最 高 行 政 法 院 裁 定112年度抗字第235號抗 告 人 陳楷楨上列抗告人因與相對人新北市政府教育局等間有關教育事務事件，對於中華民國112年6月6日臺北高等行政法院111年度訴字第965號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按行政訴訟法施行法第19條第1項規定：「修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。」同法第1條規定：「本法稱修正行政訴訟法者，指與本法同日施行（按即民國112年8月15日施行）之行政訴訟法；稱舊法者，指修正行政訴訟法施行前之行政訴訟法。」而依舊法即112年8月15日施行前之行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第495條之1再準用同法第3編第1章規定，不服高等行政法院所為裁定而向最高行政法院提起之抗告事件，無須委任律師為訴訟代理人。本件抗告於修正行政訴訟法施行前已繫屬於本院，且於修正行政訴訟法施行後尚未終結，即應依舊法審理，無須委任律師為訴訟代理人，合先敘明。
二、事實概要：㈠抗告人係相對人新北市新莊區裕民國民小學（下稱裕民國小
）退休教師（109年8月1日退休），其以111年3月11日申請書向相對人新北市政府教育局（下稱新北市教育局）申請確認如臺北高等行政法院(下稱原審)111年度訴字第965號裁定(下稱原裁定)附表（以下同，均引用之）聲明(二)之2所示等19項98年至102年間新北市教育局所為各項行政行為之公法上法律關係不存在。經新北市教育局以111年3月28日新北教特字第1110561054號函（下稱新北市教育局111年3月28日函）復抗告人略以：「……說明：……。二、有關臺端向本局申請確認之事項，除已逾法定救濟期間，亦均經臺北高等行政法院裁定駁回確定在案。另臺端稱『公法上法律關係不存在』所指為何，似未見臺端如何適用法令規定而使公法上法律關係不成立。三、綜上，臺端申請確認法律關係之請求，既經救濟程序，且均已逾時效，臺端之申請，本局均不予同意。」等語。抗告人不服，提起訴願，經訴願決定不受理（下稱訴願決定1）。
㈡抗告人同時另以111年3月11日申請確認書向裕民國小申請確認附表聲明(二)之1所示等65項之公法上法律關係不成立。
經裕民國小以111年3月28日新北莊裕小人字第1118241534號函（下稱裕民國小111年3月28日函）復抗告人略以：「……說明：……。二、有關臺端向本校申請確認之事項，除已逾法定救濟期間，亦均經臺北高等行政法院裁定駁回確定在案。另臺端稱『公法上法律關係不存在』所指為何，似未見臺端如何適用法令規定而使公法上法律關係不成立。三、綜上，臺端申請確認法律關係之請求，既經救濟程序，且均已逾時效，臺端之申請，本校均不予同意。」等語。抗告人不服，提起訴願，經決定不受理（下稱訴願決定2）。
㈢抗告人仍表不服，向原審提起本件訴訟，聲明：撤銷新北市
教育局111年3月28日函、裕民國小111年3月28日函、訴願決定1、訴願決定2，並確認裕民國小如附表聲明㈡之1所示65項之行政行為、新北市教育局如附表聲明㈡之2所示19項行政行為均無公法上法律關係成立、違法的行政處分，經原審以原裁定駁回後，提起本件抗告。
三、原裁定以：新北市教育局111年3月28日函、裕民國小111年3月28日函之函復內容，僅係就抗告人所陳前開陳情、申請確認事項，為單純之事實陳述或理由說明，並未規制任何權利義務關係，自非行政處分，亦非駁回其依法申請案件，抗告人自無從提起撤銷訴訟。又本件抗告人訴之聲明、請求權依據，經原審於準備程序闡明，確認抗告人係請求相對人作成如附表所示訴之聲明㈡之1、㈡之2即裕民國小、新北市教育局行政行為無公法上法律關係成立、違法之行政處分等語。固然與課予義務訴訟類似，但細究抗告人起訴狀聲明也已經明示乃請求如上資料無公法上法律關係成立、違法，故而，應認為上開聲明之請求與確認訴訟有關。再者，本件抗告人於95年至102年因涉及性騷擾、不當管教等事件，已經原審歷次裁判審酌(諸如原審105年度訴字第1649號裁定、108年度訴字第1499號裁定、109年度訴字第1145號裁定、111年度訴字第1242號裁定等)，而抗告人請求確認附表所示聲明㈡之1、聲明㈡之2之行政行為無公法上法律關係成立、違法之行政處分，抗告人不服上開各原處分，本得循序提起撤銷訴訟以資救濟，卻捨此不為，而逕行提起本件確認行政處分違法之訴訟，已違反行政訴訟法第6條第3項之確認訴訟補充性規定，於法不合，且性質上無從補正，應予駁回；況抗告人主張該等與相對人間之往來函文，或為觀念通知、行政內部行為、程序行為、開會通知或單純之事實行為，非屬行政處分，亦非公法上法律關係，無從成為確認違法或確認公法上法律關係存在不存在之對象；縱認上開函文為行政處分，亦顯已逾越法定不變救濟期間。綜上，抗告人提起本件訴訟，自屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。另查抗告人於111年8月1日起訴時，僅請求如附表所示訴之聲明㈠、訴之聲明㈡之1及㈡之2；嗣於112年2月2日以「追加起訴」狀追加如附表所示訴之聲明㈢至㈥，而本件抗告人起訴並不合法，自無從為訴之追加，是本件抗告人所為訴之追加，於法不合，且無從補正，不應准許，應併予駁回。
四、抗告意旨略謂：裕民國小之公務員從95年至100年間對抗告人持續參與、共同犯意誣陷傷害，如100年10月17日裕民國小北裕國人字第1000005013號令（下稱100年10月17日令）對抗告人記過1次，卻遲至101年10月26日北裕國人字第1017305366號教師成績考核通知書(下稱101年10月26日考核通知書)訴外人馬曉蓁複核考核辦法第4條第1項第2款，致抗告人無法對裕民國小及其公務員請求損害賠償，既無法律上之利益，即無本件遲誤撤銷訴訟、課予義務訴訟救濟期間之手段而言。又裕民國小100年10月17日令，是以「頻於興訟、有濫行興訟損害教育人員聲譽，導致校方未掌握其教學及班級情形，造成公務執行困難」其中「頻於興訟、有濫行興訟」黑箱作業，無憑無據，又「導致校方未掌握其教學及班級情形，造成公務執行困難」內容是任何人均屬不能實現者，又101年10月26日考核通知書是以前記過1次為憑之行政處分，足認行政處分是無效，亦非撤銷訴訟、課予義務訴訟得以救濟。抗告人已於112年6月20日民事起訴狀，就101年10月26日考核通知書等行政處分，對裕民國小及其校長即馬曉蓁請求損害賠償，故有法律上利益等語。
五、本院查：㈠按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下
列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件。」第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分，倘人民對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，則屬不備起訴要件，且無從命補正，應以裁定駁回之。㈡次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成
立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。行政訴訟法所規定之確認訴訟，其種類依上揭行政訴訟法第6條第1項之規定，包含確認行政處分無效，確認公法上法律關係成立或不成立（參照該條文立法理由，包括確認公法上法律關係「存在或不存在」），確認已執行完畢或其他事由而消滅之行政處分為違法等訴訟類型。確認訴訟並非用以補救遲誤撤銷訴訟、課予義務訴訟救濟期間之手段，確認行政處分為違法及公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須是屬於不得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，才得提起之，此為「確認訴訟補充性」原則。而所謂法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間產生之權利義務關係，或產生人對權利客體之利用關係。法規、行政事實行為及事實均非法律關係之本身，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的；若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，或對非行政處分提起確認違法訴訟，應認其起訴係不備要件，且無從命補正，應以裁定駁回之。
㈢經查，新北市教育局111年3月28日函、裕民國小111年3月28
日函之函復內容，僅係就抗告人上開陳情、申請確認事項，為單純之事實陳述或理由說明，對於抗告人並不生公法上具體事件規制之法律效果，核屬觀念通知，並非行政處分。是抗告人對上開非屬行政處分之新北市教育局111年3月28日函、裕民國小111年3月28日函提起撤銷訴訟，即屬起訴不備其他要件，且其情形又無法補正，原裁定以其起訴不合法而予駁回，揆諸前開規定及說明，於法核無違誤。裕民國小如附表聲明㈡之1編號1、3、6-8、31、33、42、54、58為會議決議或紀錄，編號2、4、11、13、15、26、30、44、47為行政內部文書、調查報告及機關間往來函文，編號5、23、24、2
7、29、50為開會通知書，編號12、14、18-22、28、32、34-36、39、40、48、49、52、53、55、57、59-65為觀念通知、編號41、43為裕民國小答辯書。新北市教育局如附表聲明㈡之2所示編號1為學校日誌、編號2為觀念通知、編號3為行政調查報告、編號4-19為新北市政府與相對人間往來函文。
以上既非行政處分，亦非公法上之法律關係，無從為確認違法或確認公法上關係成立或不成立之對象，抗告人請求確認違法及確認公法上關係不成立，其訴訟均不備其他要件，亦應駁回。裕民國小如附表聲明㈡之1編號9、10、16、17、25、38、46、51均屬裕民國小准駁抗告人申請閱覽卷宗之函文，其內容分別為申請轉調班案、有關疑似不當管教案、99及100學年度教師成績考核委員會、100學年度第1次教師評審委員會、100年度第一次教師成績考核委員會及核定100學年度教師成績考核考列第4條第1項第2款過程之卷宗。編號37、45、56分別為記過一次、100學年度教師成績考核通知書及申誡令。抗告人此部分起訴違反確認訴訟補充性原則，且無從補正，亦應駁回。
㈣末按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被
告同意，或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111條第1項定有明文。又所謂訴之追加，係指於起訴後，提起新訴以合併於原有之訴，即於起訴之當事人、訴訟標的及訴之聲明之外，另增加當事人、訴訟標的及訴之聲明之謂。又訴之追加係在合法提起之訴訟外另行追加新訴，自應以起訴合法為前提，倘若起訴不合法，即無從為訴之追加。查本件抗告人於111年8月1日起訴時，僅請求如附表所示訴之聲明㈠、訴之聲明㈡之1及㈡之2；嗣於112年2月2日以「追加起訴」狀追加如附表所示訴之聲明㈢至㈥，而抗告人起訴並不合法，已如前述，是抗告人所為訴之追加，於法不合，且無從補正，不應准許，應併予駁回。㈤綜上所述，原裁定駁回抗告人在原審之訴及追加之訴，核無
違誤。抗告意旨仍執前詞，求予廢棄原裁定，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 10 月 12 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿法官 梁 哲 瑋法官 李 君 豪法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 10 月 12 日
書記官 林 郁 芳