最 高 行 政 法 院 判 決113年度上字第525號
114年11月7日辯論終結上 訴 人 台基國際物流股份有限公司代 表 人 莊智為訴訟代理人 陳家輝 律師
周宇修 律師被 上訴 人 公平交易委員會代 表 人 陳志民訴訟代理人 郭安琪
簡佳盈陳澤翔上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國113年6月12日臺北高等行政法院111年度訴字第77號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱「貨櫃儲運協會」）前曾於民國103年4月30日以(103)櫃協宇字第029號函檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費每計費噸新臺幣（下同）55元（下稱「系爭費用」）的函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被上訴人接獲檢舉後調查，據以認定上訴人等21家貨櫃場業者〔下稱「上訴人等21家業者」，業者名單詳如被上訴人105年4月22日公處字第105034號處分書（下稱「前處分」）所載〕共同決定自103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動的行為，足以影響貨櫃集散服務供需的市場功能，違反行為時（即104年2月4日修正公布，下同）公平交易法（下稱「公平法」）第15條第1項規定，而以前處分作成決定，並命上訴人等21家業者自前處分書送達次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用的違法行為，並裁處上訴人310萬元罰鍰。上訴人不服前處分，提起行政訴訟，經原審以105年度訴字第949號判決駁回其訴。上訴人不服，提起上訴，經本院107年度判字第268號判決廢棄並發回更審，再經原審107年度訴更一字第53號判決（下稱「更一審判決」）撤銷前處分關於上訴人部分確定在案。被上訴人於是針對更一審判決撤銷理由部分，重為調查，另以110年11月19日公處字第110079號處分書（下稱「原處分」）認定上訴人等21家業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，違反公平法第15條第1項規定，且仍裁處上訴人310萬元罰鍰。上訴人不服，提起本件訴訟，並請求判決：原處分關於上訴人部分撤銷。經原審111年度訴字第77號判決（下稱「原判決」）駁回後，提起本件上訴，並請求判決：原判決廢棄；原處分關於上訴人部分撤銷。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審的答辯及原判決的理由，均引用原判決的記載。
三、本院審查原判決駁回上訴人在原審之訴的結論，沒有違誤，並就上訴意旨論述如下：
㈠在同一產銷階段且具競爭關係的事業之間，如以合意的方式
，共同決定商品或服務的價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動的行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需的市場功能，即構成公平法上的聯合行為：
1.我國為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟的安定與繁榮，特制定公平法（公平法第1條）。公平法第2條第1項第1款規定：「本法所稱事業如下：一、公司。」第4條規定：「本法所稱競爭，指2以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」第6條第1項規定：「本法所稱主管機關為公平交易委員會。」第14條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。（第3項）聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第4項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」可知，在同一產銷階段且具競爭關係的事業之間，如以合意的方式，共同決定商品或服務的價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動的行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需的市場功能，即構成公平法上的聯合行為。
2.綜合上述公平法針對聯合行為的規定，可歸納其成立須具備以下要件：⑴聯合行為的主體，須為2以上彼此具競爭關係的同一產銷階段事業。所謂「具競爭關係之事業」，是指事業所提供的商品或服務，在功能、特性、用途及價格條件上，對需求者而言，屬於相同價值，而具有高度的替代可能性，可供需求者選擇，因而彼此在爭取需求者與之交易的過程中，形成競爭關係；⑵聯合行為的基礎，為事業間以契約、協議或其他方式達成合意；⑶聯合行為所合意的內容，為共同決定商品或服務的價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動的行為；⑷聯合行為的效果，須足以影響生產、商品交易或服務供需的市場功能。至所謂「足以」影響市場功能，解釋上只要事業所合意的共同行為，在客觀上會發生影響市場供需功能的危險即可，而不以實際發生限制競爭的結果為必要，也與事業是否因此獲得實際利益沒有必然關係。
㈡上訴人等21家業者為彼此具競爭關係的事業，屬於公平法第1
4條所定聯合行為的主體，其等以聚會為意思聯絡而達成協議的合意方式，共同決定恢復收取系爭費用，而相互約束事業活動，並且客觀上也採取近乎一致的行動：
早期交通部曾召集產官學界研討訂定營業費率表，決議由貨櫃儲運協會先陳報於交通部核准後，再由各貨櫃場依前開費率表的上下限10%為彈性費率，各自陳報所屬港務局，由該局核定後實施，而多數會員於當時（83年）即有陳報包含系爭費用的營業費率表予港務局；上訴人等21家業者均為貨櫃儲運協會會員，並經營貨櫃集散站業務，屬公平法第2條第1項第1款所稱的事業，被上訴人於102年間接獲檢舉，調查發現上訴人等21家業者於103年7月前均未收取系爭費用，而3噸以上的CFS出口機械使用費僅有部分業者收取，但上訴人等21家業者利用102年12月10日及103年2月26日第6、7次理監事聯席會議後的聚會進行溝通，最後形成共識決定自103年7月1日或7月初恢復收取系爭費用，並於103年4月底、5月初將恢復收取系爭費用的函文、公告予貨櫃儲運協會，由該協會以103年4月30日函，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關單位，表明「本倉儲業者將自103年7月1日起恢復收取CFS出口貨物進倉機械使用費」，且新隆儲運股份有限公司、高鳳國際物流股份有限公司、臺陽儲運股份有限公司、長榮國際儲運股份有限公司、國成國際物流股份有限公司、台北港貨櫃碼頭股份有限公司、友聯儲運股份有限公司、環球倉儲股份有限公司、長春貨櫃儲運股份有限公司、弘貿貨櫃倉儲企業股份有限公司、聯興國際物流股份有限公司及中央貨櫃倉儲股份有限公司等12家業者於103年7月1日、中航物流股份有限公司及貿聯企業股份有限公司於7月3日、上訴人、中國貨櫃運輸股份有限公司、中華貿易開發股份有限公司及亞太國際物流股份有限公司於7月7日、東亞運輸倉儲股份有限公司於7月8日、大三鴻國際貨櫃股份有限公司於7月10日、欣隆倉儲物流股份有限公司於7月15日先後恢復收取系爭費用，且僅中央貨櫃倉儲股份有限公司以每計費噸50元計收，其餘20家業者均以每計費噸55元計收，足見上訴人等21家業者為彼此具競爭關係的事業，屬於公平法第14條所定聯合行為的主體，除有以聚會為意思聯絡而達成協議的合意方式，共同決定恢復收取系爭費用，而相互約束事業活動，並且客觀上也採取近乎一致的行動（僅恢復收取系爭費用的時間及金額略有差異）等情，為原審依法確定的事實，且與卷內所附的證據相符，本院得據以為判決的基礎。
㈢聯合行為的相關市場，是指事業提供商品或服務並從事競爭
的範圍，並可從「產品市場」及「地理市場」二方面加以判斷：
依公平法第14條第1項規定，事業間的聯合行為，以足以影響市場功能者為限，始為公平法所禁止的聯合行為。至於如何確定事業行為足以影響市場功能，則涉及市場範圍的界定。公平法第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」且被上訴人為使相關市場界定標準更臻明確，以利案件審議與事業遵循，於104年3月6日訂定的行為時（下同）「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」（下稱「市場界定處理原則」）第3點規定：「（第1項）需求替代為本會界定相關市場主要審酌之事項，本會並得視商品或服務特性考量供給替代。（第2項）本會從產品市場及地理市場二面向界定相關市場範圍；另得視具體個案，衡量時間因素對於相關市場範圍之影響。」第2點第2款至第5款規定：「本處理原則用詞定義如下：……㈡需求替代：指事業調整特定商品價格或服務報酬時，交易相對人能夠轉換至其他商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。㈢供給替代：指事業調整特定商品價格或服務報酬時，競爭者或潛在競爭者能夠提供其他具替代性之商品或服務，以取代該特定商品或服務之情形。㈣產品市場：指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。㈤地理市場：指事業提供之特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍。」上述規定與公平法的立法意旨無違，得作為市場界定的判斷原則。因此，聯合行為的相關市場，是指事業提供商品或服務並從事競爭的範圍，並可從「產品市場」及「地理市場」二方面加以判斷。
㈣本件的產品市場，應界定為「貨櫃集散服務市場」：
1.所謂「產品市場」，是指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成的範圍，已如前述。又依市場界定處理原則第4點規定：「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定產品市場時，得考量下列因素：㈠產品價格變化。㈡產品特性及其用途。㈢產品間曾經出現替代關係之情形。㈣交易相對人在不同產品間之轉換成本大小。㈤產品價格調整時，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。㈥交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與產品市場界定相關之事證。」而且公平法針對聯合行為所稱的「市場」，並不是具有相同特徵的產品或服務的集合（例如單一收費項目的集合），而是事業就其所提供的產品或服務，是否會對彼此競爭產生限制的範圍。至於聯合行為所合意的標的，則可能只是事業提供整體服務眾多收費項目中的1項或數項。因此，聯合行為所合意的標的，與事業提供服務所處的產品市場之間，分屬不同的概念，不能直接劃上等號，應予辨明。
2.原審認定：經交通部航港局（下稱「航港局」）登記的貨櫃集散站業者，與未經航港局登記的貨櫃集散站業者或一般物流倉儲業者所提供的服務，在功能、特性及價格條件上，欠缺高度需求替代性，而屬不同的「產品市場」，故本件應以「合法（登記）貨櫃集散服務」為服務市場，而於前處分作成前，經航港局登記經管的貨櫃集散站有41站，共31家業者；就交易相對人的需求替代面審酌，通常是由貨主將貨物送入船舶運送業者或海運承攬運送業者指定的貨櫃，由貨櫃集散站業者提供卸貨、點收、存倉、裝（併）櫃、拖車使用、存放櫃場、檢櫃至貨物出站裝船等服務，並產生裝卸搬運使用機械費、貨物倉租、裝櫃費、場內拖車使用費、貨櫃裝卸費及貨櫃檢查費等費用，上訴人等21家業者均為經許可登記經營的貨櫃集散站業者，其等共同決定恢復收取的系爭費用，屬貨櫃集散站出口倉庫業務的一部分，且「3噸以上」或「3噸以下」CFS出口機械使用費，僅為滿足出口貨物需求使用貨櫃集散服務中眾多費用之一，交易相對人都是透過貨櫃集散站經營業者所提供的「整體貨櫃集散服務」來滿足其不同重量貨櫃貨物進出口的需求，實務上不致發生交易相對人將同一批出口貨物分別交由不同的貨櫃集散站經營業者提供分項服務的情形，故本件產品市場不應界定成「不同收費項目及不同計費噸數之貨櫃集散服務」市場，否則將無法真實反映上訴人等21家貨櫃集散站經營業者是以貨物進站到裝船出口的「整體貨櫃集散服務」彼此競爭之事實；再就上訴人等貨櫃業者的服務內容及供給替代面審酌，上訴人等21家業者經營貨櫃貨物的儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物的集中、分散等業務，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關的業務等，依其等營業費率表可收取的費用，包括貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機械費、海關標售貨物出倉裝車費、驗關吊櫃費、場內拖車使用費、貨物倉租、貨櫃場租、冷凍貨櫃供電費、洗櫃費、過磅費、貨櫃檢查費等12大項，CFS出口機械使用費是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生的費用，貨物運量大小只是各貨櫃業者區別訂價的因素之一，而非其服務內容本質有何不同，如依各貨櫃場業者營業費率表所載費用項目細分產品市場，恐發生將每一收費項目或規格切割為不同產品市場的不合理現象，因此，本件應以貨櫃集散服務市場為產品市場等情，符合前述市場界定處理原則第2點第2款至第4款、第3點第1項、第4點的規範意旨及本院所表示的法律見解，核無違誤。況且上訴人等21家業者都有提供3噸以下CFS出口貨物的貨櫃集散服務，並收取3噸以下CFS出口機械使用費，但不一定都有經營3噸以上CFS出口貨物的貨櫃集散服務，並收取3噸以上CFS出口機械使用費，因此，如果依上訴意旨主張將產品市場界定為「3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場」，則上訴人等21家業者合意恢復收取系爭費用後，其等在該服務市場的市場占有率（下稱「市占率」）相形更高，對於貨櫃集散服務市場供需功能的影響程度勢必更加嚴重，反而對其等是否構成聯合行為的認定更加不利（詳後述），其不足採，極為顯然。
㈤本件的地理市場，應界定為「全國性」的貨櫃集散服務市場：
1.所謂「地理市場」，是指事業提供的特定商品或服務，交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象的區域範圍，已如前述。又依市場界定處理原則第5點規定：「本會依第3點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定地理市場時，得考量下列因素：㈠不同區域間產品價格變化及運輸成本大小。㈡產品特性及其用途。㈢交易相對人在不同區域購買產品之交易成本大小。㈣交易相對人對產品獲取之便利性。㈤交易相對人在產品價格調整時，選擇至不同區域購買之情況。㈥交易相對人及競爭事業對於產品區域間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與地理市場界定相關之事證。」
2.原審基於陽明海運股份有限公司（下稱「陽明海運公司」）人員的陳述，認定臺灣四面環海、地型狹小、陸路運輸交通便捷，實務上出口貨物利用貨櫃運輸，不論北上基隆、南下高雄均屬便利，並形成貨櫃南北轉運的普遍現象，全國各地貨主如有貨物出口需求，視船期安排等因素，除可將該出口貨物運送至所在地區或鄰近地區的貨櫃場外，亦可能將其送往所在地以外的貨櫃場，並由該貨櫃場業者提供從進站到出口的一站式貨櫃集散服務，而貨櫃集散站經營業者不僅可對所在地區的交易相對人提供服務，更可跨區提供交易相對人貨櫃集散服務；又依陽明海運公司人員及貨主遠東新世紀股份有限公司人員的陳述，認定交易相對人出口貨物主要是依據航線需求、船期安排及船舶靠泊碼頭等因素，而將貨櫃貨物送往基隆港、臺中港或高雄港出口，不論貨櫃貨物出口至歐洲、美洲、亞洲、非洲等地，只要船舶運送業者提供的海運運輸服務可將其商品在交貨期限內順利送達買方，貨主通常不會特別指定貨櫃貨物出口港，加上我國陸路運輸便捷，貨物南北轉運為常態，貨主透過比價很容易可以選擇、轉換至各區域的船舶運送業者及海運承攬運送業者，以滿足其貨物出口的需求，而全國各地的船舶運送業或海運承攬運送業，則在全國各地與其簽約的眾多貨櫃集散站業者中，選擇較優惠價格的業者與其交易，貨櫃集散站業者既屬於貨主貨物出口需求供應鏈的一環，就其所提供的貨櫃集散服務，會以有利價格爭取與來自於全國各地的貨主、船舶運送業者或海運承攬運送業者進行交易，再參考多家貨櫃集散站經營業者均表示，因市場競爭激烈，如單一業者欲獨自調漲系爭費用，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，故個別業者很難單獨調漲費用，因此利用貨櫃儲運協會召開會議後餐敘時間，討論共同恢復收取系爭費用等語，足證貨櫃集散站業者確因調漲貨櫃集散服務中部分服務項目費用，交易相對人可以很容易地選擇或轉與其他業者交易，且不會因貨櫃集散服務業者所在區域，而有所不同，故上訴人及其他貨櫃業者提供「貨櫃集散服務」交易的地理區域，應屬於「全國性」的地理市場等情，符合前述市場界定處理原則第2點第5款、第5點的規範意旨及本院所表示的法律見解，亦與本院歷來判決先例及更一審判決界定地理市場所採取的理論一貫，上訴人為更一審判決勝訴的一方當事人，當知之甚詳。上訴意旨主張全國各地區（港口）之貨櫃場間並非皆具有可替代關係，原審將本件地理市場界定為「全國」，違反論理法則、經驗法則，並有判決不備理由的違法，且原審對於界定相關市場理論，未曾闡明供兩造公開辯論，亦未於判決理由項下說明採取何種分析方法以界定相關市場，上訴人無從判斷其分析方法是否得當，對上訴人構成突襲性裁判，而有判決違反行政訴訟法第125條第1項、第3項、第4項、第133條及第243條第2項第6款規定的違法等語，均非可採。
㈥上訴人等21家業者共同決定自103年7月份起恢復收取系爭費
用，並採取近乎一致的行動，已達到足以影響全國性貨櫃集散服務市場供需功能的程度，而構成公平法第14條所規定的聯合行為：
1.聯合行為是相互約束事業活動，以達限制競爭的目的，故就其效果而言，自須足以影響生產、商品交易或服務供需的市場功能，且所謂「足以」影響市場功能，解釋上只要事業所合意的共同行為，在客觀上會發生影響市場供需功能的危險即可，而不以實際發生限制競爭的結果為必要，也與事業是否因此獲得實際利益沒有必然關係，亦如前述。而是否達到「足以影響市場功能」的程度，一般是以「質」與「量」的標準予以綜合判斷。其中「質」的標準，是以聯合行為的內容，也就是事業所限制競爭的本質是否屬核心事項為斷，愈屬核心限制競爭手段（如價格）的排除，被認為影響市場功能的可能性也就愈高。因為在自由市場的經濟體系下，價格機制是立於市場功能的核心地位，經濟活動的參與者透過價格機制的指引，形成消費、生產及交換的決策，並藉此過程達成資源有效率的分配。而所有反競爭行為中，尤其以價格聯合對市場功能的傷害最為嚴重，該行為使市場價格脫離競爭市場下應有的水準，致經濟活動參與者無法接收正確的價格資訊，而扭曲市場的供給與需求功能，進而影響經濟資源的有效分配；而「量」的標準，主要是以參與聯合行為事業的數目及聯合行為的市占率為具體指標，而市占率的計算，依公平法施行細則第4條規定：「（第1項）計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該相關市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。（第2項）計算市場占有率所需之資料，得以主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」因此，於具體個案中，即應視事業所合意的共同行為態樣，以上述「質」與「量」的標準，綜合判斷在客觀上是否會發生影響市場供需功能的危險而定。
2.上訴人等21家業者均有經營貨櫃集散站業務，屬同一產銷階段的水平競爭關係，其等為避免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會流失，協議共同決定恢復收取系爭費用，並採取近乎一致的行動，藉此降低任一家單獨恢復收費的競爭風險，達成各貨櫃場一致於103年7月恢復收取系爭費用的目的及結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利的價格、品質、服務爭取交易相對人的誘因，影響市場功能，且其等所為聯合行為內容涉及共同恢復收取系爭費用的核心競爭參數，限制價格的自由形成，本質上對市場競爭具有高度危害，依「質的標準」，可認為足以影響我國貨櫃集散服務市場供需功能；又參與合意行為的21家貨櫃儲運協會會員，已占全國業者6成以上，如以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，上訴人等21家業者亦占全國營業額及運量的8成以上，顯非屬於微量而不足以影響市場功能或影響不具可察覺性的情形；從而，上訴人等21家業者共同決定自103年7月份起恢復收取系爭費用的行為，無論依「質的標準」及「量的標準」，均達到足以影響我國貨櫃集散服務市場供需功能的程度，而構成公平法第14條所規定的聯合行為（下稱「系爭聯合行為」）等情，為原審依法確定的事實，且與卷內所附的證據相符，核與證據法則、經驗法則及論理法則無違，其所為的法律解釋與適用，亦無違誤。而且，上訴人等21家業者所合意的共同行為態樣，以上述「質」與「量」的標準，在客觀上足以影響市場供需功能，既如前述，則原審贅引並闡述被上訴人105年3月1日公法字第10515600941號令釋，尚不影響涵攝的結論，仍應予維持。上訴意旨主張原判決僅以「量的標準」及「質的標準」便率爾認定原處分已證明本件有「足以影響市場功能」，而未具體說明上訴人恢復收取系爭費用的價格因素，對於貨主選擇結果間存有因果關係的理由，而有判決不備理由及違反論理法則的違法等語，實不足採。
3.更一審判決撤銷前處分，其中就「足以影響市場功能」部分的理由略為：「……若非上開航線、航期等因素……本件聯合行為所收取之系爭費用，在所有前述應繳費用中……，占有多少比例？其在上開費用未變，而移動貨櫃場所增加運費、時間、保險費、風險等成本下，是否仍具有足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，誠有可疑……」等語，顯見更一審判決就前處分「足以影響市場功能」部分，認為基於前處分作成當時的事實及證據尚難逕予證明，致上訴人等21家業者的行為是否合致公平法第14條的構成要件尚有未明，而撤銷前處分，尚未就本件行為是否「足以影響市場功能」作成實質判斷。被上訴人於前處分經更一審判決撤銷確定後，依更一審判決意旨，針對事實未明部分再予調查後作成原處分，其中就「足以影響市場功能」部分，認定系爭費用占貨物出口成本比例雖然不高，但由於系爭費用是就每批貨物均進行收取，且貨主是以「價格成本」為主要決定因素之一，恢復收取系爭費用即會墊高貨主「整體出口成本」，導致貨主長期出口成本增加，尤其是對貨量小、出口頻繁的中小企業影響極大，上訴人等21業者自103年7月至104年6月止，已收受多達1億9,000多萬元系爭費用，亦即貨主因上訴人等21家業者收取系爭費用，每年需多支出約1億9,000多萬元成本費用，此由相關公會均接獲多數會員反映恢復收取系爭費用不合理及營運成本增加等情以觀，顯見恢復收取系爭費用確實對貨主長期營運造成極大影響；又因上訴人等21家業者共同決定自103年7月起恢復收取系爭費用後，對貨主而言不論航線及出口港為何，皆會被收取系爭費用，因此最終並無轉換至其他貨櫃場的實益，自然不須考量因轉換貨櫃場而增加之運費、時間、保險費、風險等費用等情，已就更一審判決所指前處分尚有疑義之處詳加說明，至於上訴人等21家業者提供貨櫃集散服務的交易相對人，本就包含中部地區的貨主，且更一審判決亦已認定本件的地理市場為「全國」，並已闡明：「……再依最高行政法院發回判決意旨，本件相關市場範圍扣除中部地區業者之營業數量，雖可能影響原告之市場占有率計算，然其市場變小，市占率可能反而變高，亦不影響原處分此部分認定……」等語，原處分分別以全國獲航政主管機關許可經營貨櫃集散站業務事業家數（共31家）、全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量為分母，以上訴人與其他被處分人家數（共21家）、營業額及CFS運量總和為分子計算市場占有率，自無違誤。上訴意旨主張原判決就上訴人等21家貨櫃場恢復收取系爭費用，是否足以影響市場功能而構成聯合行為，與更一審判決不一致，亦未針對中部地區業者的貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量進行任何調查，有適用法規不當、未依職權調查證據及判決理由不備的違法等語，也不可採。
4.上訴人的交易相對人遍及全國多個縣市，對需求方（貨主或受託運送業者）而言，可以很容易地選擇或轉換其交易對象的範圍，也遍及「全國」，且依出口實務運作，貨主或受託運送業者選擇交易對象，主要是以「價格成本因素」決定，且任一費用項目均為貨主決定交易對象的考量因素，個別事業恢復收取系爭費用極可能流失客戶，而可能影響貨主或受託運送業者與其交易的決定，均如前述。況且更一審判決於審酌本件地理市場時，亦已認定「……再加上我國陸路運輸便捷，貨物南北轉運為常態，貨主透過比價很容易可以選擇、轉換至各區域之船舶運送業者及海運承攬運送業者，以滿足其貨物出口之需求。而全國各地之船舶運送業或海運承攬運送業，則在全國各地與其簽約之眾多貨櫃集散站業者中，選擇較優惠價格之業者與其交易」，可見本件「北櫃南運」、「南櫃北運」均為出口實務普遍存在的現象，更可證明本件「價格成本因素」對貨主決定交易對象，具有相當程度的影響，上訴人所指的交通部運輸研究所研究報告，亦不足以動搖上述認定的結果。上訴意旨主張依交通部運輸研究所的研究報告，上訴人的交易相對人南北轉運非一般貨櫃出口的首要選擇，並據以推論貨主無法因上訴人等21家業者恢復收取系爭費用而轉換交易對象，故其等共同決定恢復收取系爭費用，不足以影響「貨櫃集散服務市場」的供需功能等語，除違反前述市場界定處理原則第2點第5款有關地理市場的定義外，亦與前已認定實務上南北轉運為出口實務常態，貨主可以很容易地選擇或轉換其交易對象的範圍為「全國」，本件上訴人等21家業者共同決定恢復收取系爭費用的行為，足以影響貨主的交易決定等情，不相符合，自非可採。
5.對交易相對人而言，無論貨櫃集散站經營業者是否收取系爭費用，其最重視者為交貨期限內順利送達買方，是其安排出貨自會先行安排符合貨主交貨日期的船期、航期；而航線、航期、停泊港口等，均屬於船舶運送業的業務範圍（航業法第13條規定參照），航線、航期、停泊港口等因素，主要影響出口貨物的運費成本，而非影響「貨櫃集散服務」市場功能應考量的關鍵要素。換句話說，船舶運送業與貨櫃集散站經營業非屬具水平競爭關係的同一產銷階段事業，則航線、航期、停泊港口、當地法令規定等因素造成的運費成本變動，固然會影響船舶運送業服務市場的供需功能，但不屬於影響「貨櫃集散服務」供需市場功能的關鍵因素。亦即航線、航期、停泊港口、當地法令規定等事項，並非上訴人等21家業者共同決定恢復收取系爭費用是否足以影響市場供需功能所須考量的因素。原判決就此所為的論述，並無違誤。上訴意旨主張在貨物出口實務中，貨櫃集散服務是船舶運送貨物出口前必須的準備程序，與船舶運送業存在一定的密切關係，而認定恢復收取系爭費用是否足以影響市場時，除「質」、「量」因素的考量外，更應從實務運行模式合理評估恢復收取系爭費用對市場的具體影響，故船舶運送之航線、航期、停泊港口安排等因素仍應列為考量因素，至於上訴人等21家業者恢復收取系爭費用與貨主選擇貨櫃場之間，實無因果關係，原判決就航線、航期、停泊港口、當地法令規定等因素造成的運費成本變動，為何非屬影響貨櫃集散服務供需市場功能的關鍵因素，未考量產業特性及貨櫃出口實務，且未有明確推論或佐證，亦未於審判中闡明，有判決違反論理法則及經驗法則及不備理由的違誤，且有不適用行政訴訟法第125條第3項、第4項、第189條及第243條第2項第6款等規定的違法等語，均不足採。
㈦除經申請被上訴人許可外，公平法第15條第1項禁止事業為聯
合行為，事業如違反該行政法上義務，被上訴人即得依同法第40條第1項規定裁處行政罰：
1.公平法第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：……」第40條第1項前段規定：
「主管機關對於違反……第15條……規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰……。」可知，除經申請被上訴人許可外，公平法第15條第1項禁止事業為聯合行為，事業如違反該行政法上義務，被上訴人即得依同法第40條第1項規定限期令事業停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得裁處10萬元以上5千萬元以下罰鍰。上訴人等21家業者為系爭聯合行為，已如前述，且未向被上訴人申請許可，已違反公平法第15條第1項規定，被上訴人即得依同法第40條第1項規定裁罰。又依行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」公平法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後改正情形及配合調查等態度。」
2.被上訴人依更一審判決撤銷意旨，重以系爭費用作為裁罰依據，因此以109年4月24日公服字第1090006550號函請上訴人提供103年7月至105年4月22日止，逐月的3噸以上、以下出口機械使用費的運量及營業額，經上訴人以109年5月11日台基字第109008號函檢送上開資料後，得知上訴人103年7月至104年6月因系爭聯合行為所得「3噸以下CFS出口機械使用費」的利益為10,393,408元，被上訴人並考量系爭聯合行為屬核心「價格聯合」、上訴人的市場規模、地位與經營狀況約2.43億元、屬於系爭聯合行為的參與者而非主導者、違法後的悛悔實據及配合調查的態度一般、上訴人於本案21家業者審酌因素綜合排序等情狀後，在公平法第40條第1項規定得裁罰額度範圍內，維持前處分所裁處上訴人310萬元罰鍰，並無對上訴人為更不利益的處分，而原處分理由欄內論列裁量審酌因素，足認已充分審酌一切情狀為合義務性裁量，且裁量範圍符合法律授權，難認有違比例原則或裁量濫用等情，為原審依法確定的事實，且與卷內所附的證據相符，也符合上述行政罰法第18條第1項及公平法施行細則第36條規定的意旨，並沒有恣意或裁量濫用的情形。上訴意旨主張被上訴人未考量上訴人等21家業者恢復收取系爭費用的動機及有無「不當利益」，忽略重為處分時上訴人等21家業者是否有辦法或願意積極配合提供資料，且因欠缺說理致其等無法得知各家業者如何排序及其與罰鍰金額間的對應邏輯，有恣意或裁量濫用的違法，原判決有不依證據調查、不備理由及理由矛盾的違法等語，並不可採。
3.至於上訴人等21家業者聯合恢復收取3噸以下CFS出口機械使用費案重為處分的裁處罰鍰說明彙整表，被上訴人已以111年12月26日陳報狀檢送予上訴人（僅保留上訴人「事業之規模、經營狀況及其市場地位」、「違法行為所得利益」、「違法後悛悔實據及配合調查等態度」、「其他因素」等欄位之序位、文字說明以及「綜合排序」、「原罰鍰金額」及「重為處分罰鍰金額」等資料），並於原審111年9月27日、112年1月10日及113年4月10日的準備程序及言詞辯論程序中說明上開彙整表各欄位、排序的意涵，且經上訴人於上述程序中以言詞及書狀表達意見，原審審判長亦依上訴人要求，於言詞辯論程序中當場提供未遮蔽內容的完整彙整表供上訴人檢視，並詢問上訴人的意見，上訴人除當場表示意見外，嗣後也未再提出其他書狀爭執等情，亦經本院核對上述訴訟資料無誤，足以證明原審以上述資料作為審查被上訴人裁罰是否合法的依據，並沒有突襲性裁判之可言。上訴意旨主張原審審判程序中，審判長雖於辯論程序命被上訴人提出未經遮掩的乙證9至11，但即命上訴人當場表示意見且終結辯論程序，造成突襲性裁判等語，亦不可採。
㈧被上訴人作成原處分，並沒有超過行政罰法第27條所定的裁
處權期間，更沒有適用行政程序法第131條公法上請求權時效之可言：
1.依行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」可知，行政罰法為各種行政法律中有關行政罰的一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰的責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律的規定（立法理由參照）。同法第27條雖然規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。……（第4項）行政罰之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第1項期間自原裁處被撤銷確定之日起算。」但因為公平法第41條規定：「前2條規定之裁處權，因5年期間之經過而消滅。」因此，針對業者違反公平法第15條第1項禁止規定所為的聯合行為，被上訴人依同法第40條第1項規定裁處罰鍰時，其裁處權期間固應優先適用同法第41條特別規定的5年期間，惟因公平法針對行政罰於救濟程序經撤銷後，其裁處權期間應如何計算並未另設特別規定，參酌前述行政罰法第1條規定，自應回歸適用行政罰法第27條第4項的一般總則性規定。
2.人民不服行政機關對其所為性質上屬於負擔處分的行政罰，原則上應提起撤銷訴願及撤銷訴訟，以資救濟，且其聲明通常僅會請求訴願機關或行政法院撤銷該行政罰，並不會一併請求命原處分機關對其另為裁處行政罰，當訴願機關或行政法院認為訴願或訴訟為有理由時，除撤銷該行政罰外，自不應就訴願人或原告未聲明事項作成訴外決定或訴外裁判，而諭知原處分機關另行裁處；此與人民向原處分機關申請作成授益性行政處分未獲滿足，提起課予義務訴願或課予義務訴訟時，除會附帶請求訴願機關或行政法院撤銷駁回其申請的處分外，還會以本案聲明請求命原處分機關依其申請作成授益性行政處分的情形，顯不相同。因此，上述行政罰法第27條第4項所謂行政罰因行政救濟程序經撤銷而「須另為裁處」，除其撤銷理由是明確指摘原處分機關不應對訴願人或原告裁處行政罰外，應是指原處分機關依撤銷意旨調查後，認為有另為裁處的必要，而不是指「訴願機關或行政法院諭知另為裁處」的情形。
3.上訴人等21家業者共同決定於103年7月間恢復收取系爭費用，經被上訴人調查認定構成公平法第14條第1項所定的聯合行為，於是在105年4月22日作成前處分，當時尚未超過5年裁處權期間；嗣因前處分經原審於109年3月12日以更一審判決撤銷，並因被上訴人未提起上訴而確定在案，被上訴人依更一審判決意旨調查後，認有另為裁處的必要，則依前述行政罰法第27條第4項規定，其裁處權期間應自前處分被撤銷確定之日起算5年，而被上訴人是於110年11月19日作成原處分，參考上述本院所表示的法律見解，顯未超過裁處權期間甚明。原判決就此部分所為的論述，雖未盡周延，惟其結論則屬正確，仍應予以維持。上訴意旨援引與本件不同案情（第1次裁處時即已超過裁處權期間）的臺灣花蓮地方法院109年度簡字第22號行政判決及原審110年度簡上字第29號判決意旨，主張行政罰法第27條第4項規定「經撤銷而須另為裁處」應限縮解釋，須撤銷時有諭知另為裁處時，方得適用，否則將淪為行政機關超過裁處權期間後濫用以復活的不當手段，更一審判決既未諭知被上訴人另為處分，自無行政罰法第27條第4項規定的適用，原處分已超過裁處權期間，原判決有適用行政罰法第27條第4項規定不當的違法等語，容有誤會，實非可採。
4.公平法第40條第1項所規定的行政罰，包括事業為聯合行為而違反同法第15條第1項規定，以及被上訴人對參與聯合行為的事業裁處罰鍰，前者為行政罰的構成要件，後者則為行政罰的法律效果，二者共同組成一完整的行政罰（但行政實務上，亦常見裁處機關作成的處分主文僅記載法律效果，而將認定違反行政法上義務的構成要件記載於處分理由中），自不得將二者割裂而分別適用不同的裁處權期間或時效規定。被上訴人對上訴人作成的原處分，包括
主文第1項認定上訴人等21家業者共同決定自103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動的行為，足以影響貨櫃集散服務供需的市場功能，而違反公平法第15條第1項規定，以及主文第2項裁處上訴人310萬元罰鍰，二者共同構成一個完整的行政罰，自不得將二者割裂而分別適用不同的裁處權期間或時效規定，更無單獨將原處分
主文第1項抽離，而另行適用行政程序法第131條針對公法上請求權所定時效規定之可言。上訴意旨主張原處分主文第1項並非行政罰，而是單純不利處分，且已超過行政程序法第131條所定的請求權時效，主文第2項因此失所附麗，亦應撤銷，原判決未予審酌，有應適用行政程序法第131條而未適用的違法等語，顯已割裂原處分的構成要件及法律效果而分別適用不同的裁處權期間或時效規定，尤非可採。
㈨被上訴人依更一審判決所指摘的意旨，本於職權再行調查及
重為認定事實，並據以作成的原處分，沒有牴觸確定判決的拘束力，也沒有違反訴訟法上的誠信原則，而且因為前、後訴訟標的不同，更沒有違背確定判決既判力之可言：
1.行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」是指訴訟標的於確定的終局判決中經裁判者，其實體的權利關係即告確定。行政法院終局判決發生形式確定力時，即發生實質確定力（既判力），而有「一事不再理」（既判力的消極作用）及「確認效」（既判力的積極作用）的拘束作用。因此，既判力的客觀範圍，應以前訴訟經確定終局判決所裁判的「訴訟標的」為限，並於後訴訟同一「訴訟標的」之範圍內，發生「一事不再理」及「確認效」的拘束作用。至於學說上所謂的「爭點效」，則是基於訴訟法上的誠信原則，法院就訴訟標的以外當事人所主張的重要爭點，本於當事人辯論之結果所為的判斷，除有顯然違背法令，或有新訴訟資料足以推翻原判斷的情形外，於同一當事人間，就與該重要爭點有關所提起的他訴訟，不得再為相反的主張，法院亦不得作相反的判斷。惟因何謂「重要爭點」、「顯然違背法令」等事項？既未經立法明定，其內涵又過於抽象，而且欠缺具體明確的判斷標準，故「爭點效」尚未成為審判實務普遍承認的法律概念。
2.行政訴訟法第216條規定：「（第1項）撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。（第2項）原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。（第3項）前2項判決，如係指摘機關適用法律之見解有違誤時，該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之決定或處分。……」則是為使行政法院所為撤銷或變更原處分或決定（下合稱「處分」）的確定判決，對於原告權利救濟的實效性，而課予原處分機關以尊重判決內容的義務，以防杜原處分機關依同一違法事由，對同一人為相同內容的處分（立法理由參照），有稱之為確定終局判決的拘束力。故原處分經確定終局判決撤銷後，原處分機關有須重為處分的必要時，應受該判決意旨的拘束，藉以督促機關有依判決意旨作為的義務。此與前述確定終局判決既判力對於後訴訟的拘束作用，是以經前訴訟裁判的同一「訴訟標的」為適用前提，以及學說上所謂確定終局判決的爭點效，是以該判決沒有顯然違背法令或足以推翻原判斷的新訴訟資料等情形為適用前提，均有所不同。
3.關於確定終局判決的拘束力，司法院釋字第368號解釋進一步闡釋：「行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解；若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束。」準此，行政法院所為撤銷原處分的確定終局判決，如果是指摘原處分機關的法律見解有違誤，該機關固應受確定判決所示法律見解的拘束，不得為相左或歧異的處分；反之，如果是指摘事件的事實尚欠明瞭，應由原處分機關調查事證後另為處分，該機關依判決意旨或本於職權再調查事證，而依調查結果重為認定的事實，認前處分適用法規並無錯誤，自得維持已撤銷前處分的見解或結論。
4.更一審判決對於上訴人等21家業者為彼此具競爭關係的事業，屬於公平法第14條所定聯合行為的主體；其等以協議的合意方式，共同決定收取系爭費用，以相互約束事業活動，並就本件產品市場界定為「貨櫃集散服務」市場，地理市場界定為「全國」等事項，均已認定在案；惟對於上訴人等21家業者合意收取系爭費用的行為，是否足以影響生產、商品交易或服務供需的市場功能等事實，認為被上訴人未詳予調查審究，以及將收取「3噸以上CFS出口機械使用費」，併同作為裁處罰鍰金額的基礎，亦有違誤，因而撤銷前處分；被上訴人於更一審判決後，依該判決撤銷意旨，續行調查事證，分別於110年8月2日赴臺灣省進出口商業同業公會聯合會、110年8月3日赴台北市進出口商業同業公會進行調查後，再據以分別就「價格卡特爾」、「質的標準」與「量的標準」予以衡量，仍認定上訴人等21家業者合意收取系爭費用的行為，已足以影響「貨櫃集散服務」市場的供需功能，並函請上訴人等21家業者提供與前處分相同期間所收取的系爭費用總額，以重新計算上訴人等21家業者「因違法行為所得之利益」，併審酌系爭聯合行為對貨櫃集散服務市場危害程度等，以及更一審判決所肯認的裁量事項，重為本件裁罰金額的裁量等情，已如前述，堪認被上訴人是依據更一審判決所指摘的意旨，本於職權再為調查事證，且依調查結果重為認定的事實，作成原處分，則參考前述行政訴訟法第216條規定及司法院釋字第368號解釋意旨，原處分並沒有牴觸更一審判決的拘束力，更沒有違反訴訟法上的誠信原則。又因上訴人提起本件撤銷訴訟的程序標的為原處分，與以前處分為程序標的之前案訴訟，二者的訴訟標的顯不相同，原處分自無違反更一審判決既判力之可言。原判決關於此部分的論述，雖未盡周延，惟其認為原處分未違反更一審判決拘束力及既判力的結論，則屬正確，仍應予維持。上訴意旨主張依行政訴訟法第213條、第216條規定，更一審判決已生既判力，也對被上訴人有拘束力，被上訴人仍作成相同內容的原處分，違反確定判決的拘束力、既判力及訴訟法上的誠信原則，原判決有適用法令不當的違誤，應予廢棄等語，實非可採。
5.至於上訴人於原審主張被上訴人前往臺灣省進出口商業同業公會聯合會及台北市進出口商業同業公會調查所製作的陳述紀錄，不得作為原處分的證據等語，原判決業已參考本院87年度判字第1379號、第2778號及103年度判字第657號等判決意旨，論明被上訴人對臺灣省進出口商業同業公會聯合會及台北市進出口商業同業公會人員訪查所製作的陳述紀錄，是由公務人員依法製作的公文書，其內容復經受訪人簽名承認屬實，則依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項規定，應推定為真正，難謂無證據能力等語，並無違誤。至於上述陳述內容的實質證明力，則應由原審依調查證據的結果，斟酌全辯論意旨予以判斷。而原審針對上訴人於原審聲請訊問陳述人部分，經審酌後於判決事實及理由第七點載明本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法暨舉證，經核與判決結果並無影響，爰不一一斟酌論述等語，於法亦無違誤。上訴意旨仍主張對於被上訴人所製作臺灣省進出口商業同業公會聯合會及台北市進出口商業同業公會人員的陳述紀錄，皆為受訪者單方、主觀感受，且內容高度相仿，不具有可信性，上訴人聲請訊問陳述人，原審未予裁示，即以上訴人未受程序保障下所得的訴訟資料或法律見解作為判決基礎，造成突襲性裁判，而有違反經驗法則、論理法則、判決不備理由、理由矛盾及未依職權調查證據的違法等語，亦不可採。
㈩綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴的結論，並無違誤
，也沒有上訴人所指違背法令的情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，請求判決廢棄，並判決如其上訴聲明所示，為無理由，應予駁回。
四、結論：本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 11 月 19 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 梁 哲 瑋法官 林 欣 蓉法官 林 麗 真法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 114 年 11 月 20 日
書記官 楊 子 鋒