明環保署100年5月9日令已指明各級環保單位應善盡職責，注意廢清書上登記為產品者之各項特徵，事業所為說明是否合理等，以防杜其他工商登記單位將廢棄物登記為產品，且逕予停止環保署88年9月27日（88）環署廢字第0064651號函關於登記為公司產品者，即非屬廢清法所定義之事業廢棄物之適用，經核其旨無悖於廢清法之規定，自得予適用。此後主管機關自不得對於經登記為產品者，寬泛指為非事業廢棄物，事業亦不能推稱已登記為產品者，即絕非廢棄物而卸免其清理之責，而應由產品之本質會否影響環境衛生、國民健康以為判斷。原確定判決繼以上開法律見解為基礎，基於原審所確認之事實及本院歷次發回判決就該等事實所為之法律上判斷，敘明:再審原告麥寮一廠先取得雲林縣政府91年11月20日91府建工字第0910068785號函(下稱91年11月20日函)獲准該工廠變更登記，將系爭製程產出物列為產品。嗣雲林縣政府鑑於麥寮一廠廠區堆置約139萬公噸水合副產石灰，認該產品之用途及流向均有疑慮，乃以102年1月28日府環廢字第1023603869號函(下稱102年1月28日函)將系爭製程產出物改判定係屬事業廢棄物，又以102年1月30日府建行字第1025301536號函廢止產品登記，本件原處分所依據之事實，則係在前開2處分作成前之數日之同年月24日經由檢察官在系爭土資場所查獲。就原處分關於環境講習及行政罰（即罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元）部分，經由歷次之審理結果，雖經判決再審被告為敗訴確定，惟並非以系爭製程產出物非事業廢棄物，反而係以之為事業廢棄物，而諭知再審被告另為裁處。而原處分關於限期改善部分，本院前發回判決理由乃以期待可能性之法理為基礎，指明對於102年1月24日查獲之系爭製程產出物，應區別係屬雲林縣政府廢止產品前或廢止後，始得辨認有無期待再審原告得遵循原處分關於限期改善部分拘束效力之可能性。嗣後本院發回判決第三度發回更審，乃因在前次發回原審審理所呈現之事證中，發現環保署100年5月9日令對主管機關判定是否為事業廢棄物職權之闡釋，對於再審原告在該100年5月9日令後仍屬雲林縣政府核准登記及系爭製程產出物仍列於產品欄之情形下，是否具有無法履行再審被告下命限期改善之義務之期待可能性等節，猶有未明，應予查明，並未指摘原審有關系爭製程產出物具有事業廢棄物性質之論斷，有何違背法令之違誤。乃原判決執本件前判決及更一審判決關於認定系爭製程產出物為事業廢棄物之認定，僅屬理由判斷而不具既判力之性質，而另就前已為認定之相同事實即低價銷售高額補助違反交易經驗一節未予斟酌，及以109年9月4日原審履勘系爭土資場現況等節，認定再審原告應無以假買賣達實際為違法清運之情形云云，為反乎本件前判決及更一審判決之認定，論證系爭製程產出物非事業廢棄物，即有認定事實違反論理法則及經驗法則之違誤等語。經核其論斷並無與本件應適用之法規顯然相違背，或與司法院現尚有效之大法官解釋、憲法法庭裁判意旨有所牴觸之情形。又原確定判決認定系爭製程產出物為事業廢棄物，係依據原判決所確定之事實涵攝於法律而為之論斷，指明原判決反乎本件歷次一審判決及本院發回判決之認定，論證系爭製程產出物非事業廢棄物之違誤，並未另行認定事實而自為判決。再審意旨主張原確定判決未行言詞辯論，擅自更動原判決認定之事實，違反行政訴訟法第254條第1項、第259條第1款自為判決之事實基礎之規定，構成適用法規顯有錯誤之再審事由云云，依上述規定及說明，核屬其主觀之歧異意見，並不足採。
(三)又查，關於再審原告是否具履行限期改善義務之期待可能性部分，原確定判決係以發回判決已指明究竟人民是否無期待可能性令其遵守義務，應於個案中審視各主管機關所發布行政規則之歷程及內容，依客觀情勢予以判斷等語，論明系爭製程產出物非朝夕即時由產品變異為事業廢棄物，而係有堆置、貯存或低價販售復高額補助予系爭土資場處理之不當情形。系爭製程產出物被不當堆置、貯存及低價販售復高額補助予系爭土資場之處理過程，係再審原告有意執行之產銷活動，惟基於環境基本法要求事業應共同承擔維護環境之整潔衛生，以利於人類休養生息之公益責任，自以公益為先，再審原告即有義務主動釐清此一產品之生產、處理歷程，已使系爭製程產出物具有事業廢棄物之性質，以完盡其依法應履行之清理義務，本無待主管機關先行認定其為事業廢棄物，也與是否廢止91年11月20日函核准產品登記處分無關，再審原告尚不得推稱其信賴產品登記之效力，或其他行政指導而主張無期待其履行之可能性。原判決論斷系爭製程產出物已經登記為產品，且依循雲林縣環保局之行政指導而為買賣，自不能期待再審原告於雲林縣政府102年1月28日函改認系爭製程產出物為廢棄物、要求變更廢清書前，有將系爭製程產出物作廢棄物處理之期待可能性云云，所持見解有適用廢清法第28條第1項第3款第1目及第31條第1項第1款規定之不當等語甚詳。經核其論斷亦無與本件應適用之法規顯然相違背，或與司法院現尚有效之大法官解釋、憲法法庭裁判意旨有所牴觸之情形。再審意旨以其主觀歧異見解，指摘原確定判決違反法律保留原則、錯誤適用期待可能性原則，及適用廢清法第31條、第28條規定顯有錯誤；漏未適用行政程序法第5條、第8條規定，暨消極不適用期待可能性原則及行政訴訟法第201條規定，並因此影響判決結果，構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由云云，依上述規定及說明，尚與所謂「適用法規顯有錯誤」有間。
(四)綜上所述，再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款規定之再審事由，而提起本件再審之訴，為顯無再審理由，應予駁回。至於再審原告本於行政訴訟法第273條第1項第14款再審事由部分，本院另以裁定移送於其管轄法院，附此敘明。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 4 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋法官 林 淑 婷法官 李 君 豪以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 114 年 4 月 30 日
書記官 高 玉 潔