最 高 行 政 法 院 判 決113年度上字第52號上 訴 人 昌溢股份有限公司(即原審原告)代 表 人 范雅軒訴訟代理人 林伊柔 律師上 訴 人 新北市政府(即原審被告)代 表 人 侯友宜訴訟代理人 馬惠美 律師
束孟軒 律師上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，上訴人對於中華民國112年11月16日臺北高等行政法院109年度訴更四字第43號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、兩造上訴均駁回。
二、上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。理 由
一、上訴人昌溢股份有限公司(下稱昌溢公司)於民國99年2月26日依90年10月31日修正公布之促進民間參與公共建設法第46條規定，以自備土地之方式，向上訴人新北市政府(下稱新北市府)提送「新北市(臺北縣)三峽生命園區興建營運BOO投資計畫」案(下稱系爭計畫案)之投資計畫書，經新北市府組成系爭計畫案審核委員會審核，於100年1月25日第4次審核委員會會議審核通過，新北市府據以100年3月7日北府民生字第1000125267號函(下稱審核通過處分)通知昌溢公司，兩造於100年4月11日完成投資契約(下稱系爭投資契約)之議約程序。嗣新北市府以101年7月5日北府民生字第1012064732號函(下稱原處分)通知昌溢公司略以：因簽約前地方民意強烈表達反對訴求，昌溢公司並未能於101年5月17日前完成疏處，且因新北市府革新措施所致對部分殯葬設施興闢需求期程調整，依行為時機關辦理促進民間參與公共建設案件作業注意事項(業於104年5月15日廢止，下稱促參案件注意事項)第69點準用第16點及第59點規定，不繼續辦理系爭計畫案後續事宜。昌溢公司不服，提出異議，經新北市府以101年8月9日北府民生字第1012227450號異議處理結果(下稱異議處理結果)駁回；復提起申訴，經行政院公共工程委員會(下稱工程會)101年12月21日促1010005號申訴審議判斷(下稱申訴審議判斷)駁回後，遂提起行政訴訟，歷經臺北高等行政法院(下稱原審)102年度訴字第346號、103年度訴更一字第41號、105年度訴更二字第76號判決駁回昌溢公司之訴或兩造互有勝敗，均分別經本院103年度判字第167號、105年度判字第482號及107年度判字第308號判決廢棄，發回更審。更三審程序中，昌溢公司變更聲明為：先位聲明：⑴申訴審議判斷、異議處理結果與原處分均撤銷。⑵新北市府應與昌溢公司訂定系爭投資契約之本約。⒉備位聲明：新北市府應給付昌溢公司新臺幣（下同）23,606,454元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之遲延利息。嗣經原審107年度訴更三字第63號判決（下稱更三審判決）撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，並命新北市府應與昌溢公司訂定系爭投資契約之本約，新北市府不服，提起上訴，經本院109年度判字第287號判決(下稱109年發回判決)廢棄更三審判決，發回更審。經原審以109年度訴更四字第43號判決(下稱原判決)新北市政府應給付昌溢公司5,344,254元及自102年3月12日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，並駁回昌溢公司其餘之訴。兩造各對其不利部分提起上訴。
二、昌溢公司起訴之主張及新北市府於原審之答辯、原判決理由，均引用原判決所載。
三、本院經核原判決結論並無違誤，茲就兩造上訴意旨論述如下:
(一)行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。……。」第126條規定：「(第1項)原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」可知，授予利益之行政處分作成後，如因其所依據之事實事後發生變更，且不廢止該處分對公益將有危害者，原處分機關即得加以廢止，惟對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。又取捨證據、認定事實屬於事實審法院之職權，若其取證、認事未違背經驗法則、論理法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。
(二)工程會訂定之促參案件注意事項第59點規定:「促參案件議約及簽約階段，如有下列情形者，應啟動退場機制：……㈡主辦機關因政策變更，不續辦促參案件；……」只是說明主辦機關因政策變更而不續辦促參案件時，應啟動退場機制，無從作為新北市府廢止審核通過處分之依據，至於新北市府得否因政策變更而廢止審核通過處分，則須回歸行政程序法第123條之規定予以判斷；又該條第4款所謂「行政處分所依據之事實事後發生變更」，係指作成行政處分之基礎事實，於行政處分作成後，有所改變者而言，不包括行政機關對於 事件狀況為不同於原先之評估，亦即政策變更固非基礎事實之變更，但行政處分作成後政策變更，如係因其所依據之事實事後發生變更所致，且不廢止該處分對公益將有危害者，原處分機關即得加以廢止。是以，新北市府因發生民眾抗爭事件，而變更其殯葬政策，乃廢止審核通過處分，是否適法?原審應調查釐清審核通過處分作成後發生之民眾抗爭事件，是否出自鄰近系爭計畫用地周邊之多數居民，以及審核通過處分之續行是否會產生空氣污染、噪音或交通紊亂而影響渠等之權益、系爭計畫案之執行及將來殯葬園區之經營，是否致生危害於公益？又如果不續行是否會妨礙系爭計畫案所欲創造之公共利益，該公益是否大於不續行所欲維護之公益，則應依比例原則為權衡取捨決定，業據本院109年發回判決意旨指明在案。
(三)經查，系爭計畫案擬興建之殯葬園區用地鄰近新北市三峽區介壽路3段，屬三峽、樹林及土城區三角交界地帶，對相鄰系爭計畫案用地之上開3行政區之居民均可能造成居住生活的影響；且系爭計畫案建築體包括納骨塔、服務中心、殯儀館及火化場之大型殯葬園區，其影響附近居民生活品質，及可能造成環境污染、交通負擔，遠大於單一殯葬設施，尚不能以殯葬管理條例第8條及第9條規範殯儀館、火化場等殯葬設施設置時應與學校、醫院等特定地點保持一定或適當距離之規定，作為「鄰近多數居民」之範圍界定。又100年3月7日審核通過處分作成後，土城、樹林、三峽、鶯歌區(下稱土樹三鶯區)市議員旋於同年4月間舉辦「反殯葬特區連署」，取得8,000多份反對連署書，並於同年10月間聯名遞送土樹三鶯區全體市民陳情書予新北市府；另土樹三鶯區之環境自救團體亦組織「北大特區環境保護行動聯盟」，除發布反對意見新聞稿，並陸續發動各項大規模陳抗活動，迄101年4月間，土樹三鶯區民眾反對系爭計畫案之抗議活動持續不斷。其間，昌溢公司雖於100年7月22日在三峽區溪北里河濱公園籃球場召開說明會，惟到場逾400位居民表示反對，復有上開區域之各級民意代表及三峽區溪北里、祖田里里長等紛紛表達抗議，並未能達成與民眾溝通協調之目的。又系爭計畫案於興建施工期間因運送砂石、工程施作產生之空氣污染、噪音污染、工程廢水污染等問題；暨營運期間因進行喪葬儀式、火化與祭拜所產生之噪音污染、空氣污染、廢棄物污染及人潮來往致交通阻塞問題等負面環境影響，對於公益之危害實屬重大。至新北市府因鄰近居民反對及抗爭事件，乃變更原本新建殯葬設施政策，並規劃改善現有殯葬設施設備，提升火化爐效能，取代興闢大型殯葬園區，以減少民眾抗爭，同時促進環境永續發展，亦可因應民眾使用殯葬設施之需求，不致因系爭計畫案不予續行，妨礙其原所欲改善現有殯葬設施量能不足之問題之公共利益等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就昌溢公司主張各節，何以不足為其有利之認定，分別予以指駁甚明，核與卷內證據尚無不符，亦無違反證據法則、論理法則、經驗法則或理由不備之情事。從而，原審依本院109年發回判決意旨，審究本件審核通過處分作成後發生之民眾抗爭事件，係出自鄰近系爭計畫案用地周邊之多數居民，系爭計畫案之續行及將來殯葬園區之經營，確會影響上開鄰近居民權益，亦將致生危害於公益，且依新北市府所規劃改善現有殯葬設施設備措施，如果不續行系爭計畫案，亦不致妨礙該計畫案所欲創造之公共利益，而認新北市府綜合衡量結果，作成原處分廢止審核通過處分，符合公益及比例原則，應為適法，昌溢公司請求撤銷原處分為無理由，且審核通過處分既經原處分合法廢止，昌溢公司亦無從再請求新北市府與其續行簽訂系爭投資契約之本約，乃駁回昌溢公司先位之訴，即無不合。昌溢公司上訴意旨無非重述其在原審提出而為原判決所不採之主張，及就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，仍執陳詞為爭議，指摘原判決違法云云，並不可採。是昌溢公司此部分上訴，求為廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
(四)承上述，新北市府以原處分廢止審核通過處分，並無不合，因此，昌溢公司自得請求因信賴審核通過處分致遭受財產上之損失。至於補償之範圍，則應限定於該損失係因信賴授益處分之存在而發生者，亦即損失與信賴間必須有相當因果關係存在。查原判決依調查證據之辯論結果，就昌溢公司備位之訴請求損失補償金額部分，敘明昌溢公司於100年3月7日審核通過處分作成以前所支出者，僅係基於經濟上動機所為，於其投資規劃上，本為交易風險之一部分；而新北市府於101年7月5日以原處分廢止審核通過處分後，昌溢公司即無再為系爭計畫案支出之理由，故昌溢公司於100年3月7日至101年7月5日以外之支出，即非因信賴審核通過處分所為之花費，故其請求之損失補償於上開期間外之支出，即屬無據。至於昌溢公司所請求在上開期間內之損失補償項目及金額，其中應予准許者共計5,344,254元，包括⑴薪資支出含年終獎金4,134,497元：昌溢公司於100年3月至同年12月間聘僱專案經理蘇偉德，負責統籌聯繫並處理系爭計畫案相關事宜；另於101年1月至同年7月間聘僱蘇晉祿等10名員工，係為執行系爭計畫案之議約及密集辦理說明會等程序，均屬信賴損失，應予准許。⑵租用辦公室之租金支出40,800元、汽車修繕費支出120,857元及電腦設備購置支出17,500元，均為執行系爭計畫案之議約及辦理說明會等程序之必要支出，亦屬信賴損失。⑶什支161,002元：昌溢公司依議約結果，辦理召開公司董事會、辦畢公司資本額增資等事宜，所支出之登記費5,000元、1,000元、申請存款餘額證明服務費50元；及於100年7月22日召開說明會，因而支出資料印刷費704元、場地費用14,400元，均屬信賴損失；又系爭計畫案屬殯葬事業，確有處理與宗教團體公共關係之必要，是關於捐獻財團法人臺北縣三峽長福巖清水祖師公合計10,000元、捐獻財團法人靈鷲山佛教基金會12,500元，亦應予准許。另於101年5月、6月間邀集鄰近居民召開座談會，因而支出相關費用共計117,348元，均係基於信賴審核通過處分之支出。⑷勞務費支出860,238元：昌溢公司支付台灣世曦工程顧問股份有限公司(下稱世曦公司)系爭計畫案投資計畫書審核階段第6期、第7期服務費385,000元、350,000元；復為證明該公司財務報告之正確性，所支付會計師事務所之財務簽證費30,000元；及因新北市府要求系爭計畫案排除火化設施之興建與營運財務狀況進行說明，故委請世曦公司進行試算所支付之服務費95,238元，均屬信賴損失。⑸昌溢公司因新北市府函請召開地方說明會，遂於100年7月22日召開說明會而支出排印費9,360元，亦屬信賴損失。至於不應准許者：⑴伙食費支出131,400元部分，因昌溢公司並未提出其有支出此部分費用之證據，亦未能說明何以員工伙食費為信賴損失。⑵什支部分，更三審卷第334、338頁編號⑰咖啡、編號㉒茶葉及蘭花支出，並未據其陳明如何為信賴損失；另編號㉟名片印製費支出，銷貨單記載支出日期為101年6月15日，客戶名稱為磬豐國際股份有限公司(下稱磬豐公司)、品名/規格為「名片/蘇偉德(昌溢)」，惟付款人既非昌溢公司，難認為信賴損失。⑶勞務費支出部分，昌溢公司所提出其於100年6月9日因辦理增資而支出之工商登記費4,000元收據(更三審卷第393頁)，欠缺會計師事務所之收款章，是否支出已屬有疑，況其於前揭經准許之什支項目已列有因公司辦理增資而支出登記費5,000元，亦有重複請求之情事。⑷利息支出12元部分，係為100年5月執行業務報酬之自動補報加計利息，且維持昌溢公司正常運作，不應准許等語，已詳述其認定之依據及得心證之理由，核與卷內證據尚無不符，亦無違反證據法則、論理法則、經驗法則或理由不備之情事。原審據此判決新北市府應給付昌溢公司5,344,254元及遲延利息，並駁回昌溢公司其餘備位之訴，亦無不合。兩造上訴意旨無非係重申其在原審提出而為原判決所不採之主張，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，仍執陳詞爭議，指摘原判決違背法令，均無足取。另原判決准許昌溢公司請求之蘇偉德薪資係100年3月至12月、蘇晉祿之薪資係101年1月至7月，並無重複計算其薪資之情形，是新北市府指摘原判決誤認蘇偉德及蘇晉祿為不同人，其認定事實與所憑證據內容不符，構成判決理由矛盾之違法云云，即不足採；又原判決於論述昌溢公司請求蘇偉德名片印製費支出不能准許之際，雖誤載蘇偉德於101年非昌溢公司員工，惟原判決既已依昌溢公司所提出之銷貨單上記載客戶為磬豐公司等情，認該費用非屬昌溢公司之信賴損失，尚無不合，則昌溢公司以此指摘原判決違法，亦難採取。從而，兩造上訴指摘此部分原判決對於其不利部分違背法令，求予廢棄，均為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件兩造上訴均無理由。依行政訴訟法第255條條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 4 月 16 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 梁 哲 瑋法官 林 淑 婷
法官 廖 建 彥法官 李 君 豪以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 115 年 4 月 16 日
書記官 高 玉 潔