最 高 行 政 法 院 裁 定114年度抗字第28號抗 告 人 周吉祥
周啟通周吉民李潘淑艷共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
熊依翎 律師李柏寬 律師上列抗告人因與相對人內政部間聲請停止執行事件，對於中華民國113年12月18日臺北高等行政法院113年度停字第89號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
一、抗告駁回。
二、抗告訴訟費用由抗告人負擔。理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣臺北市政府為辦理濱江水資源再生中心新建工程（下稱系爭工程），需用臺北市中山區大佳段二小段（下同）686地號等46筆土地，檢附徵收土地計畫書、圖等相關資料（下稱系爭徵收計畫），報經相對人以民國112年10月27日台內地字第1120050633號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物。上開46筆土地除同小段695地號土地依所有權人同意辦理協議價購外，其餘45筆土地經臺北市政府於112年11月6日以府地用字第11260271631號公告徵收（公告期間自112年11月7日起至同年12月6日止），公告中載明土地改良物俟勘估完竣後依規定辦理，並於同日發函通知各土地所有權人辦理發放徵收土地補償費。土地改良物部分，嗣經臺北市政府於113年5月27日以府地用字第11360121641號公告徵收（公告期間自113年5月28日起至同年6月26日止），同日發函通知各所有權人辦理發放徵收建築改良物補償費。臺北高等行政法院（下稱原審）113年度停字第89號裁定（下稱原裁定）附表所列被徵收726、731、734、744、746、767-2地號土地（下合稱系爭土地）及門牌號碼濱江街000號、000巷臨0號建築改良物（下合稱系爭建物）分屬抗告人所有，抗告人對原處分不服，循序提起行政訴訟，經原審以113年度訴字第1142號事件（下稱本案訴訟）審理；抗告人並依行政訴訟法第116條第2項規定聲請停止執行，經原裁定駁回。抗告人不服，提起本件抗告，並聲明：⒈原裁定廢棄，⒉原處分核准徵收抗告人如原裁定附表所示之土地部分，於行政救濟確定前停止執行。
三、原裁定意旨略以：㈠觀系爭工程土地使用計畫圖之設施配置示意圖及景觀配置示
意圖，佐以系爭徵收計畫所載內容，可知系爭工程基地遭機場燈光區分割為南北2區塊，且有飛航高度限制，當中北側之重要處理單元，如污泥處理機房、台電受電室與變電設施等，需較高高度無法南移，土地使用已非常緊縮；況系爭工程整體開發後廠區北側臨濱江街部分，依規至少須退縮3.64公尺作為人行道，基地內高度較高需保留之喬木僅能移植配置於北基地西側及北側之人行道上，倘排除北基地北側建築物之土地，將影響系爭工程污水處理流程之整體規劃。是依目前事證，尚難認原處分有如抗告人所主張不符土地徵收條例第3條本文後段「徵收之範圍，應以其事業所必須者為限」所揭之徵收最小面積原則，至原處分有無其他違法之處，均有待本案訴訟審酌兩造主張，並依相關證據綜合判斷，尚非本件聲請停止執行事件應予審酌之範圍。
㈡我國關於土地或土地改良物的徵收，其程序及相關補償均於
土地徵收條例予以規範保障，人民因財產被徵收所受特別犧牲，既經給予合理補償，而得另覓適當處所，為安全、和平及尊嚴的居住，在此情形下，抗告人既未釋明其等因原處分之執行究竟如何無法安全、和平及尊嚴居住，其等遷徙自由又係如何受到限制與侵害，致受有難以回復損害。此外，縱因原處分執行，確致抗告人營業收入現況產生變動，在一般社會通念上，尚非不能以金錢賠償獲得救濟，亦難謂原處分之執行將發生難以回復損害，自難認抗告人業已釋明原處分之執行，可預期將發生難於回復之損害，情況緊急；另抗告人周啟通、李潘淑豔已於113年11月14日與臺北市政府工務局衛生下水道工程處協調同意點交。抗告人聲請停止原處分之執行，不應准許，應予駁回等語。
四、抗告意旨略以：㈠原裁定未就原處分是否具「本案權利存在之蓋然率」為實質
調查，就抗告人所提原處分具有「徵收在前、營業損失補償查估在後」之重大明顯瑕疵，更是隻字未提而顯有違誤，應予廢棄。
㈡抗告人所有系爭土地及系爭建物被徵收後，包含抗告人周吉
祥、周啟通及其他14名振祥汽車有限公司員工，及漢祥國際貿易公司3名員工，都將面臨失業的結果。抗告人所受損害非僅止於房屋遭拆除之財產及營業收入變動之損失，而是涉及工作權、生存權乃至人性尊嚴等複數憲法保障基本權的「全面剝奪」，社會關係及生活秩序因而徹底瓦解，影響層面非一般財產權損害所可比擬，應推定受有「難於回復之損害」，原裁定不僅全面認定原處分執行無「難於回復損害」，亦未進一步衡量「執行或不執行對公益及私益的影響」，顯有違背法令及不備理由之違誤等語。
五、本院查：㈠按行政訴訟法第116條第1項至第3項、第5項規定：「（第1項
）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。……（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」準此，原處分或決定原則上不因行政爭訟而停止執行，例外允許停止執行，則以其執行具有將發生難於回復之損害、急迫之積極要件，並無於公益有重大影響及原告之訴在法律上顯無理由等消極要件，始得為之。聲請人並應就構成上述停止執行之要件事實負其釋明之責。倘停止執行之聲請，欠缺上揭任一法定要件，即屬要件不備，應予駁回。所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，而且其損害不能以金錢賠償而言，至當事人主觀認知上難於回復之損害，並不屬該條所指難於回復之損害。
㈡關於我國現行暫時權利保護之「停止（原處分）執行」法制
，法律未以外國學說所稱「審究本案訴訟勝訴概然性」作為要件，而係於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」之態樣，以符合停止執行制度，原則上係對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定之受處分人或訴願人，提供有效法律保護之基本精神。從而，行政法院審查停止執行之聲請時，依即時可得調查之事證判斷，如聲請人之本案訴訟顯會勝訴（即行政處分之合法性顯有疑義），即得裁定停止執行；惟如聲請人之本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；至如聲請人之本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴之情形，則應審究原處分之執行是否會發生難於回復之損害，且有急迫情事，及停止執行對公益有無重大影響等要件，再加以決定。㈢經查，原處分載明相對人對於臺北市政府辦理系爭工程，依
土地徵收條例第3條第3款及都市計畫法第48條規定，申請徵收系爭土地，並一併徵收其土地改良物（即系爭建物），經相對人土地徵收審議小組審議後，予以核准，並請臺北市政府依土地徵收條例第18條、第20條等規定辦理公告徵收及發放補償費，自形式觀之，難認有明顯違法情事。抗告人雖主張：本案雖係在112年10月27日即由相對人核准一併徵收土地及地上物，並於同年11月6日公告徵收系爭土地及系爭建物，但有關營業損失補償費之勘估，竟然是在113年3月至4月間，才由臺北市政府委託之不動產估價師實際到場辦理查估，顯有「徵收在前、查估在後」之重大明顯違法事由等語，然原處分是否有抗告人所指上述違法情事，客觀上並非不經實質審理即能判斷，亦非僅以抗告人所述即可認定，故依現有事證，尚難認定原處分符合「行政處分合法性顯有疑義」之停止執行要件。㈣次查，原處分核准徵收抗告人所有之系爭土地及系爭建物，
固將使抗告人喪失系爭土地及系爭建物所有權，無法繼續以之作為營業使用，惟抗告人因而所受營業收入之經濟利益損失，依一般社會通念，客觀上並無不能以金錢賠償之情形，尚難憑此即認原處分之執行對抗告人造成難於回復之損害。抗告人另主張：原處分執行將導致抗告人營生之工作地點遭全面拆除，且未有任何替代之安置方案可使其等繼續經營上開事業，涉及工作權、生存權乃至人性尊嚴等憲法基本權的全面剝奪，社會關係及生活秩序因而徹底瓦解，應認屬難以回復之損害，顯非金錢所得賠償等語，惟其僅提出振祥汽車有限公司僱用員工之勞工保險投保人數資料（原審卷第125至127頁參照），要不足以釋明原處分之執行，將致抗告人受有所稱上述無法以金錢賠償之損害。又停止執行制度是為避免行政處分之受處分人，因行政救濟所得請求回復之權利或法律上利益無從回復之目的而設，所稱難於回復之損害，係指受處分人因該行政處分之執行，致其個人權利或法律上利益所受損害而言。抗告人所稱原處分之執行，將致在系爭建物營業之公司所僱用之員工失業，其家庭成員生計無以為繼一節，核非屬關於抗告人之權利或法律上利益，抗告人據此主張受有難於回復之損害，亦難憑採。
㈤綜上，抗告人未釋明原處分之執行，將致其等受有難於回復
損害，其等於原審聲請停止原處分及行政執行程序之續行，均無從准許。又本件停止執行之聲請，既因不符合將發生難於回復損害之積極要件，而應駁回，抗告人主張原處分繼續執行之公益未高過其損害之個人權益及可能危害之公共利益，符合行政訴訟法第116條第2項但書所定消極要件一節，已不影響結論之判斷，自無加以論究之必要。從而，原裁定駁回抗告人停止執行之聲請，並無違誤。抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條、第85條第1項前段，裁定如
主文。中 華 民 國 114 年 2 月 20 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 林 秀 圓法官 陳 文 燦以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 114 年 2 月 20 日
書記官 章 舒 涵