最 高 行 政 法 院 判 決113年度上字第328號上 訴 人 黃有富訴訟代理人 潘兆偉 律師被 上訴 人 農業部代 表 人 陳駿季訴訟代理人 李荃和 律師
謝怡宣 律師侯佳吟 律師上列當事人間漁業法事件，上訴人對於中華民國113年3月28日臺北高等行政法院112年度訴字第601號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、被上訴人以上訴人所有之○○000○漁船（統一編號：00 0-000000，下稱系爭漁船）於民國111年6月2日在新北市深澳漁港（下稱深澳漁港），經海洋委員會海巡署北部分署第二岸巡隊（下稱第二岸巡隊）查獲走私未稅香菸1批（下稱系爭未稅菸品），從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為屬實；又漁船係供漁業之用，上訴人領有漁業執照，應以系爭漁船從事經許可之漁業行為，合法經營漁業，惟不思以系爭漁船從事漁業行為獲取利益，卻用以走私系爭未稅菸品，影響國家稅收及國人健康；況國際間嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19，下稱新冠肺炎）疫情嚴峻，系爭漁船在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風險，返港後亦將成為防疫破口，上訴人身為漁業人，應督導船長及船員，出海作業應遵守相關法令規定，然未盡身為漁業人之指揮、監督之責，以系爭漁船從事走私系爭未稅菸品之非漁業行為，違反漁業法施行細則第33條第1款規定等情為由，乃依漁業法第10條第1項後段、第11條之1第3項規定，以111年7月11日農授漁字第1111260685號行政處分書（下稱原處分）撤銷系爭漁船漁業執照，自即日起失其效力，如原處分送達時系爭漁船已出港，請於送達次日起15日內返港。上訴人不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。案經臺北高等行政法院（下稱原審）112年度訴字第601號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍未甘服，提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：㈠漁業人依法僅能使用漁船，依漁業執照所載之漁具種類及數
量，於所載經營期間內，在所載作業海域從事漁撈作業，不得經營非漁業行為；如有違反，即符合漁業法第10條第1項規定之處罰構成要件，自當受罰。又漁業人縱不出海，但有可歸責於其經營漁業之漁船利用出海或作業之機會，從事本業以外之非漁業行為，亦有漁業法第10條第1項規定之適用，當視其情節之輕重，予以限制或停止其漁業經營、收回漁業證照1年以下、撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照之處分。上訴人於111年3月10日登記為系爭漁船之所有人即漁業人，且系爭漁船經登記核准經營漁業種類為延繩釣漁業，並載明限制條件之一為不得從事非漁業行為。嗣第二岸巡隊於111年6月2日在深澳漁港查獲系爭漁船密艙內有走私之系爭未稅菸品，系爭漁船船長即訴外人○○○並因此觸犯輸入私菸罪嫌，經臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）以111年度基簡字第790號刑事簡易判決判處有期徒刑5月，得易科罰金確定。另上訴人身為系爭漁船之漁業人，對其所選任之船長、船員或其他使用人，負有選任、監督、管理之義務，以避免違規行為發生，然上訴人於111年3月10日登記為系爭漁船之漁業人前，本可依系爭漁船之統一編號向各地漁政主管機關洽詢系爭漁船相關異動記事，且僅需稍加向其胞兄詢問，即可查明○○○有多次走私未稅私菸紀錄，卻未加探查，僅以○○○於111年5月19日出具切結書，即率將系爭漁船交付○○○使用，復未為任何監督管理之措施，難認已盡船主就系爭漁船使用人之選任、監督及管理之責，則上訴人對○○○故意為本件走私行為，自應依漁業法第10條第1項規定負其責任，自不能以其未與系爭漁船船長○○○共同走私系爭未稅菸品乙情為由，卸免其責。
㈡原處分根據之事實，客觀上明白足以確認，符合行政罰法第4
2條第6款及行政程序法第103條第5款得不給予陳述意見機會之規定；縱認原處分作成前，有未給予上訴人陳述意見之程序瑕疵，亦已事後於訴願程序中予以補正而治癒。又裁處時即110年8月6日修正生效之「漁船及船員涉案走私處分原則」（下稱110年處分原則）第3點第2項已明文排除同點第1項附表所示處分基準之適用，該規定並無違反法律保留原則及明確性原則。嗣110年處分原則雖於111年12月14日修正名稱為「漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處分原則」（下稱111年處分原則）及全文4點，惟其中第4點就原第3點僅為文字修正而已，至於就「一般物品（含未稅菸酒及農、漁畜產品）」走私類別，關於涉案漁船之漁業人部分，110年處分原則第3點附表及111年處分原則第4點附表所列第1、2種情形之處分相同，而就第3種情形之處分，111年處分原則第4點附表則予以加重，顯然非屬對上訴人有利之變更。
㈢被上訴人審酌上訴人身為系爭漁船所有人，在船長○○○前已有
2次走私菸品不良紀錄情形下，仍未提高其監督管理強度，及上訴人於疫情期間以系爭漁船走私系爭未稅菸品之違規情形暨其影響程度等節，認上訴人之違規情節確屬重大，乃依漁業法第10條第1項後段規定，撤銷上訴人原領漁業執照，經核並無裁量怠惰之情形，亦無違反不當聯結禁止原則、比例原則、平等原則及行政自我拘束原則等語，判決駁回上訴人之訴。
四、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：
㈠漁業法第1條規定：「為保育、合理利用水產資源，提高漁業
生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活，特制定本法；……。」第3條規定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」第4條第1項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」第10條第1項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照1年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」第11條之1第3項規定：「漁船於中央主管機關依第10條第1項……規定處分前已出港，……中央主管機關應命其限期返港。」又同法施行細則第33條第1款規定：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」準此可知，立法者就漁業法第10條第1項前、後段規定，有意區分一般情節及重大情節，分別賦予輕重不同之法律效果，漁業人於出海或作業時，如有違反依漁業法授權訂定發布之命令而違法從事非漁業行為（指從事與「採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業」不符之行為）者，中央主管機關得處以限制或停止其漁業經營，或收回其漁業證照1年以下之處分；至情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。
㈡110年處分原則第3點第1項規定：「對經各級漁政主管機關認
定走私之漁船及船員，本會將依漁業法第10條規定，按附表所列基準分別核予行政處分。」其附表之處分基準，就走私一般物品（含未稅菸酒及農、漁畜產品），則依涉案漁船經其他機關沒收或沒入、經檢察機關於偵查中扣押後完成變價（賣）及前2種以外情形，分別撤銷漁業證照、收回漁業證照6個月，及按完稅價格、違規次數及船主是否經判決有罪等因素，收回漁業證照1年至2個月以下。嗣被上訴人於110年8月6日在處分原則第3點增訂第2項，明定新冠肺炎疫情期間走私之漁船或船員，依個案事實情節輕重，依漁業法第10條規定分別核予行政處分，不適用同點第1項規定，核乃考量新冠肺炎疫情期間，漁船或船員於海上從事走私行為，勢將接觸境外船舶或不明人士而有染疫風險，於返港後將造成國內防疫破口或負擔，增加疫調之困難，也將危及國人健康，為遏阻漁船於新冠肺炎疫情期間從事走私之不法行為，故明定排除同點第1項所列基準之適用，回復母法即漁業法第10條第1項之規定，尚無違反漁業法為維持漁業秩序之立法目的，未逾越母法規定或增加法律所無限制，自得援用。是處分原則第3點於110年8月6日修正後，對疫情期間走私之漁船核予處分，即應由被上訴人依個案具體事實情節輕重，依漁業法第10條第1項規定予以核處，不再適用110年處分原則第3點第1項附表所列關於漁船是否經沒收、沒入、變價(賣)；船主是否經判決有罪及走私物品完稅價格等處分基準之規定。又漁業法第10條第1項規定所稱「情節重大」，係不確定法律概念，應就具體案件，斟酌行為人違失行為之動機、目的、手段、違反法令義務之程度，及對社會安全秩序所生之危害程度是否影響重大等客觀情形，予以整體判斷認定。
㈢經查，上訴人向其胞兄○○○購入系爭漁船，並於111年3月10日
登記為系爭漁船之所有人，為系爭漁船漁業執照所載之漁業人，且系爭漁船經登記核准經營漁業種類為延繩釣漁業，並載明限制條件之一為不得從事非漁業行為。嗣第二岸巡隊於111年6月2日在深澳漁港查獲系爭漁船密艙內有走私之系爭未稅菸品，系爭漁船船長即○○○並因此觸犯輸入私菸罪嫌，經基隆地院以111年度基簡字第790號刑事簡易判決判處有期徒刑5月，得易科罰金確定。又系爭漁船係上訴人直接受讓自其胞兄○○○，而○○○前曾受僱於○○○並擔任系爭漁船之船長，且已有2次走私菸品不良紀錄之情形，上訴人身為系爭漁船之漁業人，對其所選任之船長○○○，竟未加以探查，亦未向其胞兄詢問，即率將系爭漁船交付○○○使用，復未為任何監督管理之措施，難認已盡船主就系爭漁船使用人之選任、監督及管理之責等情，為原審依職權確定之事實，核與卷內證據相符。依上揭規定及說明，上訴人既為漁業法規定之漁業人，自應遵守於出海或作業時不得違法從事非漁業行為之規定，然其經營漁業之系爭漁船，於新冠肺炎疫情期間出海作業時，載運系爭未稅菸品走私進口，顯已違反漁業法施行細則第33條第1款規定。
㈣其次，關於上訴人違規行為情節重大部分，原判決已論明：
被上訴人審酌上訴人身為系爭漁船所有人，在船長○○○前已有2次走私菸品不良紀錄情形下，仍未提高其監督管理強度，且系爭漁船於疫情期間走私系爭未稅菸品高達330箱又1條，計165,010包，市價約新臺幣11,550,000元，數量龐大，且藏匿在船體密艙內，顯係以走私為主要目的，影響國家安全福祉及社會治安甚鉅，並嚴重違反被上訴人當初核准上訴人漁業執照之目的，亦嚴重損害漁業形象。何況，系爭漁船屬沿近海漁船，一般在我國經濟海域作業，返港後無需進入檢疫專區採檢、隔離及消毒等，與遠洋漁船返港必須進行檢疫措施有別。而系爭漁船既已駛出我國領海12浬外，並與不明船舶接駁時間點，又為中央流行疫情指揮中心宣布自109年3月21日起至111年10月12日止提升全球旅遊疫情建議等級至第3級警告期間，且系爭漁船船長○○○及印尼船員○○經第二岸巡隊緝獲後，經快篩皆為陽性，亦存有使新冠肺炎疫情進入我國社區，造成國內防疫負擔，及我國人員染疫之高度風險等節，認上訴人違規情節重大，爰依裁處時之110年處分原則第3點第2項規定，不適用處分基準，而依本件違規事實具體情節，依漁業法第10條第1項後段規定，撤銷上訴人原領漁業執照，符合漁業法第10條第1項規定之立法授權目的，未逾越法定裁量範圍，並無裁量怠惰之情形，亦無違反不當聯結禁止原則、比例原則、平等原則及行政自我拘束原則等情，並據此維持撤銷上訴人原領漁業執照及命其限期返港之原處分，經核尚無違反經驗法則、論理法則或理由不備之情事。
㈤上訴意旨雖稱：依行政法立法體例，義務規定與處罰規定經
常分開規定，故不論是義務規定或處罰規定之變更，均足以影響行政罰之裁處，故皆屬行政罰法第5條規定之「法規變更。又既稱「法規變更」，體例上自包含「法規命令」及「行政規則」等法規。以漁業法第10條規定而言，在法規體例上，自包含裁處時即110年處分原則及該原則第3點第1項附表所示之處分基準。又上訴人係第1次違反漁業法施行細則第33條第1款之規定，依110年處分基準，被上訴人應為收回漁業證照3個月之處分；即便以系爭漁船船長○○○之違規次數3次為對上訴人作最不利之認定，亦應僅收回漁業證照1年。
然而，被上訴人為原處分時，未依對上訴人最有利之處分基準為之，亦未就新、舊法規變更進行整體比較，有違信賴保護原則及111年8月15日修正之行政罰法第5條之規定，顯有理由不備、不適用行政罰法第5條規定之違背法令等語。然按「行為後法律或自治條例有變更者，適用裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」固為行政罰法第5條所明定。惟被上訴人為齊一各級漁政主管機關處理漁船及船員違反漁業法並涉及走私案件時採取何種措施及如何行使裁量權，避免對於相同事件恣意為不同裁罰之專斷或差別待遇，乃訂定處分原則，核其性質乃被上訴人為協助下級機關或屬官認定事實及行使裁量權而訂頒之行政規則（行政程序法第159條第2項第2款規定參照），因其非法律或自治條例，自無前開行政罰法第5條所規定從新從輕原則之適用。是以，前揭上訴意旨顯然對於行政罰法第5條規定之適用有所誤會，尚無足採。至於原判決雖敘明：110年處分原則於111年12月14日修正名稱為「漁船及船員從事走私偷渡之非漁業行為處分原則」（即111年處分原則）及全文4點，其中第4點就原第3點僅為文字修正，其附表就前述第1、2種情形之處分相同，但於第3種情形，則改依違規次數，第1次收回漁業證照6個月、第2次收回漁業證照1年、第3次以上撤銷漁業證照。核其處分加重，非屬對上訴人有利之變更等語，固係就110年處分原則第3點第1項附表及111年處分原則第4點第1項附表分別揭示之處分基準為比較，雖有未洽，惟尚不影響本判決之結論，上訴意旨求予廢棄，仍有未合。
五、綜上所述，原判決駁回上訴人在第一審之訴，核無違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 113 年 9 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 陳 文 燦法官 林 秀 圓以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 113 年 9 月 30 日
書記官 蕭 君 卉