最 高 行 政 法 院 判 決113年度上字第640號上 訴 人 呂宜峰訴訟代理人 林司涵 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 許雅芬 律師
蔡宜君 律師王文廷 律師上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國113年8月29日高雄高等行政法院111年度訴更一字第27號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、事實概要：㈠訴外人林金足前向改制前臺南縣政府(民國99年12月25日臺南
縣市合併改制為臺南市政府)申請坐落○○縣○○鎮頂山腳段(下稱頂山腳段)1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號及關廟鄉埤子頭段(下稱埤子頭段)759-2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號等計21筆土地(以下逕以地號指稱個別土地；上開21筆土地，下稱系爭21筆土地)之畜牧設施容許使用，用以飼養蛋雞，經臺南縣政府以92年5月21日府農畜字第0920082662號函(下稱系爭容許使用函)予以同意；另臺南縣政府依林金足之申請，於94年6月間核發大山雞場畜牧場(下稱大山畜牧場)之畜牧場登記證書(農畜牧登字第118911號，負責人林金足，主要管理人員許正成)，登記場址為1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628及762、765、766-
1、772（畜牧場登記證書載為「722」，應係誤載）地號等11筆土地；再於同年8月間依林金足之變更申請（主要管理人員變更為訴外人陳永泰)，核發畜牧場登記證書(農畜牧登字第218911號)。林金足另分別於後述原判決附表所載日期陸續取得建造執照（下稱建照）及使用執照（下稱使照。原判決附表所載之建照、使照，下合稱系爭建照及使照）。
㈡上訴人分別於103年7月15日及106年6月23日經由法院拍賣程
序取得系爭21筆土地中之11筆土地(即1608、1612、1613、1
614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號)及頂山腳段1637-1、1637-2、1637-3等3筆土地；並取得頂山腳段652、665、668、675、693、694、695、697、698、699、700、702、703等13筆建號建物(其中包含原判決附表編號
㈡、㈥、㈦、㈧使照所載建物)及頂山腳段664、696、701、704等4筆建號建物(其中包含原判決附表編號㈠、㈣使照所載建物)。至系爭21筆土地中之其他10筆土地(即1596、759-2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號，下稱系爭10筆土地)及埤子頭段769、773-22地號、頂山腳段1597地號等3筆土地，以及11筆建物(其中包含原判決附表編號㈢、㈤使照所載建物)則由訴外人張金瑞、蘇育正、陳泳瑔等3人(下稱張金瑞等人)共同於103年7月15日經法院拍賣取得。
㈢嗣因張金瑞等人於106年8月25日向被上訴人提出農業用地作
農業設施容許使用之變更申請書，申請就系爭10筆土地變更原容許使用及解除使照基地管制並辦理註記登記塗銷事宜，被上訴人乃以106年9月15日府農畜字第1060988137號函(下稱106年9月15日函)廢止系爭容許使用函、畜牧場登記及註銷畜牧場登記證書（農畜牧登字第00000A號），嗣以106年11月1日府農畜字第1061164203號函(下稱106年11月1日函)將上開登記證書字號更正為農畜牧登字第00000B號。上訴人以其為被上訴人106年9月15日函之利害關係人，循經訴願程序遭不受理決定後，提起行政訴訟，前經高雄高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第220號判決駁回其訴。上訴人不服，提起上訴，經本院109年度上字第649號判決廢棄發回原審，嗣經原審以111年度訴更一字第26號判決駁回其訴。上訴人不服，提起上訴，經本院113年度上字第641號判決(下稱本院另案判決)駁回上訴人之上訴。
㈣被上訴人以系爭容許使用函既經廢止，則其核發原判決附表
所示建照及使照之基礎事實變更，如不廢止將危害公益為由，乃依行政程序法第123條第4款規定，以106年10月19日府工管二字第1061092781號函(下稱原處分)廢止系爭建照及使照，並自發文日生效。上訴人不服，循經訴願程序遭駁回後，向原審提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷(至上訴人追加備位聲明即確認原處分所形成之公法上法律關係不成立，並與訴外人黃進忠共同追加黃進忠為備位之訴之原告部分，另由原審以107年度訴字第329號裁定駁回，上訴人及黃進忠均不服，提起抗告，經本院109年度抗字第410號裁定駁回)。經原審以107年度訴字第329號判決（下稱原審前審判決）駁回其訴後，上訴人不服，提起上訴，經本院109年度上字第1121號判決（下稱發回判決）將原審前審判決關於駁回上訴人請求撤銷被上訴人廢止原審前審判決附表編號㈠、㈡、㈣、㈥、㈦、㈧所示建照及使照部分（下合稱系爭執照）之原處分及訴願決定部分廢棄，發回原審更為審理（關於原審前審判決維持訴願決定及原處分關於被上訴人廢止原審前審判決附表編號㈢、㈤所示建照及使照部分，業因本院發回判決駁回上訴人之上訴而告確定，不在本件審理範圍內）。嗣上訴人於原審將原聲明經發回部分改為（先位）聲明：訴願決定及原處分關於廢止系爭執照部分均撤銷（上訴人另追加備位聲明請求確認原處分關於廢止系爭執照為違法部分，經原審以111年度訴更一字第27號裁定駁回。上訴人不服，提起抗告，另由本院以113年度抗字第289號裁定駁回)，案經原審以111年度訴更一字第27號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之答辯及原判決理由，均引用原判決之記載。
三、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：㈠行政程序法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分
，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。」第126條第1項規定：「原處分機關依第一百二十三條第四款、……規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」因此，合法之原授益行政處分（授益處分）所依據的事實事後發生變更，且原處分機關認不廢止該處分將危害公益時，得依行政程序法第123條第4款規定予以廢止，只是對受益人具有值得保護的信賴，因廢止而受有財產上之損失時，應給予合理的補償。而所謂行政處分所依據之事實事後發生變更，在羈束處分，是指變更後的事實，不符合法定構成要件，而不得作成原授益處分；在裁量處分，則是基於變更後的事實，應駁回人民申請，裁量始無瑕疵，或駁回申請並無裁量瑕疵而言。至於是否危害公益，由於廢止授益處分，原則上應為排除對國家或社會的直接危害所必要，因此，當行政處分所依據的事實事後發生變更，不得作成原授益處分，或作成該授益處分至少有裁量瑕疵時，即屬於有害公益的情形。
㈡畜牧法第3條第2款、第3款規定：「本法用詞，定義如下：……
。二、家禽：係指雞、鴨、鵝、火雞及其他經中央主管機關指定之動物。三、畜牧場：係指飼養家畜、家禽達第四條所訂規模之場所。」第4條第1項規定：「飼養家畜、家禽達中央主管機關指定之飼養規模以上者，應申請畜牧場登記。」第5條第2款規定：「申辦畜牧場登記，應具備下列條件：……。二、土地應屬依法可作畜牧設施使用者；畜牧設施使用之土地面積不超過畜牧場土地總面積百分之八十；有建築物者應依法領有建築執照。」又農業發展條例第8條之1第2項、第3項規定：「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在四十五平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國九十二年一月十三日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在二百五十平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」其立法理由載明略以：農業用地上申請興建有固定基礎農業設施，在實務執行上，依土地使用管制規定，屬容許使用之範圍，由農業單位配合核准農民辦理容許使用後，持憑辦理申請建築執照等語。另依上開條例第8條之1第3項授權訂定，並於106年6月28日修正之申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第3條第5款規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：……。五、畜牧設施。」第32條第4項至第6項規定：「（第4項）依本辦法取得同意容許使用之農業設施，依建築相關法令規定須申請建築執照者，應於六個月內向建築主管機關提出申請，未能於六個月內申請者，得敘明理由向原申請機關申請展延，展延期限不得超過六個月，並以一次為限。（第5項）依建築相關法令規定須申請建築執照，有下列情形之一者，原核准之農業用地作農業設施容許使用同意書失其效力。但本辦法中華民國九十八年三月十六日修正施行前已申請容許使用，並依原容許使用同意之內容建築使用者，得依原農業用地容許作農業設施使用同意書申請建築執照：一、未依期限向建築主管機關申請建築執照。二、原核准之農業用地作農業設施容許使用同意書屆期未申請展延。三、原核准之農業用地作農業設施容許使用同意書申請展延未經同意。（第6項）依法應申請建築執照之農業設施，直轄市、縣（市）建築主管機關於發給使用執照之審查階段，應通知直轄市、縣（市）農業主管機關會審建築物是否依原核定之經營計畫內容興建。」第33條第1項至第3項規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」另按建築法第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第70條第1項規定：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；……。」第73條第1項前段規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。」準此，飼養家禽（雞、鴨等）達中央主管機關指定之飼養規模以上者，應申請畜牧場登記。而申辦畜牧場登記時，其畜牧場所使用之土地，應屬依法可作畜牧設施使用，其有建築物者，並應依法領有建照。如係於農業用地上興建有固定基礎之畜牧設施(屬農業設施之一)，則應先申請畜牧設施之容許使用，以持憑辦理建照之申請。經取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，不得作為非農業使用，如有未依計畫內容使用者，原核定（容許使用）機關得廢止其許可。於此情形，因得以在農業用地上興建有固定基礎之畜牧設施，乃係因前已取得農業用地作畜牧設施之容許使用，該容許使用既經廢止，主管建築機關原據以核發建照並續發使照之基礎已失，自應認已符合前揭行政程序法第123條第4款所定「行政處分所依據之事實事後發生變更」之要件。從而，原核定機關於廢止容許使用時，自應一併通知建築主管機關，俾建築主管機關得據此辦理後續廢照事宜。㈢經查，林金足於91年11月提出非都市土地農業用地作畜牧設
施容許使用申請書，申請於系爭21筆土地作「畜牧場」之容許使用，經被上訴人以系爭容許使用函予以同意，林金足即分別於原判決附表所載日期陸續取得系爭建照及使照，並於94年間以其中1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628及762、765、766-1、772地號等11筆土地申請取得大山畜牧場登記證書。嗣上訴人於103年、106年間分別經由法院強制執行程序取得系爭21筆土地中之11筆土地（即1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號），其中6筆土地（1612、1615、1616、1617、1625、1628地號）屬畜牧場登記證之範圍；至系爭21筆土地之其他10筆土地（即1596、764-2、765、762、766-1、759-2、767、772、773、773-6地號等系爭10筆土地）則由張金瑞等人取得所有權。張金瑞等人於106年8月25日向被上訴人提出農業用地作農業設施容許使用之變更申請書，申請就系爭10筆土地變更原容許使用及解除使照基地管制並辦理註記登記塗銷事宜，被上訴人乃以106年9月15日函廢止系爭容許使用函、畜牧場登記及註銷農畜牧登字第000000A號畜牧場登記證書（被上訴人嗣以106年11月1日函將上開登記證書字號更正為農畜牧登字第00000B號），並以系爭容許使用函既經廢止，則其核發系爭建照及使照之基礎事實變更，如不廢止將危害公益為由，乃依行政程序法第123條第4款規定，以原處分廢止系爭建照及使照，並自發文日生效等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符；並論明：⒈上訴人固非原處分之相對人，惟上訴人分別於103年7月15日及106年6月23日經由法院強制執行程序拍定取得原處分所廢止之系爭執照所示建物所有權，堪認上訴人於原處分作成時確為上開建物之所有權人，而原處分廢止系爭執照，勢將限制其建物所有權之行使方式及範圍，於此範圍內，上訴人就原處分自具有法律上之利害關係。⒉系爭執照均為林金足在坐落系爭容許使用函範圍內土地上所起造建物之相關執照，其執照字號之登載互核一致，且原處分所欲廢止者為相關執照，其標的之特定自應以建管機關所掌各該執照所登載事項為準，而非以地政機關登記謄本之其他登記事項欄所載為據，故登記謄本上相關事項記載之詳實與否，均不影響原處分廢止標的之特定及原處分之合法性認定。⒊林金足申請取得系爭容許使用函當時即已將建物及其用途（飼養蛋雞之相關畜牧設施）均納為其申請該使用計畫之內容，被上訴人亦據林金足該整體使用計畫而核發系爭容許使用函，且系爭執照之合法性均以農業機關所核發之農業設施容許使用為前提。林金足所取得之系爭容許使用函，事後既經被上訴人廢止而失其效力，則系爭執照之合法性前提即隨之喪失，自已該當行政程序法第123條第4款所定「行政處分所依據之事實事後發生變更」之情形；倘不廢止系爭執照，促使所有權人重新申請相關執照，讓主管機關依最新之事實狀態重新予以審查准駁，而任由各該建物脫離農業土地使用管制之整體控管機制，勢將對該制度所維繫之公共利益有所危害，故亦該當於行政程序法第123條第4款所定「不廢止該處分對公益將有危害」之情形。⒋上訴人取得系爭21筆土地中之前揭11筆土地面積共計46,640平方公尺，僅約佔系爭21筆土地總面積47.4％，其顯然已無從再依系爭容許使用函所核定之範圍為繼續使用，客觀上實無其他方法得以達成其應依原核准之使用計畫管制系爭21筆土地使用之目的。且被上訴人106年9月15日函僅係廢止林金足原本取得之系爭容許使用函，原處分亦僅係廢止在該容許使用同意範圍內之相關建照及使照而已，當系爭容許使用函遭廢止時，必須待上訴人依其取得之建物及其基地的面積範圍擬具使用計畫重新申請農業設施容許使用，並經由建築管理層面重新檢討相關建物面積及設施以後，始能重新核發新的使照。而上訴人亦已就其取得所有權之土地及建物範圍依現行法令重新申請而以自己名義取得新的容許使用同意或使照，並取得111年11月2日福安牧場新化場畜牧場登記證書。
是被上訴人以行政處分所依據之事實事後發生變更為由，廢止系爭執照，難認有何違法。⒌上訴人就系爭執照之法律上地位均係繼受林金足而來，其自無由取得優於林金足之地位，被上訴人106年9月15日函除係因可歸責於林金足之事由以外，亦係因上訴人在經由法院強制執行程序中未能取得全部範圍之土地及建物以維持原來容許使用同意之使用計畫，此為上訴人於取得如原判決附表編號㈠、㈡、㈣、㈥、㈦、㈧所示建物時所得預見，其自無信賴應受保護之情事。又應遵從農業設施容許使用之管制機制的要求及違反管制將遭廢止容許使用同意文件等節，均非林金足及上訴人所不能預見。上訴人如欲承接林金足所經營之大山畜牧場而繼續投入鉅額資金擴大經營該畜牧場，對於相關土地及建物所受之規制及相關管制規範自應善加查證且確實遵循，上訴人未在投入鉅額資金擴大經營前，謹慎評估其遵循既有相關法令規定之可能性及其風險，自難認其有何信賴基礎可言，上訴人自不得主張其受信賴保護原則之保障，而應依行政程序法第126條第1項給予補償等語，核無違反論理法則、證據法則或理由不備、理由矛盾等違法之情事。上訴意旨無視系爭容許使用函規制內容之整體性，以及系爭執照之核發係以系爭容許使用函之作成為先決條件，遽予主張系爭容許使用函之性質應為21個「屬物性（對物）或涉物之行政處分」，建照及使照亦係對於土地及建物發生效力，並非對於土地所有權人發生效力，故性質上亦均屬「屬物性（對物）或涉物之行政處分」。上訴人既仍依其取得土地之範圍就大山畜牧場作畜牧使用，且主要畜牧設施所坐落之土地皆無變動之情形下，並無妨害管制目的之虞，當可就現有之畜牧設施、經營計畫、規模等繼續作畜牧經營。臺灣臺南地方法院97年度執字第85643號強制執行事件中，該法院亦直接將大山畜牧場之土地及畜牧設施分開、個別拍賣，並無畜牧設施互相配合使用無法割裂之情事存在，甚至畜牧設施、飼養數量均屬得為變更申請之事項。原判決未察及此，逕以上訴人僅取得大山畜牧場之部分土地，無從再依系爭容許使用函所核定之範圍依原使用計畫繼續使用，有認事用法、倒果為因之違誤等語，無非執其個人主觀見解及與本案判斷無涉之個別畜牧設施拍賣、變更申請等事項，而就原判決已為論斷者，泛言該判決違法，自無可採。
㈣按行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中
經裁判者，有確定力。」故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。又撤銷訴訟之訴訟標的是原告訴請撤銷之行政處分違法，且原告之權利因此受到侵害之權利主張。是以，對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力(既判力)，該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效。上訴意旨固主張被上訴人係以106年9月15日函廢止系爭容許使用函，致系爭執照之基礎事實變更，而作成原處分，彼此間顯具有前後階段之連貫性，依違法性承繼之法理，倘前階段之106年9月15日函係屬違法，則後階段之原處分亦承繼其瑕疵而同屬違法。被上訴人並未就106年9月15日函之合法性予以舉證證明，原審111年度訴更一字26號判決（下稱原審另案判決）仍完全忽視106年9月15日函之違法而執意為違法判決，原判決執以認定原處分合法，即有未洽。又被上訴人追補其作成106年9月15日函之理由，迄今亦未證明已符合行政程序法第114條第1項第2款、第2項補正理由之規定，顯有刻意混淆視聽及持續規避其從未於作成106年9月15日函前自行履勘現場之重大違法事實。再者，畜牧設施、飼養數量均屬得為變更申請之事項，於拍賣之情形下，拍定人亦可據以變更畜牧場負責人，顯無直接廢止系爭容許使用函、畜牧場登記及註銷畜牧場登記證書之必要，亦無被上訴人所謂要上訴人重新申請之理等語。然查，上訴人因不服被上訴人106年9月15日函廢止系爭容許使用函、畜牧場登記及註銷農畜牧登字第00000A號畜牧場登記證書（被上訴人嗣以106年11月1日函將上開登記證書字號更正為農畜牧登字第00000B號），循序提起撤銷訴訟，聲明請求撤銷106年9月15日函及其訴願決定。案經原審以107年度訴字第220號判決駁回後，上訴人提起上訴，經本院109年度上字第649號判決廢棄原審上開判決，發回更審，經原審另案判決駁回後，上訴人提起上訴，業經本院另案判決駁回確定，為本院職務上所知之事實。依上說明，被上訴人106年9月15日函之合法性，業經本院另案判決確認，上訴人於本訴訟自不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。上訴人猶執上開情詞，指摘原判決違法，亦無足取。
㈤行政程序法第72條第1項規定：「送達，於應受送達人之住居
所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。」第100條第1項規定：「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。」第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」訴願法第14條第1項、第2項規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」依上開規定可知，書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人（即應受送達人）之住居所、事務所、營業所；若在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，亦得於會晤處所為送達，並自送達時起發生效力。書面之行政處分有多數相對人或利害關係人者，應對所有相對人及已知之利害關係人送達，並於送達個別相對人或利害關係人時，對其個別發生效力。至於行政處分未經合法送達者，固然尚不生效力，然於行政機關重新補行合法送達後，仍得因已合法送達而發生效力。再者，行政文書之送達或通知，係在使應受送達人知悉文書內容或居於可得知悉之地位，俾其決定是否為必要之行為(包括行政救濟)，以保障其權益，至行政處分是否構成違法應予撤銷，乃審查其形式及實質之成立要件有無違法事由，核與行政處分作成後已否合法送達之生效要件無涉。倘行政處分並無違法之原因，行政處分之相對人或利害關係人自無從以該處分未經合法送達其他應受送達人，作為訴請撤銷之理由。經查，依原判決引為裁判基礎之原審112年8月29日準備程序筆錄所載：「（被告訴訟代理人）原告爭執的送達除了這2個部分外，是否還有別的？（原告訴訟代理人）就廢止建照、使照都有爭執。（被告訴訟代理人）廢止建照及使照部分，請求當庭對林金足送達。（法官）好，等一下還有文件，請證人簽收。（證人林金足）好。」等語，足見原處分業經被上訴人於會晤應受送達人之處所即當庭交付處分相對人林金足，則原判決論明：被上訴人於112年8月29日準備程序業將原處分交付給林金足，核該次送達亦屬合法等語，尚無違誤。上訴意旨主張被上訴人未能舉證證明已將原處分合法送達給林金足，且對於影響人民權利義務重大之原處分，亦未依行政程序法第68條第3項但書規定以掛號方式送達，而係以平信方式為之，原處分之送達確非合法。原處分是否重行送達給林金足，均無法治癒原處分送達不合法之瑕疵等語，自無可採。又上訴人主張被上訴人於作成原處分時，亦應依職權調查系爭執照之建物現況及所有人為何人，並應向上訴人送達。被上訴人未予調查，單以林金足為原處分之送達對象，亦有違反行政程序法第100條規定及怠於履行職權調查義務之違法等語。然查，上訴人非原處分之相對人，至於是否屬於利害關係人，必須依相關事證而為法律之解釋適用，尚非單純之調查事證並為事實認定問題，故被上訴人如非確實已認定上訴人為利害關係人而未依前揭行政程序法第100條第1項規定送達「已知之利害關係人」即上訴人，自難率指為違法。是上訴人前開主張，尚無從為其有利之認定。
㈥按行政處分於成立後始發生效力，前者（成立）重點在於行
政處分何時具有其外觀而存在，後者（效力）涉及行政處分何時開始發生應有之效力以及具有何種效力。又行政程序法第123條第4款所定「行政處分所依據之事實事後發生變更」，乃係指授益處分所立基之事實事後發生變更（新事實之事後出現亦屬之）而言；而所謂「事實」，則包括所有與授益處分作成有所相關且會影響其合法性與適當性之事件或狀態，並得以證據證明其存在者。如前所述，申請建照以於農業用地上興建有固定基礎之畜牧設施，乃係以已申准於農業用地作畜牧設施容許使用為前提，該容許使用之行政處分如經廢止，主管建築機關原據以核發建照並續發使照之基礎已失，則主管建築機關於知悉原容許使用業經該管主管機關作成廢止之行政處分後，自得本於此一事實，依職權審認是否已合致「所依據之事實事後發生變更」之要件，而廢止其先前據此所核發之建照及使照，此與該廢止容許使用之行政處分是否已送達處分相對人或利害關係人而對外發生效力，乃屬二事。經查，被上訴人106年9月15日函已載明該函文正本行文對象包括被上訴人所屬工務局（即系爭建照及使照之建築主管機關，下稱工務局），工務局即本於該函辦理系爭建照及使照之廢止事宜，並以被上訴人名義作成原處分載明：「林金足因未依農業用地容許作農業設施使用同意書使用，業經本府106年9月15日府農畜字第1060988137號函廢止農業用地容許農業設施使用同意書，致旨揭建造執照、使用執照（按：即系爭建照及使照）核發之基礎事實變更，不廢止該建造執照、使用執照對公益將有危害。」等語，是被上訴人本於系爭容許使用函業經其前已作成之106年9月15日函予以廢止之事實，而作成原處分，於法自屬有據。雖然原審依調查證據之辯論結果，認定：被上訴人於106年9月19日將106年9月15日函送達於○○市○○區○○里○○○00號，惟查無此人；復於106年9月28日將被上訴人106年9月15日函寄存送達○○市○○區○○里0鄰○○○街00巷00號，惟林金足業於105年5月2日將戶籍遷出，且林金足並未實際領取該寄存文件，足證上開寄存送達並未合法。惟被上訴人已於112年8月23日向林金足最新戶籍送達，林金足業已收受被上訴人106年9月15日函，該次送達自屬合法等情，經核並無違誤，惟縱令原處分作成時，被上訴人106年9月15日函尚未對林金足為合法送達（於112年8月23日始合法送達），亦僅生該處分是否對林金足發生效力之問題，對於被上訴人本於系爭容許使用函業經106年9月15日函廢止之事實而作成原處分之合法性，並不生影響。是上訴意旨主張原處分於112年送達時（按：即前述林金足當庭收受原處分），已不存在被上訴人106年9月15日函所指摘未依核定計畫內容使用之事由，遑論有系爭執照之基礎事實發生變更之情事存在，被上訴人如何能作成原處分等語，係混淆原處分合法性與被上訴人106年9月15日函外部效力分屬二事之誤解，自無足取。
㈦綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴
意旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 7 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 高 愈 杰法官 林 秀 圓法官 楊 坤 樵法官 李 明 益以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 115 年 7 月 16 日
書記官 林 郁 芳