最 高 行 政 法 院 判 決114年度上字第224號上 訴 人 邱裕鈜訴訟代理人 朱駿宏 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 蔣萬安訴訟代理人 張雨新 律師
參 加 人 泰鼎臨建設開發股份有限公司代 表 人 曾世坦上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國114年2月12日臺北高等行政法院111年度訴字第32號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人為臺北市松山區寶清段二小段（下同）188地號土地的公同共有人及其上建物（門牌號碼：臺北市松山區八德路4段471號3樓，為未辦保存登記建物）的權利人。訴外人程建輝前於民國106年9月20日以155、167-1、167-2、167-3、
170、171、172、173、174、174-1、175、176、177、178、
179、180、181、182、183、184、188、189、190、191、205-16地號等25筆土地申請自行劃定為都市更新單元（下稱系爭都更單元），並經被上訴人106年10月23日府都新字第10632160400號函（下稱系爭劃定處分）核准在案。參加人為系爭都更單元的都市更新事業實施者（下稱都更實施者），於同年12月1日召開公聽會後，擬具「擬訂臺北市松山區寶清段二小段155地號等25筆土地都市更新事業及權利變換計畫案」（下稱系爭權變計畫），於同年12月28日向被上訴人申請報核。其後，被上訴人依108年1月30日修正施行前都市更新條例（下稱都更條例）第19條及第29條規定，自107年8月1日起辦理公開展覽30日，並於同年8月24日舉辦公辦公聽會，再於109年5月29日舉行聽證會，經「臺北市都市更新及爭議處理審議會」（下稱都更審議會）109年7月31日第428次會議及110年4月29日第471次會議審議修正後通過，以110年11月10日府都新字第11060153433號函（下稱原處分）核准參加人實施。上訴人不服原處分，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）111年度訴字第32號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人及參加人在原審的答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，以：㈠被上訴人所為系爭劃定處分已具一般行政處分的要件，並無行政程序法第111條所定行政處分無效的情形，該處分迄未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效，其效力繼續存在，被上訴人及上訴人即受系爭劃定處分的存續力及構成要件效力拘束。上訴人不得於本件爭執系爭劃定處分的合法性。㈡上訴人主張本件權利價值評價基準日距今過久，權利價值的估價多有瑕疵，且被上訴人未實質審核參加人所提列共同負擔費用的合理性等等，核屬對於權利變換計畫中關於權利價值部分有所爭執。上訴人應依都更條例第53條規定，先循異議程序未獲救濟，復提起訴願遭駁回後，始得提起行政訴訟。上訴人未經異議及訴願程序，提起本件訴訟顯非合法，又不能補正，應予駁回。上訴人主張原處分有關此部分違法的實體上主張，即無從審究。㈢原處分說明5僅是對參加人為負擔的附款，要求參加人必須於申請建造執照完成前另依臺北市現有巷道廢止或改道自治條例完成廢巷程序，並非表示對於廢止○○市○○區○○路00巷及○○路0段000巷（下稱系爭巷道）有所准駁，也沒有以廢止系爭巷道為停止條件的意思。況原處分說明5的附款，已經被上訴人以113年7月5日府都新字第11360054993號函（下稱變更核定處分）變更，可見被上訴人已對原處分關於廢止系爭巷道附款部分為第二次裁決，上訴人對已遭變更核定處分取代的原處分說明5的附款為爭執，難認有權利保護必要。至上訴人所稱參加人持已過期或失效的合建契約及信託契約，擅自代理地主違法申請廢止系爭巷道；申請廢止系爭巷道的審議程序有諸多瑕疵；臺北市現有巷道廢止或改道審議委員會（下稱廢巷審議委員會）已駁回參加人廢止系爭巷道的申請、准駁判斷未說明理由等節，均是就被上訴人准否廢止系爭巷道為爭執，與原處分的合法性無涉。㈣實施者擬具的權利變換計畫與其和土地所有權人間簽訂的協議合建契約並無關連，主管機關審查權利變換計畫時，不及於協議合建契約的內容。縱使參加人另行與系爭都更單元內部分土地所有權人簽訂「合建契約」，也與原處分的合法性無關。系爭權變計畫是考量公有與私有土地是否強制參與都市更新的差異，故僅就私有土地規劃以信託方式實施，且非所有私有土地均辦理信託，辦理信託的私有土地均註明委託人為土地所有權人，而非參加人，並無上訴人所稱強制信託的情形。㈤108年5月15日修正前都市更新條例施行細則第9條之1第1項及第3項規定，僅是對於主管機關辦理核定都市更新事業計畫、權利變換計畫審核期限的規範，並無任何違反的法律效果，縱使主管機關已逾審議期限，也不能說主管機關不能再核定都市更新事業計畫、權利變換計畫。㈥都更審議會第428次及第471次會議與會委員均對參加人所擬都市更新事業計畫及權利變換計畫提出意見，並提出問題請參加人說明，難認都更審議會未實質審查討論，違反正當法律程序。又縱使參加人於原處分作成後有財務惡化而無法實施系爭權變計畫的情形，也是原處分作成後，被上訴人是否依修正前都更條例第55條及第56條規定對都更實施者就系爭權變計畫的執行為監督、管理的問題；參加人是否重新辦理188、190、191地號土地及其上建物公同共有人於權利變換後的房屋選配及登記事宜，也是原處分作成後，參加人是否確實執行系爭權變計畫的問題；上訴人所指鄰房鑑定，是施工前為避免日後有鄰損原因不清所預為的鑑定，屬系爭權變計畫的執行問題，縱使參加人未辦理鄰房鑑定，也僅涉及被上訴人是否應依修正前都更條例第55條及第56條規定對都更實施者為監督、管理的問題，均與原處分的合法性無關。都更實施者並非建築師，縱使規劃設計的建築師於原處分作成後更換，也與原處分的合法性無關。原處分核定的獎勵容積是針對系爭都更單元整體，而非各別土地。況獎勵容積對上訴人而言屬授益處分，其主張180地號土地不得享有獎勵容積，顯然對法令有誤解，也欠缺權利保護必要。㈦能否適用都市危險及老舊建築物加速重建條例（下稱危老建物重建條例），必須符合該條例第3條第1項所定要件，且參加人是依都更條例擬具都市更新事業計畫及權利變換計畫向被上訴人申請核定，並非依危老建物重建條例辦理危險及老舊瀕危建築物的重建，是本件與危老建物重建條例沒有關係。又原處分是依都市更新建築容積獎勵辦法，於參加人申請獎勵容積20.7008％的範圍內核定獎勵容積為19.7008％，與都市計畫容積移轉實施辦法第8條第2項針對容積移轉所為規範不同等等，為其論據，駁回上訴人在原審的起訴。
四、本院判斷如下：㈠立法院於107年12月28日三讀通過修正都更條例全文88條，並
經總統於108年1月30日以華總一義字第10800010381號令公布，依該條例第86條第2項規定：「本條例中華民國107年12月28日修正之條文施行前已報核或已核定之都市更新事業計畫，其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更，除第33條及第48條第1項聽證規定外，得適用修正前之規定。」訴外人程建輝前於106年9月20日申請劃定系爭都更單元，經被上訴人以系爭劃定處分核准在案；參加人為系爭都更單元的都更實施者，於106年12月28日擬具包括都市更新事業計畫的系爭權變計畫送請被上訴人審議，此為原審依法認定的事實。參加人於都更條例107年12月28日修正條文施行前即擬具系爭權變計畫報請被上訴人審核，故本件都市更新事業計畫及權利變換計畫的審核，除有關聽證規定外，得適用108年1月30日修正公布前都更條例的規定。㈡原判決以上訴人未經異議核復程序，認上訴人就原處分有關
權利價值部分的起訴為不合法，有判決不適用法規或適用不當的違法：⒈108年1月30日修正公布前（即99年5月12日修正公布）都更條
例第19條第1項至第4項規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施……。（第2項）擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。（第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。（第4項）前二項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。……。」第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」為因應102年4月26日司法院釋字第709號解釋：92年1月29日修正公布的都更條例第19條第3項前段（即99年5月12日修正公布的同條第3項及第4項）關於都市更新事業計畫的擬定或變更，未規定應由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見的陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納的理由作成核定，連同已核定的都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，不符憲法要求的正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由的意旨，相關機關應於解釋公布日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。內政部於103年4月25日修正發布都市更新條例施行細則，並自同年月26日施行，其中第11條之1規定：「各級主管機關依本條例第19條、第19條之1、第29條及第29條之1規定核定都市更新事業計畫及權利變換計畫前，應舉行聽證；各級主管機關核定前，應斟酌聽證全部結果，並說明採納或不採納之理由。」自此，於主管機關審議核定實施者所擬訂送核的都市更新事業計畫及權利變換計畫前，除須經過公聽會及公開展覽的行政程序外，一律須經過聽證程序。又行政程序法第54條規定：「依本法或其他法規舉行聽證時，適用本節規定。」第107條規定：「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證︰一、法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」第108條規定：「(第1項)行政機關作成經聽證之行政處分時，除依第43條之規定外，並應斟酌全部聽證之結果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。(第2項)前項行政處分應以書面為之，並通知當事人。」第109條規定：「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」是可知，人民不服經聽證程序審議所為都市更新事業計畫及權利變換計畫的核定，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。⒉後來都更條例於108年1月30日修正公布時新增第33條規定：
「（第1項）各級主管機關依前條規定核定發布實施都市更新事業計畫前，除有下列情形之一者外，應舉行聽證；各級主管機關應斟酌聽證紀錄，並說明採納或不採納之理由作成核定：一、於計畫核定前已無爭議。二、依第4條第1項第2款或第3款以整建或維護方式處理，經更新單元內全體土地及合法建築物所有權人同意。三、符合第34條第2款或第3款之情形。四、依第43條第1項但書後段以協議合建或其他方式實施，經更新單元內全體土地及合法建築物所有權人同意。（第2項）不服依前項經聽證作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」（其立法理由：「一、本條新增。二、參照司法院釋字第709號解釋文精神，增訂主管機關於核定發布實施都市更新事業計畫前，除於核定前已無任何異議可以形成爭點進行論辯，或業經全體所有權人同意以整建、維護、協議合建或其他方式辦理者等，已無聽證之實益者而得免辦外，應依行政程序法有關聽證之規定舉行聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述後，由主管機關斟酌全部聽證之結果作成行政處分，爰增訂第1項規定。三、依行政程序法第109條規定，依聽證作成之行政處分，免除訴願及其先行程序，爰於第2項規定之。」）第48條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後，擬具權利變換計畫，依第32條及第33條規定程序辦理；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」⒊參加人於106年12月28日擬具系爭權變計畫送請被上訴人審議
，被上訴人依108年1月30日修正公布前都更條例第19條及第29條規定，自107年8月1日起辦理公開展覽30日，並於同年8月24日舉辦公辦公聽會，再於109年5月29日舉行聽證，此為原審依法認定的事實。依行政程序法第109條及108年1月30日修正公布後都更條例第33條第2項規定，人民對經聽證程序作成的行政處分有所不服，其行政救濟程序免除訴願及其先行程序。又108年1月30日修正公布前都更條例第32條第1項規定：「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後3個月內審議核復。但因情形特殊，經各級主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必要者，得延長審議核復期限3個月。當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。」（108年1月30日修正公布後調整條次為第53條第1項，文字未修正。）核屬對都市更新權利變換計畫中就權利價值有異議之訴願及行政訴訟的先行程序。依前開說明，由於都市更新權利變換計畫的審議，自103年4月26日起一律須經聽證程序，人民對於經此程序作成之權利變換計畫的核定有所不服，提起行政訴訟，無論是否為有關權利價值的爭議，亦均免除訴願及其先行程序。原判決以：依108年1月30日修正公布前都更條例第32條第1項規定，土地所有權人不服權利變換計畫中有關權利價值部分，縱使核定權利變換計畫已經聽證程序，仍須於核定發布實施後2個月內提出異議，始得提起行政救濟；上訴人主張本件權利價值評價基準日距今過久，權利價值的估價多有瑕疵，且被上訴人未實質審核參加人所提列共同負擔費用的合理性等等，核屬對權利變換計畫中有關權利價值部分的爭執，其未經異議，提起本件訴訟顯非合法，應予駁回等等，有判決不適用108年1月30日修正公布的都更條例第33條第2項規定，或適用108年1月30日修正公布前都更條例第32條第1項規定不當的違法情事，上訴意旨求予廢棄，為有理由。
㈢上訴意旨雖主張：原判決既認都更審議會會議紀錄不可能如實記載，則都更審議會第428次及第471次會議究否有具體審議，抑或僅為機械性的空泛發言，不能純粹以會議紀錄觀察，上訴人於原審已聲請調查該二次會議的錄音紀錄，以釐清事實，惟原審未依法調查，逕對上訴人為不利認定，原判決違背法令等等。然都更審議會第428次及第471次會議紀錄已經上訴人於起訴時即提出在卷，其詳載該二次會議進行內容，已可審查被上訴人有關正當法律程序的踐行，上訴人出於臆測，逕自主張應調查該二次會議的錄音、錄影檔案，難認有據。原判決並指明：會議討論事項是否已經充分討論，與開會時間長短無必然關聯，亦非謂開會時間未如與會者所預期，會議紀錄即不可能如實記載，遑論細繹都更審議會第428次及第471次會議紀錄，該二次會議與會委員均對參加人所擬都市更新事業計畫及權利變換計畫提出意見，並提出許多問題請參加人說明，甚至指出參加人所擬都市更新事業計畫及權利變換計畫說明不足或引用法規不夠精確之處，更要求參加人檢討修正所擬都市更新事業計畫及權利變換計畫，自難認都更審議會有何未實質審查討論，違反正當法律程序的情形等等，已論明不予調查的理由，尚無上訴人所指判決不適用法規的違背法令可言。
㈣都市更新為都市計畫的一環，用以促進都市土地有計畫的再
開發利用，具有復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益的功能。因此，都市更新的實施，攸關公益達成，亦影響更新單元內土地所有權人的財產權，故以權利變換方式實施都市更新，實施者提出作為分配依據的權利變換計畫，須經主管機關核定，以公權力為必要的監督。因此，依108年1月30日修正公布前都更條例第29條第3項規定授權訂定的都市更新權利變換實施辦法第3條第1項規定：「權利變換計畫應表明之事項如下：一、實施者姓名及住所或居所；其為法人或其他機關（構）者，其名稱及事務所或營業所所在地。二、實施權利變換地區之範圍及其總面積。三、權利變換範圍內原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地之面積。四、更新前原土地所有權人及合法建築物所有權人、他項權利人、耕地三七五租約承租人、限制登記權利人、占有他人土地之舊違章建築戶名冊。五、土地、建築物及權利金分配清冊。六、第13條第1項第3款至第5款所定費用。七、依本條例第30條第1項各土地所有權人折價抵付共同負擔之土地及建築物或現金。八、各項公共設施之設計施工基準及其權屬。九、工程施工進度與土地及建築物產權登記預定日期。十、不願或不能參與權利變換分配之土地所有權人名冊。十一、依本條例第36條第2項土地改良物因拆除或遷移應補償之價值或建築物之殘餘價值。十二、公開抽籤作業方式。十三、更新後更新範圍內土地分配圖及建築物配置圖。其比例尺不得小於5百分之1。
十四、更新後建築物平面圖、剖面圖、側視圖、透視圖。十
五、更新後土地及建築物分配面積及位置對照表。十六、地籍整理計畫。十七、本條例第41條之舊違章建築戶處理方案。十八、其他經各級主管機關規定應表明之事項。」至於土地所有權人是否另與實施者簽訂合建契約及其契約內容如何，屬私法自治原則下契約自由的範圍，並非主管機關審查實施者報送權利變換計畫時所應審究。詳言之，實施者與土地所有權人間簽訂協議合建契約的內容與契約的履行，不影響以權利變換方式實施部分的土地所有權人參與分配的結果，實施者擬具的權利變換計畫與其與土地所有權人間簽訂的協議合建契約，二者並無關連，主管機關對權利變換計畫為審查時，自不及於協議合建契約的內容；實施者依權利變換計畫或「協議合建契約」實際分配所生的爭議，亦與權利變換計畫核定處分是否違法無涉。據此，上訴人主張：本件都市更新的實施重建方式有協議合建分屋的型態，但這須於106年12月28日申請報核系爭權變計畫時依規定申請報核為實施方式，始為合法，參加人假藉權利變換申請報核，原處分不合法等等，並不可採。
㈤上訴意旨再主張：參加人財務不佳，對外負擔鉅額損害賠償
，業遭債權人假扣押執行，客觀上無法推動原處分的實施，上訴人前已向被上訴人提出參加人有都更條例第76條規定業務廢弛、事業及財務有重大缺失，以及以虛偽財務資料行騙被上訴人等事證，惟被上訴人置之不理，未依都更條例為監督，原處分自有瑕疵等等。然依都更條例第75條（即108年1月30日修正公布前第55條）規定：「都市更新事業計畫核定後，直轄市、縣（市）主管機關得視實際需要隨時或定期檢查實施者對該事業計畫之執行情形。」第76條（即108年1月30日修正公布前第56條）規定：「（第1項）前條之檢查發現有下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應限期令其改善或勒令其停止營運並限期清理；必要時，並得派員監管、代管或為其他必要之處理：一、違反或擅自變更章程、事業計畫或權利變換計畫。二、業務廢弛。三、事業及財務有嚴重缺失。（第2項）實施者不遵從前項命令時，直轄市、縣（市）主管機關得撤銷其更新核准，並得強制接管；其接管辦法由中央主管機關定之。」可知都市更新事業依核准的計畫內容及進度實施，因影響更新地區權利人的權益至鉅，為保障其權益，賦予主管機關有權於都市更新事業計畫核定後，檢查實施者對都市更新事業計畫或權利變換計畫的執行情形，以監督實施者切實執行；於必要時，主管機關得採取相關措施，甚至是強制接管，俾使都市更新順利推展。惟主管機關是否檢查實施者的執行情形或採取相關措施，與主管機關核定實施者報核之都市更新事業計畫及權利變換計畫的處分合法性無關。原判決業已敘明：都更審議會是就參加人是否符合都更條例所定擔任實施者的要件加以審查，且撤銷訴訟的裁判基準時以原處分作成時為原則，上訴人所指參加人與其他公司間的民事糾紛及遭假扣押等情，均為原處分作成後始發生，是縱使參加人於原處分作成後有財務惡化而無法實施系爭權變計畫的情形，僅是原處分作成後，被上訴人是否依都更條例有關規定對實施者執行系爭權變計畫為監督、管理的問題，與原處分合法性的認定無關等等，並無違誤。上訴人此部分主張，亦不可採。
㈥另上訴人主張：參加人於112年11月7日申請建造執照時，尚
未依原處分說明5完成公告廢止巷道的程序，但都更審議會在參加人未提出申請，且未通知系爭都更單元土地所有權人參與的情況下，逕於112年11月17日召開第606次會議變更原處分說明5的內容，而參加人遲至113年6月18日才申請變更都市更新事業計畫，被上訴人再以113年7月5日府督新字第11360054993號函變更原處分，足見都更審議會第606次會議違法，被上訴人上開113年7月5日的變更核定處分亦違法；參加人多次申請廢止巷道，均無更新同意書，已不合法，又廢巷審議委員會114年6月9日第61次會議以寶清段二小段169地號土地上已無建物為由同意廢巷，但實際上該建物先於114年4月4日遭人蓄意縱火，復於同年月30日遭人強行拆除，均已移送偵查中，有關廢止巷道的處分亦屬違法等等，核屬上訴人就被上訴人作成原處分後所為其他行政決定的爭執，與原處分的適法性無涉，均不足以認為原判決有何違背法令的情形。
㈦綜上所述，原判決駁回上訴人在原審的訴訟，有前述㈡判決違
背法令的情形，且影響判決結果，上訴意旨主張原判決違法，求予廢棄，為有理由。又本件尚有原處分涉及權利價值部分的爭議仍待原審調查審認，本院無從自為裁判，故將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭另為適法的裁判。
五、結論：本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 2 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 高 愈 杰法官 林 秀 圓法官 李 明 益法官 楊 坤 樵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 115 年 2 月 26 日
書記官 高 玉 潔