最 高 行 政 法 院 判 決114年度上字第34號上 訴 人(原審原告) 臺北市政府文化局代 表 人 蔡詩萍訴訟代理人 李元德 律師輔助參加人 臺北市政府代 表 人 蔣萬安上 訴 人(原審被告) 財團法人台北市臨濟護國禪寺代 表 人 陳玉峰上 訴 人(原審被告) 楊聰明共 同訴訟代理人 葉建浩 律師上列當事人間公法上不當得利事件，兩造對於中華民國113年10月17日臺北高等行政法院109年度訴更一字第7號判決對其不利部分，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決關於㈠駁回上訴人臺北市政府文化局後開第二項之訴部分；㈡命上訴人財團法人台北市臨濟護國禪寺及楊聰明連帶給付逾新臺幣220,322元部分自民國104年12月31日起，另新臺幣345,540元部分，上訴人財團法人台北市臨濟護國禪寺自民國106年2月14日起、上訴人楊聰明自民國106年2月25日起之遲延利息部分，暨訴訟費用(除確定部分外)之裁判，均廢棄。
二、上訴人財團法人台北市臨濟護國禪寺及楊聰明應再連帶給付上訴人臺北市政府文化局新臺幣46,513元，及自民國104年12月31日起，至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
三、上開廢棄㈡部分，上訴人臺北市政府文化局在第一審之訴駁回。
四、兩造其餘上訴均駁回。
五、第一審(除確定部分外)及上訴審訴訟費用，由上訴人財團法人台北市臨濟護國禪寺及楊聰明負擔3分之2，餘由上訴人臺北市政府文化局負擔。
理 由
一、臺北市中山區德惠段1小段160-9地號(下稱系爭160-9地號)土地，登記面積為3,609平方公尺，於民國40年11月13日土地總登記時登記為國有，現所有權為臺北市(管理者為上訴人臺北市政府文化局[下稱文化局])與中華民國(管理者原為臺北市立兒童育樂中心[下稱育樂中心]，其權利義務於103年11月3日由臺北市青少年發展處[下稱青發處]承受，於105年11月16日辦理管理者變更登記)共有，權利範圍分別為95811/95814、3/95814。系爭160-9地號及相鄰之同段177地號、178地號等土地，存有輔助參加人分別以87年3月25日府民三字第8701538401號公告、107年6月29日北市文化文資字第10760146081號公告指定之八角塔石台基等市定古蹟。八角塔石台基上興建有八角塔，作為納骨塔使用，與上開市定古蹟均由上訴人財團法人台北市臨濟護國禪寺(下稱護國禪寺)管理維護。護國禪寺與育樂中心前於91年1月1日即就系爭160-9地號土地中八角塔建築基地(面積514.9平方公尺，下稱系爭土地)定有土地租賃契約，文化局承該契約意旨，續自91年4月1日起迄102年5月定期與護國禪寺締結土地租賃契約。嗣於102年5月間，護國禪寺以上訴人楊聰明為連帶保證人，就系爭土地與文化局簽訂臺北市市有公用土地使用行政契約(下稱系爭契約)，存續期間為自102年5月11日起至104年5月10日止，依系爭契約第4條第1項約定，護國禪寺於契約存續期間應按月繳納土地使用費新臺幣(下同)41,357元(實際上依當時之臺北市寺廟使用市有土地處理要點[下稱系爭處理要點]第6點規定簽辦)，如土地使用費逾期繳納達4個月以上，依該期欠額加收20%，每逾1個月，再加收5%。另系爭契約第16條第4項約定，契約關係消滅後，護國禪寺繼續占有使用土地者，除應按土地使用費標準返還不當得利外，並應依逾期返還日數按土地使用費2倍支付懲罰性違約金。系爭契約期間屆滿後，文化局與護國禪寺未續訂新約。文化局遂以護國禪寺未繳納104年1月至同年5月10日土地使用費，請求護國禪寺及楊聰明應連帶給付因此所生違約金，且於系爭契約屆期後，未返還系爭土地，應給付按土地使用費計算之不當得利及2倍懲罰性違約金，向臺北高等行政法院(下稱原審)提起行政訴訟。經原審106年度訴字第66號判決後，護國禪寺及楊聰明就不利部分不服，提起上訴(文化局就其敗訴部分未聲明上訴，該部分已告確定)。經本院109年度判字第26號判決廢棄除確定部分外之上開判決，發回更審。文化局於更審時之聲明為：⒈護國禪寺及楊聰明應連帶給付文化局1,950,274元，及其中406,279元，自104年12月31日起；另1,543,995元，護國禪寺自106年2月14日起、楊聰明自106年2月25日起，均至清償日止，按年息百分之5計算之利息。⒉護國禪寺及楊聰明應自105年9月11日起至返還系爭土地予文化局時止，按月連帶給付文化局124,071元。原審嗣以109年度訴更一字第7號判決(下稱原判決)：⒈護國禪寺及楊聰明應連帶給付文化局565,862元，及其中316,172元，自104年12月31日起；另249,690元，護國禪寺自106年2月14日起、楊聰明自106年2月25日起，均至清償日止，按年息百分之5計算之利息。⒉護國禪寺及楊聰明應自105年9月11日起至返還系爭土地予文化局時止，按月連帶給付文化局如原判決附表所示之金額。⒊文化局其餘之訴駁回。兩造就其敗訴部分不服，各自提起本件上訴。
二、上訴人文化局起訴之主張與上訴人護國禪寺及楊聰明在原審之答辯、原判決之理由，均引用原判決記載。
三、本院按：㈠94年2月5日修正公布前之文化資產保存法(下稱文資法)第28
條規定：「(第1項)古蹟由所在地直轄市、縣(市)政府管理維護之，……。(第2項)前項私有古蹟，必要時得委託古蹟所有人或受託人或登記有案之公益性法人管理維護之。」該條於94年2月5日修正公布時移列為第18條，其第1項規定：「古蹟由所有人、使用人或管理人管理維護。」於105年7月27日修正公布時移列第21條第1項規定：「古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群由所有人、使用人或管理人管理維護。所在地直轄市、縣(市)主管機關應提供專業諮詢，於必要時得輔助之。」依上開規定可知，私有古蹟之管理維護，於94年2月5日修正前之文資法係規定由古蹟所在地之直轄市、縣(市)政府負責，之後則改由古蹟所有人、使用人或管理人負責。
㈡系爭契約第4條第1項、第4項第5款約定：「甲方(即文化局)
於本契約訂約時依臺北市市有公用房地使用費收費基準表所核定之土地使用費為每月41,357元。」「乙方(即護國禪寺)若逾期繳納，應依下列各款標準加收懲罰性違約金：……五、逾期繳納達4個月以上者，照該期欠額加收20%，另每逾1個月，再加收5%，最高以該期欠額之1倍為限。」第16條約定：「(第1項)本契約使用期限屆滿後，除已續約者外，契約關係即行消滅，乙方應於屆滿當日將土地點交返還甲方。……(第4項)契約關係消滅後，乙方仍繼續占有使用土地者，除應按使用費標準返還不當得利外，並應依逾期返還日數按使用費二倍支付懲罰性違約金。」第20條第2項約定：「……連帶保證人對乙方積欠使用費、違約金、不履行本契約各項約定或因契約關係消滅後發生之一切義務，均負連帶清償責任。」㈢平均地權條例施行細則第21條前段規定：「公有土地及依本
條例第十六條規定照價收買之土地，以各該宗土地之公告地價為申報地價，免予申報。」92年11月28日修正發布之系爭處理要點第6點第1項規定：「寺廟使用市有土地面積在100平方公尺以下部分，其租金、無權占用使用補償金準用『臺北市市有土地出租租金計收基準』規定六折計算之，100平方公尺以上部分全額計算。」該條文於109年12月3日修正發布時(同日生效)移至第10點第1項規定：「寺廟租用或占用市有土地面積在100平方公尺以下部分，依申報地價年息百分之三計算租金或使用補償金；逾100平方公尺部分以申報地價年息百分之五計算。但寺廟使用市有土地倘經都市計畫書載明須原地保存、異地遷移於市有土地，或經提具相關文件可資證明本府同意遷建、移設或保留於市有土地者，於都市計畫書或相關文件所載之範圍內，依申報地價年息百分之一計算使用費。」依上開規定可知，寺廟租用或占用市有土地原則上均以面積計算租金或使用補償金，並未因無權占用即收取較租用之租金更高之使用補償金。
㈣經查，系爭160-9地號土地所有權現為臺北市(管理者為文化
局)與中華民國(管理者原為育樂中心，嗣為青發處)共有(青發處於更審程序已發函追認文化局本件請求)，該地及相鄰之同段177地號、178地號等土地，存有分經公告指定之八角塔石台基等市定古蹟。八角塔石台基上興建有八角塔，作為納骨塔使用，與上開市定古蹟現均由護國禪寺管理。護國禪寺與育樂中心前於91年1月1日就八角塔建築基地所坐落系爭土地(面積514.9平方公尺)定有土地租賃契約，文化局承該契約意旨，續自91年4月1日起迄102年5月定期與護國禪寺締結土地租賃契約。嗣102年5月間，護國禪寺以楊聰明為連帶保證人，就系爭土地與文化局簽訂系爭契約，存續期間為自102年5月11日起至104年5月10日止，屆期則未續簽新約。文化局遂以護國禪寺未繳納104年1月至同年5月10日土地使用費，及系爭契約104年5月11日屆期後未返還系爭土地，請求護國禪寺及楊聰明連帶給付土地使用費及不當得利等情，為原審確定之事實，經核與卷證尚無不符。原判決業論明：系爭土地坐落有八角塔石台基等市定古蹟，依94年2月5日修正公布文資法第18條第1項規定，市定古蹟改由護國禪寺負管理維護之責。惟因八角塔石台基上建有納骨塔，為維護民間信仰，文化局亦未請求其返還系爭土地。系爭契約第25條第3項原約定，護國禪寺維修古蹟之費用，經古蹟主管機關審核出具證明者，得予等數減免其土地使用費。系爭契約期間屆滿，文化局擬續締新約，然以文資法修正後已無支付管理維護費用之依據為由，草約即刪除上開第25條第3項文字，護國禪寺因而拒不締結新約。護國禪寺於契約存續期間，依系爭契約第4條第1項約定，應按月繳納土地使用費41,357元；系爭契約期滿後，護國禪寺既未續約，復繼續占用系爭土地，自係無法律上之原因受有利益，並致文化局受有損害，則應按系爭處理要點規定返還不當得利。又依系爭契約第20條第2項後段約定，楊聰明對護國禪寺所欠繳土地使用費及不當得利返還義務部分，均負連帶清償責任等語，業已詳述其判斷之依據及得心證之理由，核無違反論理法則、經驗法則、證據法則或判決理由不備等情事，尚無判決違背法令。㈤至於文化局依系爭契約第16條第4項約定，訴請護國禪寺及楊
聰明連帶給付於契約期間屆滿後，護國禪寺仍繼續占有使用系爭土地(除應按土地使用費標準返還不當得利外)之懲罰性違約金部分，業經原審準用民法第252條規定予以全數減除。按行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」民法有關違約金之規定與行政契約不相牴觸，包括民法第252條有關酌減違約金之規定：「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」自得準用於行政契約。原判決業論明：護國禪寺建於西元1912年(明治45年)，土地原為林本源家族捐贈，政府來臺後收編為國有土地，輾轉登記為輔助參加人所有，導致寺方本有權使用該土地，目前卻須支付土地使用費予文化局，參照憲法法庭112年憲判字第20號判決理由「日治時期人民私有之土地，雖依土地總登記程序登記為國有，人民仍不因此喪失其所有權」之精神，系爭土地之所有權歸屬未必全無爭議，系爭契約第16條第4項尚約定按土地使用費2倍支付懲罰性違約金，此違約金已屬過高。且參系爭處理要點之規定，無權占有市有土地之寺廟，僅須依無權占有面積，按申報地價年息3%或5%計算使用補償金，何以護國禪寺締結系爭契約，契約屆期後繼續占有，反須付出土地使用費2倍之懲罰性違約金？此無異懲罰循正常管道締約之人民，益證該違約金過高而欠缺合理性，應全數減除始為適當等語，經核並無違誤。文化局上訴意旨主張：私人就公有土地之合法利用，本應以法律及契約加以規範，而無權占有所生返還不當得利之請求，與契約雙方約定之懲罰性違約金，係屬調和財產秩序之不同手段，不具可比較性。原判決減除全數懲罰性違約金，並未審酌誠信原則，將使護國禪寺不續約亦不返還系爭土地，文化局卻不得請求懲罰性違約金，無異鼓勵其違約，牴觸民法第252條規定意旨，構成判決適用法規不當之違法云云，無非係持其歧異見解而為爭執，自無可採。
㈥護國禪寺及楊聰明上訴意旨主張：護國禪寺、楊聰明是以文
化局90年11月12日北市文化二字第9021301300號函(下稱90年11月12日函)成立生效為前提，而與該局磋商，最終將折抵(減免)之約定載於系爭契約內，可證90年11月12日函具契約性質。是94年2月5日文資法第18條第1項即使修正為由護國襌寺負管理維護之責，然契約既成立生效，當事人間權利義務業已確定，文化局何能拒絕審核費用單據及折抵？護國禪寺已於原審提出古蹟修復相關單據，主張實際支出金額6,732萬0,798元，並為抵銷之意思表示，然未見原審詳為調查說明，遽認抵銷為無理由，顯有判決不備理由之違誤云云。然查，文化局90年11月12日函說明欄係記載：「一、有關臨濟護國禪寺減免繳納土地使用費原則業經簽奉市長90年10月30日批示在案。」「二、……請於租賃契約中增列：『貴寺當年度出資維修古蹟，經古蹟主管機關審核出具證明者，其租金得予等數減免，餘數並得延至往後年度扣減。』」核與系爭契約第25條第3項約定「乙方(即護國禪寺)當年度出資維修古蹟，經古蹟主管機關審核出具證明者，其使用費得予等數減免，餘數並得延至往後年度扣減。」等語相同，可知護國禪寺因維修古蹟所生之費用，必須先經古蹟主管機關審核並出具證明，始得減免相同數額之系爭土地使用費，若其條件尚未成就，自無從主張抵銷。原判決亦論明：文化局否認曾核准護國禪寺所主張之8,195萬元得扣抵土地租金或使用費，護國禪寺亦無法證明其所稱上開維修古蹟費用，業經文化局核定得予扣減同額使用土地對價，故護國禪寺指該維修古蹟之費用可扣抵不當得利與違約金，洵無足取等語，經核並無不合。上訴意旨上開主張，自非可採。
㈦文化局於原審聲明第1項訴請護國禪寺及楊聰明連帶給付1,95
0,274元及遲延利息，其中包含：⑴104年1月至5月10日因欠繳土地使用費所生違約金89,209元。⑵自系爭契約屆滿後之104年5月11日起至105年9月10日止，護國禪寺繼續占有系爭土地，所生相當於土地使用費之不當得利數額661,712元，及按土地使用費2倍計算之懲罰性違約金1,323,424元。以上⑴⑵合計為2,074,345元(=89,209+661,712+1,323,424)。復因護國禪寺先前曾繳交保證金82,714元，及溢繳1個月之土地使用費41,357元，合計124,071元(=82,714+41,357)應予扣除，因而請求金額為1,950,274元(=2,074,345-124,071)。
遲延利息部分則以其中406,279元，自104年12月31日起；另1,543,995元，護國禪寺自106年2月14日起、楊聰明自106年2月25日起，均至清償日止，按年息百分之5計算之利息。惟查：
1.護國禪寺及楊聰明欠繳104年1月11日至5月10日土地使用費(實僅4個月，前修復古蹟餘額經文化局核算折抵至104年1月10日，尚餘6,991元，原審移調卷第77-78頁)，共計158,437元(=34,366+41,357×3)，及欠繳土地使用費已發生之違約金74,734元(=34,366×0.55+41,357×0.5+41,357×
0.45+41,357×0.4)。護國禪寺因文化局催告而於104年12月24日給付104年1月至5月10日之土地使用費199,794元(=34,366+41,357×4，溢繳1個月，原審移調卷第42頁)，及保證金82,714元，應用於抵沖前開欠款，尚餘49,337元(=199,794+82,714-158,437-74,734)。此部分原審核算尚餘95,850元可抵沖，應有違誤。
2.系爭契約屆滿後之104年5月11日起至105年9月10日止之16個月期間，因護國禪寺無權占用系爭土地，而應返還相當於土地使用費之不當得利部分，因系爭契約已消滅，應回歸系爭處理要點計算不當得利數額。原判決業論明：上揭期間系爭160-9地號土地之公告地價為20,900元，依92年11月28日修正發布系爭處理要點第6點第1項規定，計算自104年5月11日起至105年9月10日止，護國禪寺及楊聰明應連帶給付文化局不當得利為662,139元【計算式：〔(20,900元×100平方公尺×0.6)+(20,900元×414.9平方公尺)〕×5%÷12個月=41,355.88；(41,355.88÷31天×21天)+(41,355.88×15個月)+(41,355.88÷30天×10天)=662,139，元以下四捨五入】等語，經核尚無違誤。惟文化局此部分僅請求護國禪寺及楊聰明連帶給付661,712元，即以其請求之金額為準。
3.至系爭契約第16條第4項，對於護國禪寺於契約關係消滅後，繼續占有使用系爭土地之情形，約定應給付按土地使用費2倍計算之懲罰性違約金部分，業經刪減為零，理由已如前述。是文化局請求護國禪寺及楊聰明連帶給付自104年5月11日起至105年9月10日止，按土地使用費2倍計算之懲罰性違約金1,323,424元(=41,357×16×2)，應無理由。
4.是文化局於原審聲明第1項請求護國禪寺及楊聰明連帶給付1,950,274元部分，應以661,712元再抵沖上述49,337元後之612,375元(=661,712-49,337)為有理由，逾此範圍則屬無據。原判決此部分僅判命護國禪寺及楊聰明連帶給付565,862元(=661,712-95,850)，並駁回文化局上開部分請求差額46,513元(=612,375-565,862)，則有違誤。
5.文化局曾以104年12月9日函(原審移調卷第38-39頁)，催告護國禪寺及楊聰明應於同年月30日前給付所欠104年1月至5月10日之土地使用費，及契約期滿後護國禪寺繼續占有系爭土地所生之不當得利。原審核算護國禪寺自104年5月11日起至同年12月30日止無權占用系爭土地，所受相當於土地使用費之不當得利316,172元【〔(20,900元×100平方公尺×0.6)+(20,900元×414.9平方公尺)〕×5%÷12個月=41
355.88；〔41,355.88÷31天×(21天+30天)〕+(41,355.88×6個月)=316,172，元以下四捨五入】，應自文化局104年12月9日函所定給付期限翌日即104年12月31日起，至清償日止，按年息5%計算之遲延利息。並以文化局得請求之565,862元，扣除上開316,172元外，其餘249,690元(=565,862-316,172)，應於收受文化局以起訴狀繕本所為催告之翌日起負遲延責任，而本件起訴狀繕本業於106年1月25日送達護國禪寺，另於同年2月14日寄存送達於楊聰明住居所轄區之警察機關，依行政訴訟法第73條第3項規定，該起訴狀繕本於106年2月24日始對楊聰明發生送達效力。從而，文化局就此249,690元部分，得請求護國禪寺自106年2月14日起、楊聰明自106年2月25日起，均至清償日止，按年息5%計算之遲延利息等語，固非無見。惟查：護國禪寺自104年5月11日起至同年12月30日止無權占用系爭土地，所受相當於土地使用費之不當得利，於文化局104年12月9日函催告所定同年月30日前尚未起計利息，是護國禪寺因文化局上開函催告後，於104年12月24日給付199,794元所餘49,337元，自應先抵沖上開316,172元，是餘266,835元(=316,172-49,337)，始應自104年12月31日起至清償日止，按年息5%計算遲延利息。至文化局得請求之661,712元，扣除上開316,172元外，其餘345,540元(=661,712-316,172)，應以收受文化局以起訴狀繕本所為催告之翌日起負遲延責任，均至清償日止，按年息5%計算之遲延利息。是文化局聲明第1項請求護國禪寺及楊聰明連帶給付565,862元之遲延利息部分，應以其中220,322元部分(=266,835-46,513)，自104年12月31日起；另345,540元部分，護國禪寺自106年2月14日起、楊聰明自106年2月25日起，均至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，逾此範圍則屬無據。原判決判命護國禪寺及楊聰明連帶給付遲延利息逾上開部分，則有違誤。
㈧文化局於原審聲明第2項訴請護國禪寺及楊聰明應自105年9月
11日起至返還系爭土地時止，按月連帶給付124,071元部分。經查，文化局依系爭契約第16條第4項請求按土地使用費2倍計算之懲罰性違約金部分，業經原審刪減為零，理由已同前述。原判決並論明：護國禪寺迄至原審本件言詞辯論終結時止，仍未交還系爭土地，其占有系爭土地所生相當於土地使用費之不當得利，於105年9月11日至109年12月2日期間之金額，仍適用92年11月28日修正發布之系爭處理要點第6點第1項規定。又因護國禪寺為寺廟，使用系爭土地為市有土地，其上坐落有市定古蹟，而古蹟不得遷移、拆除，形同須原地保存，參酌109年12月3日修正發布系爭處理要點第10點第1項但書規定，自109年12月3日起應依申報地價年息1%計算使用補償金。故計算105年9月11日後，護國禪寺及楊聰明應連帶給付文化局之不當得利如原判決附表所示，文化局逾此金額之請求，為無理由等語，經核尚無違誤。
㈨綜上所述，文化局於原審聲明第1項請求護國禪寺及楊聰明連
帶給付612,375元部分，及其中266,835元部分自104年12月31日起，另345,540元部分，護國禪寺自106年2月14日起、楊聰明自106年2月25日起，均至清償日止之遲延利息，為有理由，逾此範圍則屬無據。原審未予究明，逕予駁回文化局請求護國禪寺及楊聰明連帶給付逾565,862元之46,513元及其遲延利息部分，並命護國禪寺及楊聰明連帶給付逾220,322元部分自104年12月31日起，及345,540元部分，護國禪寺自106年2月14日起、楊聰明自106年2月25日起之遲延利息部分，自有未洽，而有判決理由不備之違背法令，且其違法情事足以影響判決結果，兩造上訴意旨於上開部分請求廢棄原判決，分別主張護國禪寺及楊聰明應再連帶給付文化局46,513元及遲延利息部分，及駁回文化局請求護國禪寺及楊聰明連帶給付逾220,322元部分自104年12月31日起，及345,540元部分，護國禪寺自106年2月14日起、楊聰明自106年2月25日起之遲延利息在原審之訴部分，為有理由。因本件事實已臻明確，由本院基於確定之事實已得認定，爰將原判決此部分廢棄並判決如主文所示。至兩造其餘上訴部分，仍執前詞，各自指摘原判決不利於己部分為違背法令，求予廢棄，經核均無理由，則予駁回。
四、據上論結，兩造上訴均為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第2項，判決如主文。中 華 民 國 115 年 9 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 愈 杰
法官 鍾 啟 煌法官 彭 康 凡法官 林 秀 圓法官 楊 坤 樵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 115 年 9 月 30 日
書記官 章 舒 涵