最 高 行 政 法 院 判 決113年度上字第311號上 訴 人 傅擁護訴訟代理人 陳益軒 律師被 上訴 人 海洋委員會海巡署艦隊分署代 表 人 廖德成上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國113年3月28日臺北高等行政法院109年度訴字第652號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、上訴人係大陸籍「閩獅漁06623號」漁船（下稱系爭船舶，該船總噸位為200噸）船長，於民國108年8月23日4時37分，與其船員等共15人，駕駛系爭船舶，未經許可進入臺灣地區限制水域（觀音外23浬，距領海基線23浬處，北緯25度18.147分、東經120度44.706分），且以拖網從事漁撈作業，經被上訴人所屬第二海巡隊PP-10065艇（下稱海巡艇）發現並登船檢查後，查獲作業中之漁網及漁獲，因認上訴人未經許可進入臺灣地區限制水域，違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第29條規定，乃依同條例第32條第1項規定扣留系爭船舶、物品並留置上訴人及船員，並依同條例第80條之1第1項及臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則（下稱兩岸條例施行細則）第42條規定，以108年10月2日艦第二隊字第1081202742號裁處書，裁處上訴人新臺幣（下同）240萬元罰鍰（下稱原處分，被上訴人原誤載事實欄地點為「北緯24度12.035分、東經119度33.340分」，嗣經被上訴人以108年11月5日艦巡防字第10800230491號函更正為「北緯25度18.147分、東經120度44.706分」）。上訴人不服，提起訴願，遭海洋委員會海巡署（下稱海巡署）109年3月27日109年訴字第109001號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應返還上訴人240萬元。經原審以109年度訴字第652號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。上訴狀所載聲明原為：⒈廢棄原判決。⒉訴願決定及原處分均撤銷。⒊被上訴人應返還上訴人240萬元。嗣於上訴理由狀減縮聲明為上開⒈及⒉部分。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠被上訴人係海洋委員會之次級機關海巡署所屬海岸巡防機關，為兩岸條例第80條之1第2項規定得依同條第1項為裁罰之機關，被上訴人具兩岸條例第80條之1第1項以原處分對上訴人裁處之權限。作成訴願決定之海巡署為本件之訴願管轄機關，具有作成訴願決定之權限。㈡海巡艇以GPS測量數據，足見登檢系爭船舶前，幾近併靠時之船位為北緯25度18.147分、東經120度44.706分，觀音外23浬，距領海基線23浬處，海巡艇與系爭船舶之位置相當接近，縱使無法確實登船定位系爭船舶之經緯度，此資料亦具有相當可信度。且取締陸船併靠時，對地航速必須減速，以利海巡人員登檢，故距限制水域外界線之實際距離，應會大於估算之1762公尺，足徵本件海巡艇發現系爭船舶及登檢地點皆為航行我國限制水域內，系爭船舶確實已進入臺灣地區限制水域外界線以內。㈢系爭船舶為總噸位200噸之單拖漁船，上訴人亦自承遭查獲時其為船長及其未申經許可即進入該海域等情。上訴人身為船長，負責系爭船舶的安全及管理，並須綜理航行及漁撈作業，對系爭船舶擬航經海域之相關法規、公告及是否屬相關應經許可才能進入之限制水域等，本應有所認知且亦須加以查證比對，卻仍未經許可而任意航行進入臺灣地區限制水域，自屬故意違反兩岸條例第29條規定之行為。㈣上訴人主張查獲時漁獲量無法證明是否全為我國限制海域內捕獲云云，然扣留收據確實記載漁獲為12,000公斤，並經上訴人按捺簽名無誤，不足卸免系爭船舶未經許可進入臺灣地區限制水域從事漁撈行為的違章之責。原處分既無違誤，上訴人依行政訴訟法第196條第1項規定，請求被上訴人返還已繳納之罰鍰數額，亦乏依據。㈤海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準（下稱大陸船舶裁罰標準）已就各類大陸船舶總噸位大小及危害性不同等情事為考量，並無違反平等原則與比例原則。此外，系爭船舶未經許可進入臺灣地區限制水域，並以拖網方式從事漁撈行為，且於100年至107年間，曾遭扣留1次、驅離6次紀錄，故依大陸船舶裁罰標準第2條第1款第3目規定，處以240萬元罰鍰，未逾越法定授權範圍，且符合行政罰法第18條第1項裁處罰鍰應審酌事項之規定，難認有裁量濫用及違反比例原則等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：㈠按兩岸條例第29條規定：「（第1項）大陸船舶、民用航空器
及其他運輸工具，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域。（第2項）前項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公告之。（第3項）第一項許可辦法，由交通部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之。」第32條第1、2項規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。」「前項扣留之船舶、物品，或留置之人員，主管機關應於三個月內為下列之處分：一、扣留之船舶、物品未涉及違法情事，得發還；若違法情節重大者，得沒入。二、留置之人員經調查後移送有關機關依本條例第十八條收容遣返或強制其出境。」第80條之1規定：「（第1項）大陸船舶違反第三十二條第一項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣三十萬元以上一千萬元以下罰鍰。（第2項）前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之。」次按兩岸條例施行細則第42條第1項第3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：……三、進入限制、禁止水域有塗抹或隱蔽船名、無船名、拒絕停船受檢、從事漁撈或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」第44條規定：「（第1項）本條例第三十二條第一項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關。（第2項）本條例第三十二條第二項所稱主管機關，指海岸巡防機關及其他執行緝私任務之機關。」又「臺灣、澎湖及東沙」地區限制、禁止水域之範圍及事項，業經國防部107年5月25日國作聯戰字第1070001141號公告，並自同年6月1日生效。準此，大陸船舶未經主管機關許可進入臺灣地區限制水域從事漁撈行為，經主管機關扣留者，得對該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人裁處30萬元以上1千萬元以下罰鍰。
㈡再按行政機關對於違反行政法義務之行為行使裁罰權，應遵
循法律授權之目的及範圍，實踐具體個案正義，俾符合實質平等原則。並應依行政罰法第18條規定，考量個案違規行為情節之應受責難程度、所生影響及行為人所得利益，及考量受處罰者之資力等因素，使罰當其責，以符合比例原則。依兩岸條例第80條之1第2項授權所定大陸船舶裁罰標準第2條規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：一、漁船：㈠總噸位未滿十：處新臺幣三十萬元以上六十萬元以下罰鍰。㈡總噸位十以上，未滿一百：處新臺幣六十萬元以上一百二十萬元以下罰鍰。㈢總噸位一百以上，未滿三百：處新臺幣一百二十萬元以上二百四十萬元以下罰鍰。㈣總噸位三百以上：處新臺幣二百四十萬元以上六百萬元以下罰鍰。二、抽砂船：㈠總噸位未滿一千：處新臺幣三百萬元以上五百萬元以下罰鍰。㈡總噸位一千以上未滿二千：處新臺幣五百萬元以上七百萬元以下罰鍰。㈢總噸位二千以上：處新臺幣七百萬元以上一千萬元以下罰鍰。三、其他類船舶：㈠總噸位未滿一千：處新臺幣一百萬元以上三百萬元以下罰鍰。㈡總噸位一千以上未滿二千：處新臺幣三百萬元以上五百萬元以下罰鍰。㈢總噸位二千以上：處新臺幣五百萬元以上一千萬元以下罰鍰。」其目的乃主管機關為協助下級機關或所屬人員，就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，顧及法律適用之一致性及符合平等原則，就大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留之不同類船舶、總噸位不同及其危害性不同等情事為考量，訂定不同之處罰基準，以作為原則性或一般性之裁量基準，與法律授權之目的尚無牴觸。㈢經查，原審係依系爭船舶證書、詢問筆錄、檢查紀錄表及查
獲案件位置圖等證據，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而認上訴人係大陸籍系爭船舶船長，於108年8月23日4時37分，與其船員駕駛系爭船舶，未經許可進入臺灣地區限制水域，且以拖網從事漁撈作業，經被上訴人所屬海巡艇發現並於觀音外23浬，距領海基線23浬處（北緯25度18.147分、東經120度44.706分）登船檢查，查獲作業中之漁網及漁獲，因認其故意違反兩岸條例第29條規定，乃依法扣留系爭船舶、物品並留置上訴人及船員，並作成原處分裁罰上訴人等情，為原審依調查證據之辯論結果所依法確定之事實。至於上訴意旨指摘原判決認定系爭船舶進入我國限制水域內之範圍約為1762公尺，航速約為17節，且漁獲12,000公斤，然一般拖網漁船作業時之航速至多僅3至4節，其能否達到17節之航速，原判決並未調查及說明認定之依據，又系爭船舶進入我國限制水域航行之時間最多不超過5分鐘，焉能在5分鐘之內捕撈12,000公斤之漁獲，且蒐證影帶中亦無法證明被上訴人登檢時，系爭船舶正在進行拖網作業，系爭船舶有無在我國限制水域內從事漁撈行為，乃原判決判斷被上訴人採取扣留船舶手段是否合法之依據，原審徒以上訴人於被上訴人所屬第二海巡隊之筆錄記載為依據，無視系爭船舶於案發當時並無任何漁撈之行為，而有未依職權調查及判決不備理由之違背法令云云。實則，原審係據海巡艇上之雷達追緝畫面所示，以其對地航速最高17節，乘以追緝系爭船舶所耗時間，計算其間之距離，所指最高17節應係海巡艇之追緝航速，而非系爭船舶航速，上訴人有關原審認定系爭船舶以航速17節拖網作業之主張，應有誤會。又原判決係以經上訴人按捺簽名之扣留收據為據，其上記載系爭船舶遭緝獲時有漁獲12,000公斤，尚非認定該12,000公斤漁獲均係遭緝獲前5分鐘之內所撈捕，且參詢問筆錄所載上訴人陳稱遭查獲時該作業網次漁獲有3、4百斤，起網之後便直接海拋等語（原處分卷第20頁），亦據上訴人於原審110年7月15日言詞辯論期日所是認（原審卷第212頁），是原審認定系爭船舶符合未經許可進入臺灣地區限制水域從事漁撈行為之要件，於法自無違誤，尚非均應以蒐證影帶中有無確證登檢時系爭船舶正進行拖網作業之影像為斷，原判決並無上訴人所指未依職權調查之判決不適用法規或不備理由等違背法令情事。上訴意旨就原審取捨證據及事實認定之職權行使事項，復執陳詞再為爭議，指摘原判決違背法令云云，並無可採。㈣又上訴意旨主張本件罰鍰金額之多寡，係依違規船舶總噸位
決定，而非依違規次數決定，故被上訴人以其按違規次數處以上訴人最高額240萬元罰緩，即屬無據，且系爭船舶總噸位為200噸，未達大陸船舶裁罰標準第2條第1款第3目規定100至300噸之最高量，原處分竟裁以最高額240萬元罰緩，致該裁罰標準形同虛設，另系爭船舶雖曾遭扣留1次、驅離6次之紀錄，係以當時之船長為對象，均非上訴人，是原處分對於上訴人第1次違規行為即處以最高額240萬元，且未於裁罰理由說明上訴人應受最高額罰鍰之惡性何在（對國家安全及漁業資源有何具體危害），原判決認其無裁量濫用及違反比例原則，均有判決不適用法規、適用不當及理由不備之違背法令等語。惟按，大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制水域從事漁撈行為，經主管機關扣留者，依兩岸條例第80條之1第1項規定，即得對該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人裁處罰鍰，法定罰鍰額為30萬元至1千萬元，主管機關就此所定大陸船舶裁罰標準，係區分不同類船舶、總噸位不同及其危害性不同等情事而為裁罰，此亦不排斥主管機關斟酌行政罰法第18條第1項所定裁罰應審酌事項，包括系爭船舶以往之違章紀錄，即其是否經常性於臺灣地區限制及禁止水域從事漁撈或其他違法行為，對國家安全及漁業資源具有實質或潛在之危害，而屬違規情節較重或應受責難程度較高等情形，自非如上訴意旨所指摘僅以船舶總噸位作為裁罰基準。原判決並已論明：系爭船舶總噸位為200噸，未經許可進入臺灣地區限制水域，並以拖網方式從事漁撈行為，且其有於100年至107年間，遭扣留1次、驅離6次之紀錄，又兩岸條例第80條之1第1項規定，係以大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域為處罰之要件，故僅須大陸船舶違反上開規定，即可就其船舶之所有人、營運人或船長、駕駛人予以裁處，而不論船舶違法時之所有人、營運人或船長、駕駛人為何；從而被上訴人審酌違規情節、所生影響及應受責難程度，依大陸船舶裁罰標準第2條第1款第3目規定，處以240萬元罰鍰，未逾越法定授權範圍，且符合行政罰法第18條第1項裁處罰鍰應審酌事項之規定，難認有裁量濫用及違反比例原則等語，於法並無違誤。上訴人上開主張，無非係其個人之主觀見解為指摘，即無可採。
㈤綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 9 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟法官 蔡 如 琪法官 林 麗 真法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 9 月 26 日
書記官 章 舒 涵