最 高 行 政 法 院 判 決114年度上字第368號上 訴 人 陳仕津訴訟代理人 翁伊吟 律師被 上訴 人 衛生福利部代 表 人 石崇良訴訟代理人 陳昶安 律師
萬哲源 律師陳儀溱 律師上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國114年3月27日臺北高等行政法院111年度訴字第453號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、上訴人於民國110年5月6日在醫療財團法人徐元智先生醫藥基金會亞東紀念醫院（下稱亞東醫院）接種阿斯特捷利康（AstraZeneca）COVID-19疫苗（下稱系爭疫苗），以其接種後出現頭痛欲裂、發燒、畏寒、肌肉痠痛、關節痛、全身持續出現大量紅色斑點皮疹，並於同月26日下午急性心肌梗塞，一度失去心跳呼吸，經亞東醫院急救，進行心導管氣球擴張、安裝血管支架等，於110年6月11日申請預防接種受害救濟（下稱系爭申請）。經被上訴人所屬預防接種受害救濟審議小組（下稱審議小組）110年10月21日第168次會議(下稱系爭會議）審議結果，依病歷資料記載、臨床表現及相關檢驗結果綜合研判，上訴人於接種後20天發生昏迷，亞東醫院診斷證明記載為急性心肌梗塞及冠狀動脈粥狀硬化心臟病，心導管檢查報告顯示冠狀動脈嚴重阻塞，且上訴人本身有高血脂及高血糖病史，其心肌梗塞症狀應為潛在慢性疾病病史所致，與接種系爭疫苗無關，依預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱審議辦法）第17條第1款規定，不予救濟；有關上訴人頭痛、發燒畏寒、關節痛、全身紅色斑點皮疹等症狀，衡酌其不良反應程度尚屬輕微，依審議辦法第17條第2款規定，不予救濟（下稱系爭審定決議）。被上訴人以110年11月3日衛授疾字第1100101896號函（下稱原處分）檢送系爭會議紀錄予社團法人國家生技醫療產業策進會，委由該會於同日以（110）國醫生技字第1101103008V號函通知上訴人。上訴人不服原處分，循序提起行政訴訟，請求判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉被上訴人就系爭申請，應作成准予核給預防接種受害救濟金新臺幣300萬元的行政處分。
經臺北高等行政法院（下稱原審）111年度訴字第453號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在原審的答辯及原判決理由，均引用原判決的記載。
三、本院審查原判決駁回上訴人在原審之訴訟的結論，認無違誤，並就上訴意旨補充論述如下：
㈠傳染病防治法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福
利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第30條第1項、第3項及第4項規定：「（第1項）因預防接種而受害者，得請求救濟補償。……。(第3項)中央主管機關應於疫苗檢驗合格時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。(第4項)前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」被上訴人依傳染病防治法第30條第4項規定的授權訂有審議辦法，其5條規定：「預防接種受害救濟給付種類及請求權人如下：一、死亡給付：疑似受害人之法定繼承人。二、障礙給付：疑似受害人。三、嚴重疾病給付：疑似受害人。四、其他不良反應給付：疑似受害人。」第9條規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組（以下簡稱審議小組），其任務如下：一、預防接種受害救濟申請案之審議。二、預防接種與受害情形關聯性之鑑定。三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四、其他與預防接種受害救濟之相關事項。」第10條第1項及第2項規定：「（第1項）審議小組置委員19人至25人；委員由中央主管機關就醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，並指定1人為召集人。（第2項）前項法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於3分之1；委員之單一性別人數不得少於3分之1。」第11條規定：「審議小組審議預防接種受害救濟案時，得指定委員或委託有關機關、學術機構先行調查研究；必要時，並得邀請有關機關或學者專家參與鑑定或列席諮詢。」第13條規定：「（第1項）審議小組鑑定預防接種與受害情形關聯性之分類如下：一、無關：有下列情形之一者，鑑定結果為無關：㈠臨床檢查或實驗室檢驗結果，證實受害情形係由預防接種以外其他原因所致。㈡醫學實證證實為無關聯性或醫學實證未支持其關聯性。㈢醫學實證支持其關聯性，但受害情形非發生於預防接種後之合理期間內。㈣衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害情形與預防接種之關聯性。二、相關：符合下列情形者，鑑定結果為相關：㈠醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果，支持預防接種與受害情形之關聯性。㈡受害情形發生於預防接種後之合理期間內。㈢經綜合研判具有相當關聯性。三、無法確定：無前二款情形，經綜合研判後，仍無法確定其關聯性。（第2項）前項醫學實證，指以人口群體或致病機轉為研究基礎，發表於國內外期刊之實證文獻。（第3項）第1項綜合研判，指衡酌疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊同性及其他相關因素所為之醫療專業判斷。」第17條第1款及第2款規定：「預防接種受害救濟案件，有下列各款情形之一者，不予救濟：一、發生死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與預防接種確定無關。二、常見、輕微之可預期預防接種不良反應。」據此，人民因配合國家預防接種政策，致生生命、身體或健康的損害，逾越一般人應忍受的程度，而形成個人的特別犧牲，基於憲法保障人民生命權、健康權的意旨，國家應給予合理的補償。被上訴人為辦理預防接種受害救濟的審議，依審議辦法設置審議小組，並依據審議小組對於預防接種與受害情形關聯性的鑑定及給付金額的審定結果，對於預防接種受害救濟的申請為准駁決定。基於科學不確定性及預防接種受害者所具公益犧牲特質，審議辦法將預防接種與受害情形關聯性區分為「無關」、「相關」及「無法確定」3類，鑑定結果不限於「相關」者始予救濟，縱屬「無法確定」其關聯性，仍在救濟範圍，惟個案經鑑定結果認預防接種與受害情形「無關」者，則不予救濟。又審議小組所為預防接種與受害情形關聯性的鑑定，涉及高度科學、專業的醫藥領域知識，基於其組織獨立性及專業性，審議小組就上開事項作成的專業鑑定應認享有判斷餘地，如其判斷非出於錯誤的事實基礎，或有何恣意濫用、組織不合法、未遵守法定正當程序等違法情事者，行政法院審查時應予適度尊重，而採取較低的審查密度。
㈡上訴人於110年5月6日在亞東醫院接種系爭疫苗，以其接種後
出現頭痛欲裂、發燒、畏寒、肌肉痠痛、關節痛、全身持續出現大量紅色斑點皮疹，並於同月26日下午急性心肌梗塞，一度失去心跳呼吸，經亞東醫院急救，進行心導管氣球擴張、安裝血管支架等，於110年6月11日提出系爭申請，經審議小組召開系爭會議審議，認為依病歷記載、臨床表現及相關檢驗結果綜合研判，上訴人於接種後20天發生昏迷，亞東醫院診斷證明記載為急性心肌梗塞及冠狀動脈粥狀硬化心臟病，心導管檢查報告顯示冠狀動脈嚴重阻塞，且上訴人本身有高血脂及高血糖病史，其心肌梗塞症狀應為潛在慢性疾病病史所致，與接種系爭疫苗無關；至頭痛、發燒畏寒、關節痛、全身紅色斑點皮疹等症狀，則為輕微的預防接種不良反應，於是被上訴人以原處分駁回系爭申請等情，為原審依法認定的事實，核與卷內證據相符。
㈢證據的取捨及事實的認定均為事實審法院的職權，倘其採證
認事未違背證據法則，並已於判決內詳述其取捨證據的理由，而無違經驗、論理及相關證據法則者，不得指摘為違法。原判決參據初步鑑定醫療委員出具的鑑定書、系爭會議的會議資料、會議紀錄、COVID-19疫苗接種須知暨意願書、上訴人在亞東醫院及廣川醫院的病歷、診斷證明書、亞東醫院113年7月15日亞醫審字第1130715026號函、臺北榮民總醫院113年6月21日北總內字第1130001878號函、血栓併血小板低下症候群臨床指引等資料，依調查證據的辯論結果，論明：⒈上訴人發病時年齡為50歲，體重過重，並有抽菸習慣，又長年有總膽固醇、低密度膽固醇高於正常值的高血脂病徵，空腹血糖亦過高，並曾經診斷有「純高膽固醇血症」及「其他葡萄糖異常」，而有多重未妥善控制之心血管疾病的危險因子，此不因各別幾次檢驗結果顯示其總膽固醇及三酸甘油脂低於高血脂定義數值，或其醣化血色素及血糖值屬正常範圍，而有影響，審議小組綜合考量上訴人於接種系爭疫苗前，縱未因上開病徵而達須服用慢性病藥物控制的程度，然上訴人病情屬長期疾病，且日趨惡化，並足以解釋其急性心肌梗塞發作，尚難認系爭審定決議有基於錯誤或不完全資訊的判斷瑕疵；⒉上訴人發生心肌梗塞是因三條冠狀動脈嚴重阻塞所致，依冠狀動脈粥狀硬化心臟病的致病機轉，可合理研判上訴人的冠狀動脈已有慢性阻塞，由於動脈硬化斑塊破裂，而由慢性阻塞轉為急性心肌梗塞，本件經系爭會議審議，依上訴人的病歷資料、臨床表現及相關檢驗結果等綜合研判，認定上訴人心肌梗塞與接種系爭疫苗無關，其判斷尚無違誤；⒊心肌梗塞及冠狀動脈粥狀硬化心臟病的常見先行症狀是以心臟為中心產生各種程度的胸痛，少部分人會產生呼吸困難、虛弱、噁心或嘔吐、上腹痛、心悸、暈厥或心臟驟停等症狀，上訴人所述接種系爭疫苗後產生的頭痛、發燒、畏寒、肌肉痠痛、關節痛及全身大量紅色斑點皮疹等症狀，並非心肌梗塞及冠狀動脈粥狀硬化心臟病的臨床症狀；又是否為血管炎，須有臨床醫師診斷，無法僅憑皮膚病灶外觀為診斷，上訴人於110年5月26日心肌梗塞就醫前，無紅色皮疹的就醫紀錄，於110年5月26日至31日心肌梗塞住院期間，亦無關於全身紅斑的病歷記載、檢查或後續治療處理，無法僅憑上訴人所提照片即認定有血小板低下的出血點或血管炎；況上訴人經診斷罹患急性心肌梗塞及冠狀動脈粥狀硬化心臟病，其致病機轉是冠狀動脈已有慢性阻塞，因動脈硬化斑塊破裂，而由慢性阻塞轉為急性心肌梗塞，與疫苗相關的血栓併血小板低下症候群是與活化血小板有關的致病機轉不同，因此上訴人主張：其全身紅斑皮疹為急性心肌梗塞的連續進程，不應切割觀察，該紅斑皮疹為「血小板低下之血栓」的出血症狀或血管炎，其心肌梗塞是因血小板低下的血栓、非血小板低下的血栓或強烈的免疫與發炎反應所致等語，均不可採等等，而駁回上訴人的訴訟，已詳述其得心證的理由，沒有違反論理法則、經驗法則及證據法則，或有何理由不備、理由矛盾等違法情事。上訴意旨再就原審取捨證據、認定事實的職權行使，以及詳為論斷的事項主張：高血壓、高血脂、高血糖、體重過重等因子僅能代表風險提高，而非必然發生，僅因上訴人具備某些危險因子即否定與系爭疫苗的關聯性，顯失客觀；亞東醫院113年7月15日亞醫審字第1130715026號函僅是表示心肌梗塞的原因很多，不能以此函文排除心肌梗塞與系爭疫苗的關聯性；109年11月20日廣川醫院醫師記載「E780純高膽固醇血症」，這是為進行癌症與腫瘤檢查所寫，不代表上訴人有慢性病；依110年3月24日廣川醫院門診單記載，醫師是為進行蕁麻疹檢驗，故併同開立「R7309其他葡萄糖異常」，以利抽血檢驗，檢驗結果正常，證明上訴人無糖尿病，惟原審以先有抽血醣化血色素5.9％，醫師始開立「R7309其他葡萄糖異常」，時序顛倒，且將正常值解讀為患有糖尿病；從亞東醫院醫囑亦可知，上訴人持續施打葡萄糖點滴，因而血糖值較高，但上訴人110年5月26日醣化血色素仍為正常值，益徵上訴人無糖尿病，原審恣意採信被上訴人主觀臆測，僅根據上訴人年齡、性別及錯誤的事實，即認定上訴人有潛在慢性病，進而排除系爭疫苗與損害結果的關聯性，且未說明何以醣化血色素正常卻仍被認定為慢性病；急性心肌梗塞患者於術後需以降血脂、抗血栓及降血壓藥物治療及預防，這是心肌梗塞病後的常規用藥，上訴人未曾發生高血壓，甚至於心肌梗塞入院時施打升壓藥物，只是基於預防，出院時醫師開立降血壓藥物，不得據以認定上訴人施打系爭疫苗前即有慢性病；臺北榮民總醫院不是由心臟專科醫師鑑定，反而由一般內科醫師為之，違反專業審查原則；該院113年6月21日回函僅表示依現階段醫學知識，無法證明疫苗與心肌梗塞間有直接因果關係，不等於否定可能存在間接或加速惡化的機制，原判決未說明不採上訴人所提致病機轉的理由，有判決理由不備、違反客觀事實、證據法則、論理及經驗法則等等，均不可採。
㈣上訴人雖主張：原審對於審議小組有無實質討論、對於初步
鑑定意見認為全身性紅斑屬於無法確定關聯性乙節為如何的討論、列席專家有無發言等，均未調查，且系爭會議確有錄音，被上訴人刻意不予保存，顯然擔心錄音內容的公開將暴露審議小組未實質審議的瑕疵，原審僅因審議辦法無明文，即寬鬆肯認系爭會議的合法性，未考量審議辦法無任何委員出席與表決方式的規定，有違傳染病防治法第30條第4項規定的授權意旨，以及法治國原則、正當法律程序、民主原則等等。然而，本件審議小組委員共24人，女性10人，委員單一性別人數未少於3分之1，24人中有小兒感染、小兒神經、小兒科、神經內科、病理學科、小兒腎臟、小兒過敏免疫、分子與基因學組病理學科、小兒風濕免疫及婦產科等專科醫師共16人、法學專家及社會公正人士共8人，法學專家及社會公正人士人數未少於3分之1，其組成符合審議辦法第10條第1項及第2項規定；審議小組審議系爭申請，先依審議辦法第11條前段規定將上訴人臨床病歷、檢驗報告、治療及病程發展、個案過往病史等資料提交指定的3位初步鑑定醫療委員先行調查研究，出具初步鑑定意見書，另由1位法學及社會公正人士對補助與否及金額提出建議後，再提交至系爭會議審議；系爭會議共20位委員（含召集人）出席，並依審議辦法第11條後段規定邀請血液病科專科，同時亦為內科專科的兩位醫師列席諮詢，經共同審議後作成系爭審定決議，此等事實已經原審依法認定，尚無違誤。審議辦法並無明文審議小組開會時需錄音並為相當時間的保存，以作為書面會議紀錄的佐證，亦未就形成決議的方式（多數決或共識決、記名或無記名投票）、決議門檻、會議紀錄應記載的事項或其他議事規則等為規範，是審議小組及系爭會議經合法組織及召開，遵循民主原則形成共識，作出結論，且該結論可經司法審查，即難認有何不法情事。上訴人以被上訴人未提出系爭會議的錄音資料，即臆測系爭會議出席委員未經實質討論，或推論系爭審定決議有判斷瑕疵，均不可採。㈤本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項規定，原則上應
以高等行政法院判決確定的事實為判決基礎，故當事人不得提出新事實、新證據的攻擊防禦方法為上訴理由。上訴意旨稱：心肌炎的機轉亦屬不明，惟被上訴人仍有提供預防接種受害救濟的案例，原審以只是不良反應即認定無法救濟，違反平等原則等等，並提出「mRNA疫苗接種後心肌炎/心包膜炎指引」及其他疫苗接種後出現心肌炎的救濟個案紀錄為證，核屬上訴人於原審言詞辯論終結後提出的新攻擊防禦方法，本院無從加以斟酌，併予敘明。
㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審的訴訟，沒有違誤。上
訴意旨以前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
四、結論：本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 7 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 高 愈 杰法官 林 秀 圓法官 李 明 益法官 楊 坤 樵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 115 年 7 月 16 日
書記官 高 玉 潔