最 高 行 政 法 院 判 決114年度上字第367號上 訴 人 賴世偉訴訟代理人 李仲景 律師被 上訴 人 雲林縣褒忠鄉公所代 表 人 陳建名上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國114年5月22日臺中高等行政法院113年度訴字第154號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、上訴人共有之○○縣○○鄉○○段000-0地號及000地號土地(下稱系爭土地)，於民國64年4月20日經核定實施之褒忠鄉都市計畫（下稱系爭都市計畫）劃設為道路用地，已逾數十年迄未辦理徵收。嗣上訴人於109年3月23日以陳情意見表請求辦理系爭土地徵收或撤銷原公共設施用地計畫，經雲林縣政府函復上訴人系爭土地已納入「變更褒忠都市計畫（公共設施用地專案通盤檢討）案」人民及團體陳情意見提送雲林縣都市計畫委員會（下稱都委會）審議。其後，雲林縣都委會111年12月2日第231次會議（下稱系爭會議）決議，照專案小組建議請道路主管機關辦理徵收相關事宜。嗣上訴人於112年9月25日再向雲林縣政府陳情，雲林縣政府以112年10月3日府城都二字第1120093478號函檢附系爭會議紀錄予上訴人，並請被上訴人依系爭會議決議續行辦理。之後，被上訴人乃以112年11月3日褒鄉建字第1120009928號函（下稱系爭函文1）復雲林縣政府，略謂：「……三、旨揭地號屬於本鄉未徵收未開闢之都市計畫道路用地，其長年未徵收之議題非單一案件……。四、……本所仍將賡續辦理籌措經費事宜，俟財源足以負擔所需經費時，再辦理徵收相關事宜。」嗣上訴人復於112年11月21日及113年1月24日向內政部國土管理署（下稱國土管理署）陳情，經國土管理署分別以112年11月30日國署營字第1120121608號函、113年1月30日國署營字第1130010804號函（下稱113年1月30日函）轉請雲林縣政府妥處逕復上訴人（並以副本通知被上訴人），雲林縣政府再分別以112年12月5日府城都二字第1120586530號函、113年2月5日府城都二字第1130507680號函（下稱113年2月5日函）轉國土管理署轉送上訴人所陳系爭土地一案，請被上訴人儘速妥處。被上訴人就國土管理署113年1月30日函乃以113年2月2日褒鄉建字第1130001394號函（下稱系爭函文2）復上訴人，略謂：「……三、……旨揭地號屬本鄉都市計畫8米道路，且鄰近住宅用地已有興建或興建中房屋，若解編勢必影響道路二側指定建築線及居民通行權益，亦造成交通系統之不完整性；是以旨揭地號應以辦理土地徵收並將道路完全開闢以利公眾通行。四、本所並非無視台端財產之權益，實是未徵收未開闢之都市計畫道路用地，其長年未徵收之議題非單一案件……但本所仍將賡續辦理籌措經費事宜，俟財源充足後，再辦理徵收相關事宜。」上訴人不服系爭函文1及系爭函文2，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及系爭函文1、系爭函文2均撤銷。被上訴人應就系爭土地，依系爭會議決議，明定期限辦理徵收補償事宜。經臺中高等行政法院（下稱原審）113年度訴字第154號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人仍然不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯及原判決理由，均引用原判決之記載。
三、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴之結論，並無違誤，茲就上訴意旨補充論述如下：
㈠土地徵收係國家因公共利益需要，而強制取得人民財產權，
其本質係侵害人民之財產權，依憲法第23條規定，應以法律限制之。而參照土地徵收條例（下稱土徵條例）第2條、第3條、第8條第1項、第11條第1項、第13條第1項、第14條、第19條、第57條第1、2項、第58條第1、2項、土徵條例施行細則第15條等規定可知，土地徵收有核准徵收權限者為中央主管機關即內政部，具徵收請求權者係需用土地人，土地徵收程序，係先由國家准許需用土地人之徵收土地申請後，再由國家對私人作成強制取得其土地（包括土地改良物在內）所有權之徵收處分，該徵收法律關係乃分別發生於國家與需用土地人之間，以及國家與私有土地所有權人之間，係屬2個各自存立之法律關係，需用土地人與土地所有權人間，除非具有土徵條例第8條、第57條第2項或第58條第2項規定等特別事由（下合稱得請求徵收之特別情事）外，雙方不具徵收之法律關係，土地所有權人並無請求啟動土地徵收程序之公法上請求權。至於土徵條例所定得請求徵收之特別情事，則是因國家依法行使公權力，於辦理徵收、興辦同條例第3條所定事業，或興辦臨時性公共建設工程而徵用私有土地或土地改良物，致私有土地、建築改良物或土地改良物不能為相當之使用或收益，而使所有權人受有逾越其社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，始例外特別賦予土地、建築改良物或土地改良物所有權人等，有請求徵收土地、建築改良物或土地改良物所有權之權利。
㈡經查，上訴人共有之系爭土地於64年4月20日經系爭都市計畫
劃設為道路用地，已逾數十年迄未辦理徵收，經系爭會議決議，照專案小組建議請道路主管機關辦理徵收相關事宜。嗣上訴人數次向雲林縣政府及國土管理署陳情，並經轉送被上訴人後，被上訴人前以系爭函文1及系爭函文2分別函復雲林縣政府及上訴人等情，為原審依職權所確定之事實，核與卷證相符。原判決據以論明：土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫書，向內政部申請核准徵收，並無作成徵收處分之權限，人民尤無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求權。而系爭土地為系爭都市計畫之道路用地，並納入系爭會議第四案「變更褒忠都市計畫（公共設施用地專案通盤檢討）案」討論，經系爭會議決議後仍維持為道路用地，雖建請道路主管機關辦理徵收相關事宜，惟依前揭說明，上訴人並無請求被上訴人作成徵收土地處分之公法上請求權。又「變更褒忠都市計畫（公共設施用地專案通盤檢討）案」目前在國土管理署專案小組會議研討中，尚未送至內政部都委會審議，且都市計畫法關於通盤檢討並無明文規定主管機關完成之辦理期限，是上訴人請求被上訴人應就系爭土地，依系爭會議決議，明定期限辦理徵收補償事宜，亦無理由。再者，本件事證已臻明確，上訴人聲請向國土管理署函調相關會議紀錄及進行情形，自無必要等語，經核並無違反經驗法則、論理法則及證據法則，亦無判決不適用法規或適用不當，或判決理由不備或矛盾之情事。又課予義務訴訟之訴訟標的，依行政訴訟法第5條規定，應為「原告關於其權利或法律上利益，因行政機關違法駁回其依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作為致受損害，並請求法院判命被告應為決定或應為特定內容行政處分之主張」，是人民依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟救濟，雖其訴之聲明，除請求命行政機關作成行政處分或特定內容之行政處分外，另附帶聲明請求將訴願決定及原處分撤銷，惟其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非獨立之撤銷訴訟。上訴人於原審係以109年3月23日之陳情意見表作為申請書，並以第2項聲明提起課予義務訴訟（原審卷第321頁），而第1項聲明係訴請撤銷訴願決定及系爭函文1、2，核僅為附屬聲明，其第2項聲明之課予義務聲明既因無理由，而應予駁回，則為附屬性質之第1項聲明，自應一併駁回。原判決逕論系爭函文1、2非行政處分，理由固有未洽，惟不影響判決之結果。上訴意旨主張：系爭會議既已作成徵收系爭土地之決議，雲林縣政府並依「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」（下稱作業原則）第7點第3項規定呈報內政部審議，復經內政部都委會於113年5月3日、同年6月20日共2次作成初步建議意見，其中就公共設施經檢討後仍維持原計畫者（即系爭土地部分），則載稱：「請敘明具體取得年限、方式及相關配套措施，避免主管機關無明確事業及財務計畫，再次造成無限期保留之情形」等語，足證內政部已核准系爭土地應明定期限著手進行徵收補償事宜，被上訴人係需用土地之主管機關，自應依據雲林縣政府113年2月5日函作成具體徵收補償之行政處分。原判決對作業原則未詳加勾稽研求，僅以政府為被動受理需用土地人申請，傷害人民最深之土徵條例第2、13、14、19條等規定遽為駁回上訴人之訴，其認事用法嚴重違背法令及經驗、論理法則；又原審未依上訴人之聲請調閱內政部都委會於113年5月3日之會議紀錄，復未依上訴人之要求再開辯論，致上訴人無從為實體辯論，且就上訴人主張系爭函文2含有否准上訴人請求徵收補償之意涵在內乙情未詳加勾稽研求，遽認系爭函文2非行政處分，實有違誤云云，洵非可採。
四、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 10 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 愈 杰
法官 林 欣 蓉法官 楊 坤 樵法官 李 明 益法官 林 秀 圓以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 115 年 10 月 8 日
書記官 蕭 君 卉