最 高 行 政 法 院 判 決114年度上字第65號上 訴 人 連江縣地政局代 表 人 陳奕誠被 上訴 人 曹永騰（原名曹永鵬）
曹典賀陳典國曹愛金共 同訴訟代理人 林永頌 律師
沈巧元 律師章懿心 律師
參 加 人 連江縣政府代 表 人 王忠銘上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國113年10月16日臺北高等行政法院111年度訴字第681號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
一、被上訴人曹永騰前曾檢附土地四鄰證明書等相關文件，於民國102年1月9日（上訴人收件日）以連地新總字第4080號土地登記申請書（下稱系爭申請），主張其為未登記之○○縣○○鄉○○段336地號土地（下稱系爭土地）視為所有人陳依嫩之繼承人，向上訴人申請辦理系爭土地所有權總登記暨申請土地複丈，上訴人辦理複丈測量後審認系爭申請依法不應登記，依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以107年3月20日連地登駁字第383號駁回通知書（下稱第一次處分）駁回系爭申請，被上訴人曹永騰不服，遞經參加人以107年8月13日府行法字第1070031132號訴願決定書（下稱第一次訴願決定）撤銷第一次處分，並令上訴人於180日內另為處分；上訴人據以重為審查而以108年10月28日連地登補字第000159號補正通知書請被上訴人曹永騰補正「就該地號現況依四鄰證明書所稱實際占有田地範圍排除縣府大樓建物（即參加人占有使用者）部分申請重新指界測量」，繼而審認其未補正完全，依土地登記規則第57條第1項第4款規定，再次以上訴人108年12月24日連地登駁字第448號駁回通知書（下稱第二次處分）駁回系爭申請，經參加人以109年4月1日府行法字第1090012894號訴願決定書（下稱第二次訴願決定）撤銷第二次處分，令上訴人於180日內另為處分；上訴人依第二次訴願決定就系爭申請重為審查，經被上訴人曹永騰與其餘被上訴人於109年5月8日共同補具相關繼承等資料，表明其等之被繼承人陳依嫩為系爭土地之視為所有人，經其等繼承為公同共有而更正系爭申請，其後並補提資料。嗣經上訴人以110年2月9日連地登補字第000039號補正通知書（下稱系爭補正通知）請其等補正「就該地號現況依四鄰證明書所稱實際占有田地範圍排除已徵收補償部分申請重新指界測量」之事項，經被上訴人陳稱無重新指界測量之必要暨理由後，上訴人遂以其等未依系爭補正通知補正為由，依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以110年4月13日連地登駁字第000014號駁回通知書（下稱原處分）駁回系爭申請。被上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉上訴人應依系爭申請（含被上訴人109年5月8日申請，亦即102年1月9日首次送件時經上訴人同意沿用者），作成被上訴人准予登記為所有權人之行政處分。經原審以111年度訴字第681號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分；命上訴人就系爭申請事件，應依原判決法律見解作成決定；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張、上訴人在原審之答辯與參加人於原審之陳述，均引用原判決之記載。
三、原審為不利上訴人之判決，係以下述理由為其主要論據：㈠被上訴人就系爭申請補正後，其等係主張其等母親陳依嫩於62年7月31日前業因時效取得系爭土地所有權，為民法物權編施行法第9條規定之視為所有人，被上訴人為繼承人而提出申請，且已依上訴人要求補正土地登記申請書、四鄰證明書、土地複丈成果圖、遺產分割協議書、繼承系統表及戶籍謄本等資料，符合連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點（下稱土地處理要點）第8點規定，亦無土地登記規則第56條所定形式要件欠缺情事；依被上訴人提出109年4月16日立具的土地四鄰證明書（下稱系爭證明書）、「65年7月28日參加人征用民地地價評審會議紀錄」（下稱系爭地評會議紀錄）及上訴人訴訟代理人之陳述，被上訴人母親陳依嫩確有可能於連江縣地政機關成立前，即已在系爭土地上和平、公然、繼續占有耕作；且系爭地評會議紀錄雖併用「徵用」、「徵購」文字，綜觀主席報告及證人曹志忠證詞，參加人應係依連江縣軍事徵用補償辦法（下稱軍用補償辦法）徵用系爭土地，參加人復未能提出徵收文件或補償證明，亦難僅以補償金額不符軍用補償辦法第11條所定標準，即認定系爭土地有經徵收或徵購；上訴人卻要求被上訴人須依其實質審查結果變更申請範圍而為補正，亦即須排除系爭土地有其所指遭徵收範圍而重新指界測量，進而以其未補正駁回系爭申請，與土地登記規則第57條第1項第4款係針對形式要件欠缺之補正情形不符，適用法令有違誤。㈡系爭地評會議紀錄僅有簡略記載，其中記載地主除被上訴人之母外，尚包含「陳嫩嫩」者，其等占有範圍可能不同，上訴人既僅要求被上訴人排除其認曾經徵收部分，可見亦認定陳依嫩未與他人共同占有；至於出具系爭證明書的曹嬌燕（下稱曹君），雖先後出具不同內容的土地四鄰證明書，與系爭地評會議紀錄仍可相互印證，並可推知曹君始終在證明被上訴人家人有長期和平繼續占有系爭土地的事實，且上訴人認內容有疑義，本應依職權通知曹君說明等加以釐清，非謂內容有部分出入即可不盡職權調查義務。㈢至於系爭土地是否屬被上訴人祖遺土地一節，被上訴人所提族譜與其等父親戶籍登記資料不符，鬮書及典田契約記載土地亦均不明而不可採；惟本件審查重點在於被上訴人主張的請求權是否成立，其等申請既合於規定，且現存事證足認陳依嫩確可能於地政機關成立前因時效取得系爭土地所有權，上訴人自應依土地登記規則第73條、土地處理要點第11點規定辦理公告，後續視公告、異議情形為准駁決定，上訴人卻逕依土地登記規則第57條第1項第4款駁回申請，認事用法有違誤；但因本件尚未辦理公告程序，事證仍有不明，未達判命上訴人作成如被上訴人請求之登記處分程度，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命上訴人應依原判決之法律見解作成決定，駁回被上訴人其餘之訴等語。
四、本院按：㈠民法769條規定：「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續
占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第770條規定：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」民法物權編施行法第3條規定：「（第1項）民法物權編所規定之登記，另以法律定之。（第2項）物權於未能依前項法律登記前，不適用民法物權編關於登記之規定。」第8條規定：「民法物權編施行前占有不動產而具備民法第769條或第770條之條件者，自施行之日起，得請求登記為所有人。」第9條規定：「依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」足見於民法物權編施行後（即19年5月5日以後），因占有不動產而具備民法第769條或第770條之條件者，本得請求為時效取得所有權登記；惟如登記機關於其符合條件時猶未設立，對其權利的行使不無妨礙，民法物權編施行法乃明定於其得請求登記之日，即視為所有人。申言之，依民法物權編施行法第8條認定當事人是否「於得請求登記之日，視為所有人」時，只須審酌當事人是否於登記機關設立前，即已具備民法第769條或第770條規定之時效取得所有權條件，屬於經法律賦予「視為所有人」效果之情形。又所謂登記機關，依土地法第39條規定，係指直轄市或縣（市）地政機關，或各該地政機關在其轄區內所分設之登記機關。
㈡土地法第10條第1項規定：「中華民國領域內之土地，屬於中
華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。」(19年6月30日制定公布時為第7條前段，原用語為「中華民國國民全體」，35年4月29日修正公布為現行法）第38條規定：「(第1項)辦理土地登記前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦理土地總登記。(第2項)前項土地總登記，謂於一定期間內就直轄市或縣（市）土地之全部為土地登記。」(35年4月29日修正公布時，第2項原用語為「市縣土地」）第51條規定：「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。……」第54條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」第55條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，……。（第2項）前項聲請或囑託登記，如應補繳證明文件者，該管直轄市或縣（市）地政機關應限期令其補繳。」第56條規定：「依前條審查結果，認為有瑕疵而被駁回者，得向該管司法機關訴請確認其權利，如經裁判確認，得依裁判再行聲請登記。」第58條第1項規定：「依第55條所為公告，不得少於15日。」第59條規定：「（第1項）土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。（第2項）因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」第62條第1項：「聲請登記之土地權利，公告期滿無異議，或經調處成立，或裁判確定者，應即為確定登記，發給權利人以土地所有權狀或他項權利證明書。」另依土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則第34條第1項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第56條規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：……二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺。三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因。……。」第57條第1項第2款、第4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記。……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正。」第72條規定：「登記機關對審查證明無誤之登記案件，應公告15日。」第73條規定：「前條公告，應於主管登記機關之公告處所為之，其內容應載明下列事項：一、申請登記為所有權人或他項權利人之姓名、住址。二、土地標示及權利範圍。
三、公告起訖日期。四、土地權利關係人得提出異議之期限、方式及受理機關。」第75條規定：「土地權利關係人於公告期間內提出異議，而生權利爭執事件者，登記機關應於公告期滿後，依土地法第59條第2項規定調處。」㈢馬祖地區於45年間成立戰地政務委員會，實施軍政一元領導
及軍事管制，迄81年11月7日終止戰地政務。62年7月31日在連江縣政府民政科下設地政股辦理登記業務，65年間開始辦理土地總登記，俟戰地政務結束，於82年7月1日成立連江縣地政事務所（嗣於106年1月1日改制為上訴人）後，始實施地籍整理。而土地法第57條規定：「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有土地之登記。」參加人為處理馬祖地區土地權屬不明問題，曾針對逾土地總登記期限未登記土地，於91年11月19日公布連江縣無主土地代管自治條例；其後根據內政部101年2月20日內授中辦地字第1016650259號函送「解決馬祖地區土地相關問題」專案小組第四次會議有關「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立前已具備民法第769條或第770條規定之條件者，依民法物權編施行法第9條規定，自時效完成得請求登記之日起視為所有人」之決議申請土地總登記之案件，暨簡化行政作業程序，訂定土地處理要點，為保障真正權利人之權利，廢棄原已依土地法第57條規定完成之無主土地公告代管程序，並重新受理申請土地總登記（該要點第2點規定參照）。其中第9點規定：「登記原因證明文件係指能證明確係於本縣地政機關成立(民國62年7月31日)前已具備民法規定完成時效之證明文件，例如戶籍謄本、村長證明（占有當時之村長）、原始契據、權利證書、遺囑等得推定占有期間繼續占有之證明文件，所提文件不能證明有所有權利者，應另取具占有期間土地四鄰1人以上之保證書，保證人於被保證之事實發生時，應具有行為能力，且於占有人開始占有時以迄完成時效時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住。保證人戶籍如有他遷情事，其因他遷造成保證中斷不足之時效，申請人應另覓保證人補足之。」第10點規定：「受理之案件，經審查結果，有土地登記規則第56條各款情形之ㄧ者，應通知申請人於接到通知書之日起15日內補正；有土地登記規則第57條第1項各款情形之ㄧ者，應以書面敘明理由，駁回登記之申請。申請人不服前項駁回者，得依訴願法規定提起訴願。駁回之事由涉及私權爭執者，申請人得訴請司法機關裁判。」第11點規定：「受理之登記案件，經審查無誤後公告60日，公告期滿無人異議，即為產權登記。
」此係參加人為協助所屬機關審查時統一解釋法令、認定事實而訂定，且未牴觸前述相關法規，上訴人自得予以援用。㈣由上開規定可知，針對馬祖地區未完成登記之土地，依民法
第769條或第770條關於時效完成取得所有權規定，主張其為民法物權編施行法第9條之視為所有人或其繼承人，申請辦理所有權登記者，於參加人公告登記期限內，應提出連江縣地政機關62年7月31日成立前，已依民法完成時效取得之證明文件，而此證明文件，除原始契據、權利證書或占有期間村(里)長出具等證明書外，亦得由繼續占有期間，為該占有地附近土地或房屋之所有權人或使用人之四鄰證明人1人以上，出具保證書以證明占有期間之繼續占有事實，提供登記機關本於職權調查審認。登記機關審認證明或保證內容無誤的情形，應依土地法第55條、土地登記規則第73條、第75條及土地處理要點第11點規定為公告，倘若公告期間內經提出異議而有權利爭執，尚須循土地法第59條第2項規定調處或依法起訴救濟確定而解決爭議後，始得據以辦理登記；一旦經公告期滿無人異議，即得為所有權登記。故依前開規定申請時效取得所有權登記者，應由其檢附繼續占有期間經占有的證明文件供審認，另亦得提出土地四鄰證明書為保證，然為確保土地登記的公信力，登記機關對於所示保證內容，仍應就證明文件予以實質審查，非有該形式上的證明即已足。㈤系爭申請係於102年1月9日由被上訴人曹永騰向上訴人申請辦
理系爭土地的所有權總登記及申請土地複丈，斯時有檢附土地登記申請書暨同日由曹君出具的土地四鄰證明書（下稱前證明書）；上訴人就系爭申請先後以第一次處分、第二次處分否准，遞經參加人以第一次訴願決定、第二次訴願決定予以撤銷，令上訴人於一定期限內另為處分後，上訴人就系爭申請乃通知再行送件、提供資料以續行審查程序，其間經補正土地登記申請書、土地複丈成果圖，並補正以被上訴人為申請人且為被繼承人陳依嫩繼承人的戶籍登記資料與身分證明文件，及補正提出與前證明書不同，但仍為曹君於109年4月16日出具之系爭證明書，其上記載被上訴人母親陳依嫩自42年7月至62年7月確有和平繼續占有系爭土地，占有之始為善意無過失，係在系爭土地上種植地瓜、蠶豆、芋頭、大白菜、芥菜、高麗菜等農作物，並銷售農產品維生等內容，而由被上訴人共同表明更正系爭申請，以其等之被繼承人陳依嫩為系爭土地之視為所有人，其等為陳依嫩之繼承人為由，並提出申請辦理系爭土地所有權總登記等資料；及參加人於67年1月1日辦理財產登記的辦公大樓，係坐落在系爭土地上，參加人曾於97年9月18日以時效取得為由，向上訴人申請系爭土地第一次登記未果；而參加人前於65年7月28日為徵用系爭土地興建建物時，曾作成系爭地評會議紀錄，記載陳依嫩與名為「陳嫩嫩」者以「地主」身分與參加人協商補償方案等內容，徵用地點則僅載及「鄉公所（指當時的南竿鄉公所）右側之地皮」，未記載明確土地暨位置，其上同時使用「征用」、「征購」之文字，主席報告與結論用語則為「徵用」；暨該次會議紀錄製作人曹志忠於原審到庭證稱：參加人是依軍用補償辦法徵用系爭土地，不是徵購等語；惟參加人自陳未能提出有依系爭地評會議紀錄結論如數發給補償金的資料等情，為原審依法確定之事實，且與卷內證據相符。原判決因而認定：參加人52年1月17日發布的軍用補償辦法，屬執行軍事徵用及徵用補償的規定，與徵收或徵收補償無涉，縱令徵用程序不完備，亦非徵收或價購而不得為永久剝奪人民土地所有權的依據；依系爭地評會議紀錄記載與前開曹志忠之陳述，該次會議係討論依軍用補償辦法徵用系爭土地，參加人亦始終未能提出其他辦理徵收或徵購系爭土地及有依法發給補償的相關文件暨證明資料，甚且曾以時效取得為由申請系爭土地第一次登記，難認有上訴人及參加人所稱系爭土地業經參加人依法徵收或徵購的事實等語；並就上訴人主張系爭地評會議紀錄提出的補償金價格及所同意地主的條件，未完全依照軍用補償辦法第11條所定標準乙事，具體指駁依當時其他徵用補償金額核給情形暨系爭土地用途等，如何可認無法排除系爭土地係經徵用，難為對其等有利認定之理由，原審就此所為證據取捨及理由論述，固無不合。㈥然而，本件上訴人於原審即質疑被上訴人應依土地法第54條
、土地處理要點第9點提出其等被繼承人陳依嫩時效取得系爭土地所有權的相關證明文件，惟其等先後提出的證明文件有內容彼此矛盾致難以憑認，據以爭執被上訴人請求與規定不符等語。而依前開原審確定之事實可知，被上訴人曹永騰於102年1月9日就系爭申請檢附作為土地四鄰證明的前證明書所示內容，與其後被上訴人補正提出簽立日期109年4月16日之系爭證明書所載占有情形，二者雖均為曹君所出具，但出具時間暨內容並不相同；依原審卷附之各該證明書影本內容與上訴人在原審言詞辯論期日之陳述，上訴人更已具體指明曹君針對系爭土地之占有人，先後曾有表明為被上訴人曹永騰或陳依嫩之不同，占有期間亦有52年至62年或42年至62年的不同，上訴人據以質疑曹君出具系爭證明書之可信性，並非無由。且參酌民法第769條、第770條主張時效取得所有權者，其權利主體為何人及是否單獨所有或共有，本即有所區別，關於繼續占有期間的特定占有人，被上訴人自應為具體主張以供審認；但系爭證明書業因曹君先後就系爭土地為不同占有人且占有時間不同的表明，已影響所示保證內容是否可信，及被上訴人是否未依法提供相當證明而不符請求要件的判斷？就此自應由須提供證明文件的被上訴人，具體說明何以會令曹君先後出具內容不同之證明？尤其被上訴人對因時效取得系爭土地所有權之占有人，於原審似亦有不同主張（詳下述）；上訴人於原審復曾提出被上訴人迄今在馬祖地區主張時效取得的面積、位置過廣，有違常情等質疑。原審卻未闡明令被上訴人完足說明，亦未調查釐清系爭證明書何以較前證明書可信，即謂上訴人若質疑被上訴人提出之證明文件內容有出入，應依職權調查而不得認定全不可信，及曹君出具的證明文件可不須針對陳依嫩，僅須保證被上訴人之家人有長期繼續占有的內容即足為由，而逕為有利被上訴人之論斷，容有未依職權闡明暨調查證據、適用法規不當之違法。
㈦又被上訴人於原審曾主張系爭土地為其等祖遺土地，並提出
族譜、鬮書、典田契約等文件資料為憑，其等就此係在說明陳依嫩於初始占有系爭土地之緣由，抑或對占有人實為其等父親曹依清而另有主張，尚有不明。惟原審除指明被上訴人所舉資料記載的土地，難認即為系爭土地，及無從憑認有如被上訴人所稱由其等父親曹依清單獨贖回取得所載土地等節外，既亦指明被上訴人此部分主張，與其等更正後的系爭申請內容即：系爭土地經陳依嫩時效取得而視為所有人，再經其等繼承取得之主張，有互相矛盾的可議處；另亦認系爭地評會議紀錄並無土地、數量之記載。在被上訴人對占有人為何人的主張尚且自相矛盾，其等於原審更曾稱陳依嫩係為其等父親出席系爭地評會議，並據上訴人指陳緊鄰系爭土地旁，前曾經被上訴人之父親以時效取得之同段334地號土地所在位置，亦有可能為系爭地評會議紀錄所指土地等疑義均未明下，原判決未予究明，仍認由系爭地評會議紀錄，已可印證系爭證明書內容為可採，進而為有利被上訴人之認定，亦有理由不備之違法。上訴意旨據以指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，亦非全然無據。
五、綜上所述，原判決既有前揭違誤，且影響裁判結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又因本件事實尚未臻明確，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 115 年 9 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 張 國 勳法官 林 欣 蓉法官 林 家 賢法官 林 麗 真以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 115 年 9 月 16 日
書記官 邱 鈺 萍