最 高 行 政 法 院 裁 定112年度抗字第197號抗 告 人 楊琳敏上列抗告人因與相對人新北市政府工務局間陳情事件，對於中華民國112年5月9日臺北高等行政法院111年度訴字第1139號裁定，提起抗告，並為訴之追加，本院裁定如下︰
主 文抗告及追加之訴均駁回。
抗告及追加之訴訴訟費用均由抗告人負擔。
理 由
一、按修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法(指民國111年6月22日修正公布，112年8月15日施行前之行政訴訟法)審理，為行政訴訟法施行法第19條第1項所規定。本件抗告於112年8月15日修正行政訴訟法施行前已繫屬於本院，於施行後尚未終結，依上規定，應由本院依舊法(下稱行政訴訟法)規定審理，且無修正後行政訴訟法第49條之1第1項至第4項有關向本院提起之事件，當事人應委任訴訟代理人規定之適用，合先敘明。
二、次按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
三、事實概要：抗告人為門牌號碼新北市○○區○○路0段000巷0號建物（下稱系爭建物）所有權人，因該建物駁坎無權占用訴外人丁莉莉（下稱丁女）所有土地，丁女對抗告人提起民事訴訟請求將該駁坎拆除並返還土地，經判決勝訴確定後由臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）辦理109年度司執字第25456號民事強制執行事件（下稱系爭執行事件），於系爭建物旁之山坡地執行強制拆除。抗告人除多次以系爭執行事件未依法申請核准拆除執照或雜項執照，向臺北地院聲明異議及提起債務人異議之訴均經駁回外；另向相對人提出陳情檢舉，內容包括山坡地建築之排樁工程是否涉及建築法第4條及第7條之建築物或雜項工作物、是否不需申請雜項執照？復請求相對人依建築法第86條對丁女為裁罰及命補辦拆除執照手續等處分，經相對人以111年5月19日新北工建字第1110949507號函（下稱系爭函）復略以：「說明：……二、旨案（即有關陳情系爭建物涉及法院強制執行情事一案）本局多次明確答覆，惟迄今持續以相同情事迭次陳情有關旨案涉及拆除或拆除過程中進行之補強工程及安全維護措施、圍牆、圍籬、高度、構造形式、駁坎、排樁、地錨、水土保持計畫、施工計畫書、申請建築執照、執照申請人及建築法相關規定等疑義，為避免浪費行政資源，故依行政程序法第173條及新北市政府文書流程管理及檢核作業要點第7點規定不再回覆。」抗告人不服，提起訴願經決定不受理，續向改制前臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：㈠訴願決定撤銷。㈡相對人應依抗告人申請，依據建築法第86條規定對丁女作出「罰鍰與補辦手續」之行政處分。經原審以112年5月9日111年度訴字第1139號裁定（下稱原裁定）駁回其訴，抗告人仍不服，於是提起本件抗告並為訴之追加。
四、原裁定意旨略以：抗告人多次以系爭執行事件未合法申請拆除執照及雜項執照為由，向民事法院提起聲明異議及債務人異議之訴，均經法院以「執行法院依法實施強制執行程序，不論進行拆除或於拆除過程中進行安全維護措施，本無須依行政程序向主管機關申請拆除執照或雜項執照」為由予以駁回；抗告人另向相對人提出陳情檢舉，相對人亦已多次明確答覆在案。又觀諸系爭函回復之內容，無非就抗告人多次陳情事項，所為單純事實敘述及理由之說明，並不因之而直接發生任何法律效果，自非行政處分；況抗告人亦無依建築法第86條規定請求相對人對丁女裁處罰鍰或補辦手續之公法上請求權，則抗告人依此規定向相對人所提陳情及檢舉至多僅能認屬促使相對人發動職權，乃屬建議、舉發之性質，自非「人民依法申請之案件」，相對人對該請求之人民不負有作為義務。故抗告人提起本件課予義務訴訟並附帶請求撤銷訴願決定，自屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正等語，據此依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回抗告人之請求。
五、抗告意旨略以：㈠參諸建築法第25條、第26條、第33條、第35條及第86條等規
定之目的，應認相對人就抗告人請求對丁女作成裁罰及命補辦拆除執照手續等處分，無不作為之裁量餘地，故抗告人為免其「法律上利益」因相對人怠於執行職務而受損，當具有命相對人作為之「公法上請求權」，行政法院應就其主張有無理由，從實體上予以調查審究，方屬正辦。㈡相對人原認為強制執行程序中屬於「確定判決範圍內」之拆
除駁坎，不需申請拆除執照，至於「非確定判決範圍」之強制執行程序「補強駁坎工程」，依照建築法第7、28條規定，應請領雜項執照；其後，相對人改變先前態度，認為法院強制執行程序中之「補強工程」，若未同執行完結移除，仍需依建築法規定辦理；但嗣後相對人卻回復新北市土木技師公會，法院強制執行程序中之「補強工程」，不論是否未同執行完結移除，都不需要依照建築法辦理，確屬故意侵害抗告人權益，進而造成其損害無疑等語；並聲明：㈠確認執行法院於抗告人土地上之強制執行程序之「補強工程」（未同執行完結移除之「鐵皮圍籬」與「混凝土駁坎補強工程」）為建築法第4條及第7條之建築物或雜項工作物。㈡訴願決定與行政處分廢棄。㈢命相對人作出行政處分：命行為人應依建築法補辦程序。
六、本院查：㈠按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下
列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件。……」第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，須人民所不服者係行政處分，始得循經訴願程序提起行政訴訟法第4條規定之撤銷訴訟。提起行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，須行政機關就人民之申請有怠為或駁回情事，始得循經訴願程序提起之。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。至「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」雖為行政程序法第168條所明定，惟人民對於行政事項，於主觀上有不滿、請求或意見時，固均可提出陳情。但因行政行為非均屬行政處分，是本條所規範得提出「陳情」之事項，尚非即為行政訴訟法第5條規定之「依法申請」。行政機關因同一事實，經予適當處理，並已明確答覆後，人民仍一再陳情，而不予處理，人民權利或法律上利益亦不會因此受損害，自不得提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。
㈡又建築法第1條前段規定：「為實施建築管理，以維護公共安
全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；……」第25條規定：「（第1項）建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條及第98條規定者，不在此限。（第2項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關為處理擅自建造或使用或拆除之建築物，得派員攜帶證明文件，進入公私有土地或建築物內勘查。」第86條規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。二、擅自使用者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；其有第58條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修改或強制拆除之。三、擅自拆除者，處1萬元以下罰鍰，並勒令停止拆除補辦手續。」可知，建築法第86條係針對建築物非經申請主管建築機關之審查許可並發給執照，而擅自建造、使用或拆除之行政責任所為規定，該規定僅賦予主管建築機關有對違章行為人加以裁罰之職權行使規定，目的在實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻等公共利益，並非為保護特定範圍人民之個別利益，亦即上開規定實未賦予人民有請求主管機關須對何人裁處罰鍰或命補辦手續之公法上權利可言。是以，人民依建築法第86條規定向相對人所提陳情及檢舉，僅能認屬促使主管機關發動職權，非謂賦予人民有申請主管機關據以作成裁罰暨命補辦手續之公法上權利，則主管機關針對人民所提出依上開規定作成處分之陳情或檢舉案件所為函復，性質上屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分。另建築法第25條、第26條、第33條、第35條亦未賦予人民有請求主管機關須對何人裁處罰鍰或命補辦手續之公法上權利。㈢經查，抗告人不服系爭執行事件，前經多次向臺北地院聲明
異議及提起債務人異議之訴，均經臺北地院以「執行法院依法實施強制執行程序，不論進行拆除或於拆除過程中進行安全維護措施，本無須依行政程序向主管機關申請拆除執照或雜項執照」為由予以駁回確定。另抗告人前向相對人提出陳情檢舉，相對人亦已對抗告人之陳情事項多次明確答覆，此有相對人111年2月9日新北工建字第1110243094號函、111年3月29日新北工建字第1110567704號函及109年11月25日新北工建字第1092309237號函附卷可證（原審卷第73至78頁）。
嗣抗告人再經由新北市政府市長信箱提出陳情（案號：J220420-4012、J220426-4503、J220513-4169、J220515-4155），以其為系爭執行事件之債務人，系爭執行事件之執行名義為：拆除位於山坡地系爭建物之駁坎，臺北地院民事執行處委任債權人擬定之拆除與補強計畫，內容包括為加強駁坎支撐力，施作連續排樁、地錨，且於執行終結後不拆除。抗告人因此詢問該排樁工程是否涉及建築法第4條及第7條之建築物或雜項工作物，該連續排樁、地錨是否不需申請雜項執照？並請求相對人依建築法第86條規定作成行政處分。經相對人逐一以電子郵件回復，抗告人再經由新北市政府市長信箱向新北市政府請求說明，經新北市政府交由相對人妥處，相對人審認抗告人不服系爭執行事件多次以不同理由大量提出陳情，經函復後仍就同一事由提出陳情，爰依行政程序法第173條第2款暨新北市政府文書流程管理及檢核作業要點第7點規定，以系爭函通知抗告人將不再回復。觀諸相對人系爭函回復之內容，無非就抗告人多次陳情事項，所為單純事實之敘述及理由之說明，並不因之而直接發生任何法律效果，自非屬行政處分。而且，建築法第25條、第26條、第33條、第35條、第86條並未賦予人民有請求主管機關須對何人裁處罰鍰或命補辦手續之公法上權利。是雖抗告人就系爭函之回復內容有所不服，因其所陳情之事項，並非屬依法申請之案件，依上述規定及說明，自不得據以向行政法院提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。原裁定以抗告人起訴不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，予以裁定駁回，核無不合。
㈣另抗告乃當事人不服法院所為之裁定，向其上級審聲明不服
之救濟制度，故得為抗告之人及其聲明不服之範圍，均以下級審之裁定範圍為限。又依行政訴訟法第272條第3項準用民事訴訟法第463條規定，復準用同法第257條規定，不得行同種之訴訟程序者，不得為訴之變更或追加。是抗告人於本院抗告程序，另追加聲明系爭函廢棄（應為撤銷）；又追加聲明確認執行法院於抗告人土地上之強制執行程序之「補強工程」為建築法第4條及第7條之建築物或雜項工作物，核屬訴之追加，該追加新訴部分並非原裁定審理範圍，抑或無法與本件抗告事件行相同程序，故抗告人抗告後所為訴之追加，依前開規定及說明，於法不合，應併予駁回。
七、據上論結，本件抗告為無理由，追加之訴為不合法。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 陳 文 燦以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 8 月 25 日
書記官 莊 子 誼