最 高 行 政 法 院 判 決115年度上字第268號上 訴 人 台北小別墅社區公寓大廈管理委員會代 表 人 李勁生訴訟代理人 周冠宇 律師被 上訴 人 新北市汐止區公所代 表 人 林慶豐訴訟代理人 邱俊傑 律師上列當事人間行政契約事件，上訴人對於中華民國115年2月11日臺北高等行政法院114年度訴字第598號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、緣「台北小別墅社區」（下稱系爭社區）原為封閉型社區，於民國107年3月30日召開107年度臨時區分所有權人第2次大會（下稱107年3月30日區權人會議），決議系爭社區斜坡大門柵欄機停止管制，改為開放社區，嗣上訴人於107年8月21日（被上訴人收文日）以107年8月21日台墅益字第10708021號函檢送107年3月30日區權人會議紀錄等資料、於107年9月4日（被上訴人收文日）以107年8月30日台墅益字第10708030號函檢送107年3月30日區權人會議出席名冊及委託書複件等資料向被上訴人申請道路委託管理，請求被上訴人至系爭社區內私設通路進行鋪設柏油養護，經被上訴人審查後同意核定，上訴人與被上訴人於107年9月12日簽訂「新北市封閉型社區私設通路路面維護改善原則契約書（下稱系爭契約）」。上訴人主張其受詐欺而為意思表示，系爭契約應予撤銷，而提起民事訴訟，經臺灣士林地方法院113年度訴字第2326號裁定以兩造係因行政契約所生爭議，屬公法上爭議，而裁定移送臺北高等行政法院高等行政訴訟庭（下稱原審），上訴人不服而提起抗告，經臺灣高等法院114年度抗字第456號裁定駁回抗告確定。上訴人於原審變更聲明為「確認上訴人與被上訴人間系爭契約之法律關係不成立」，經原審114年度訴字第598號判決（下稱原判決）駁回。上訴人對原判決不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯及原判決理由均引用原判決之記載。
三、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：
㈠按公路法規定，聯絡直轄市（縣）間交通及直轄市內重要行
政區間之道路為市道，聯絡直轄市內各行政區及行政區與各里、原住民部落間之道路為區道，市道、區道之修建及養護由直轄市政府辦理（公路法第1條、第2條第4款、第6款、第3條、第11條第2項、第12條第1項第2款、第26條第2項規定參照）。依市區道路條例之規定，都市計畫區域內所有道路、直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路、中央主管機關核定人口集居區域內所有道路為市區道路，直轄市轄內市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措等事項，由直轄市政府辦理（市區道路條例第1條、第2條、第4條規定參照）。封閉型社區內之社區道路屬私人所有，受益者為特定對象，並非公路法及市區道路條例所稱之道路，原非由直轄市政府修建及養護。新北市政府為辦理轄內封閉型社區私設通路路面維護改善，以100年10月12日北府工養一字第1001225591號函（下稱新北市政府100年10月12日函）揭示：「……二、有關封閉型社區係指屬有管制行為私人自行管理之社區，社區內之道路屬私人所有受益者屬特定對象，係屬社區內之私設通路，並非公路法及市區道路條例所明定之道路。三、查行政院主計處91年12月7日處實1字第091006597號函（略以）『封閉型社區內各項公共設施之維護或改善，如其受益對象為特定之私人團體，依據上開法律之立法意旨，不得由各地方縣市政府編列公務預算辦理。』故有關封閉型社區內之私設通路需由本府辦理維護改善者，應依下列原則辦理：㈠於特定時間內社區管制站（崗哨）不得有人員進行管制及駐守，時間為每日6時至22時；其餘時段考慮治安得於管制站（崗哨）駐守人員，惟仍不得進行管制、盤問、要求查看或留置證件以交換通行等妨礙通行之行為。㈡社區管委會應提供『經區分所有權人大會』決議通過社區內私設道路開放公眾通行使用之會議紀錄或社區內私設通路屬他人所有，社區管委會則需取得土地所有權人出具之土地供公眾通行同意書，並經審查無誤後，方可辦理簽訂契約。㈢由進場鋪設執行單位與封閉型社區管理委員會訂定行政契約，約定並規範雙方權利義務關係，倘未來有違約情形將由執行鋪設單位追償鋪設費用。……㈤經費來源由各區公所依轄區內各社區之實際狀況排列執行順序，於年度預算中勻支，相關預算評估原則建議：以每個管委會社區不超過200萬元為度……，另本原則僅適用社區內道路維護，不包括路燈、水溝或人行道等相關附屬設施。」（見原審卷第41至42頁）。準此，封閉型社區之私設通路，因非屬公路法及市區道路條例所稱道路，原非由直轄市政府養護，新北市轄內封閉型社區之私設通路，如需新北市政府辦理維護改善，必須符合新北市政府100年10月12日函揭示之原則，由區公所視預算依該原則與社區管委會簽訂行政契約執行，且該原則僅適用於社區內道路維護，不包括路燈、水溝或人行道等相關附屬設施。
㈡經查，上訴人於107年8月21日（被上訴人收文日）以107年8
月21日台墅益字第10708021號函檢送107年3月30日區權人會議紀錄等資料、於107年9月4日（被上訴人收文日）以107年8月30日台墅益字第10708030號函檢送107年3月30日區權人會議出席名冊及委託書複件等資料向被上訴人申請道路委託管理，請求被上訴人至系爭社區內私設通路進行鋪設柏油養護，經被上訴人審查後同意核定，上訴人與被上訴人於107年9月12日簽訂系爭契約，此為原審調查證據認定之事實，自得為本院判決基礎。觀乎系爭契約名稱為「新北市封閉型社區私設通路路面維護改善原則契約書」，且系爭契約開宗明義揭示「茲因乙方（即上訴人，下同）請求甲方（即被上訴人，下同）至該封閉型社區內私設通路進行鋪設柏油養護，經乙方提供區分所有權人大會決議通過社區內私設道路開放公眾通行使用之會議紀錄或社區內私設通路土地所有權屬第三人所有，乙方應提供該土地所有權人出具之土地供公眾通行同意書，並經甲方審查無誤後，特訂定此契約，雙方約定事項如下：第一條：乙方於每日6時至22時不得於管制站（崗哨）進行管制及駐守，其餘時段考慮社區治安得於管制站（崗哨）駐守人員，惟仍不得進行管制、盤問、要求查看或留置證件以交換通行等妨礙公眾進行之行為。……」（見原審卷第135頁），另參被上訴人107年9月12日新北汐工字第1072286989號函：「主旨：有關貴社區提送道路委託管理事宜一案，詳如說明，請查照。說明：復貴社區管理委員會107年8月30日台墅益字第10708030號函。貴社區既已依本府100年10月12日北府工養一字第1001225591號函提送資料，經本所審查後同意核定，並與貴社區簽訂封閉社區私設通路路面維護改善原則契約書……」（見原審卷第133頁），足見系爭契約之簽訂，係依據新北市政府100年10月12日函，並因新北市政府100年10月12日函已敘明「……㈤經費來源由各區公所依轄區內各社區之實際狀況排列執行順序，於年度預算中勻支，該原則僅適用於社區內道路維護，不包括路燈、水溝或人行道等相關附屬設施。……」，故系爭契約簽訂時，第4條約定：「本契約效力僅包括汐止區水源路二段72巷（自水源路二段72巷主線、72巷26弄、28弄、40弄、50弄、60弄、70弄，共1條主線及6條巷弄）道路路面維護事宜，尚不包括混凝土道路、地下停車場車道、路燈、水溝及人行道等其他相關附屬設施。」第5條約定：「甲方為保障民眾行車安全而辦理道路鋪面維護事宜，如涉及土地其他權利衍生之爭議，應由乙方自行負責解決。」㈢原審就「汐止區水源路二段72巷（自水源路二段72巷主線、7
2巷26弄、28弄、40弄、50弄、60弄、70弄，共1條主線及6條巷弄」是否為具有公用地役關係之道路，函詢新北市市區道路管理規則之主管機關新北市政府工務局（參見新北市市區道路管理規則第4條規定），經該局復稱「……有關本案涉及公用地役關係之道路部分，因涉及本府各機關業務，經由本局彙整說明如下：㈠依本府養護工程處新北養一字第1144771133號（略以）回復說明：經查旨揭非屬本處管養之道路範圍，是否屬台北小別墅社區管委會與汐止區公所簽訂之『新北市封閉型社區私設通路路面維護改善契約書』效力範圍，請以該所回復意見為準，倘係區公所接養之道路範圍即屬『新北市市區道路管理規則』第2條規定之市區道路。……」（見原審卷第337至338頁）。上訴人雖主張社區內道路約95％屬公有，約4.5％屬訴外人邱忠銓、邱冬梅所有，約0.5％屬張雁昆所有，均非屬系爭社區全體319戶區分所有權人共有，上訴人對之無管理權限，並非適格之締約主體，系爭契約應屬無效或得撤銷云云，惟上訴人所稱訴外人邱忠銓、邱冬梅、張雁昆所有之私設道路，依其訴狀所陳乃31弄、71弄之巷弄道路，並非系爭契約約定範圍。至於其餘社區內私設通路，依上訴人於原審所陳，原為建商葉松年私有，於90年代贈送給澎湖縣萬安鄉公所以換取臺北市忠孝東路二段靠臺北工專的正義國宅都更案給更高的容積率（見原審卷第87頁），經核系爭契約係約定上訴人不設管制站（崗哨）妨礙公眾通行社區私設通路；私設通路土地所有權人澎湖縣萬安鄉公所亦同意其所有之汐止區康誥坑段54-1地號等9筆土地由被上訴人進行路面養護工程（見原審卷第43頁）；系爭契約第5條並已約定：「甲方為保障民眾行車安全而辦理道路鋪面維護事宜，如涉及土地其他權利衍生之爭議，應由乙方自行負責解決。」從而，上訴人主張其並非適格締約主體，系爭契約應屬無效或得撤銷云云，並非可採。
㈣上訴人雖主張：兩造簽訂系爭契約時，系爭社區並非封閉型
社區，被上訴人使用詐欺手法，欺騙上訴人系爭社區為封閉型社區，致使上訴人陷入系爭社區為封閉型社區之錯誤，進而簽訂系爭契約，顯屬受詐欺而為意思表示，上訴人得行使撤銷權云云。惟所謂受詐欺而為意思表示，係指對表意人意思形成過程屬於重要，而有影響之不真實事實，為虛構、變更或隱匿之行為，故意表示其為真實，使表意人陷於錯誤、加深錯誤或保持錯誤者而言。是項規定所欲保護之法益，為表意人意思表示形成過程之自由。又，事實認定為事實審法院之職權，若其事實之認定符合證據法則，不違經驗及論理法則，縱其證據之取捨與當事人希冀者不同，致其事實之認定異於當事人之主張，仍不得謂判決有違背法令之情形。經查原判決已論明：
⒈依上訴人106年10月22日106年10月常會會議紀錄記載略以：正式提案社區管委會拆移斜坡警衛室。基於三點理由：
1.為社區整體發展，老舊房屋有改建需求，配合申請建築線法定要求。2.封閉型社區之日後公共維修費（道路柏油、自來水、路燈等修繕）龐大，社區公共經費有限，建議轉為開放式社區，由公部門接受後續相關修繕、維護。3.斜坡過於陡峭，車輛進出及警衛室之公共安全有隱憂。建議方案：方案一、請管委會立即以社區管理者立場正式公告，以上述三點理由拆遷警衛室。方案二、今年年底區權會，請管委會正式將拆遷警衛室列為正式議題，會中參與住戶有異議時，改建戶將挺身據理力爭，詳細向住戶說明溝通，提出配套方案，尋求共識，議決此案。決議：此案正式提報106年11月區權會，列入議題等語，有該常會會議紀錄存卷可佐（原審卷第77至78頁）；⒉上訴人107年3月19日台小墅區大會字第10703002號臨時區
分所有權人開會通知書記載略以：「……會議議題：……2.社區斜坡大門開放與否。……」等語，有該開會通知書存卷可佐（原審卷第297頁）；系爭社區107年臨時區分所有權人會議【無記名表決單】記載略以：「……至於協調區公所委託經營的契約簽訂，以及後續的土地環境維護事宜，區公所工務科表示因牽涉到本社區因設有大門管制人員車輛，只專供社區特定人員、車輛通行，非供公眾通行，屬封閉型社區，限於法令規範拘束，尚待後續社區自行解決是否開放問題。開放社區現況分析：優點：⒈國產署已列管、追繳之國有土地使用補償金繳納金共計：1,263,936元，待釐清後應可銷案。⒉公共設施維護（砍樹、除草、路燈、交通標誌等），由區公所維護。⒊社區巷弄路面柏油鋪設翻新，由公部門定期維護。⒋公共區域水溝破損修繕。⒌住宅邊坡滑動搶救。⒍公安消防設施由消防局監管。⒎有利改建戶合法建築執照、使用執照之申請。缺點：⒈31弄停車場圍鐵籬後，現有車輛將無處停車，將分散於各巷弄通道及其他公共空間，形成巷弄住宅前之慣用路邊車格被佔用停車，易生停車糾紛。⒉鐵籬圍製後，對社區整體景觀將有重大影響，甚或影響房價。⒊開放社區，改建戶陸續增建樓層、入住人口增加、山坡儲水塔民生用自來水供應恐不足。⒋現階段圍設鐵籬區塊，除31弄停車場外，尚包括閱覽室、兒童溜滑梯、涼亭設施，致使社區住戶將無公共休憩空間。下次國產署甚或可能進一步執行圍設垃圾場、網球場等等國有土地地段，限制使用，到時鐵籬圍設範圍將更擴大。選項：⒈□同意開放。⒉□反對開放。」等語，有該表決單在卷可稽（原審卷第301頁）；⒊107年3月30日區權人會議紀錄記載略以：「斜坡大門柵欄機停止管制，是否改為開放社區。A案：同意開放。B案：
反對開放。統計：依據會場報到後所發出之議題表決單說明，開放發言、討論後，進行投票。經統計，同意數102票，反對數24票，廢票1票。9人棄權投票。結果：A案通過決議門檻。斜坡大門柵欄機停止管制，改為開放性社區」等語，此有107年3月30日區權人會議會議紀錄（原審卷第205、357頁）、出席人員名冊（原審卷第207至251、383至404頁）在卷可佐；⒋上訴人要求施作廠商於107年4、5月間將警衛亭拆除等語，
業據上訴人供陳在卷（原審卷第323、331、445頁）；上訴人107年6月30日請款單記載略以：「品名：警衛亭空地整平及周邊泥作工程。用途說明：警衛亭空地整平、混凝土灌注、警衛室新建平台及擋水牆、斜坡電信及照明管道打溝、涼亭花圃銑溝」等語，其上黏貼有107年6月27日估價單，有107年6月30日請款單在卷可稽（原審卷第333頁），上訴人107年7月2日請款單記載略以：「品名：警衛亭拆除廢/磚土及廢棄物清運」等語，其上黏貼有財盛環保有限公司107年6月19日請款單，有107年7月2日請款單在卷可稽（原審卷第331頁）。
⒌是原審斟酌全辯論意旨與調查證據之結果，認定系爭社區
大門原設有警衛亭以及柵欄機，管制人員車輛，供社區特定人員、車輛通行，非供公眾通行，希冀由被上訴人就系爭社區巷弄路面柏油鋪設翻新等目的，經107年3月30日區權人會議決議：斜坡大門柵欄機停止管制，改為開放性社區，上訴人於107年4、5月間拆除警衛亭，是以，系爭社區原為有管制行為私人自行管理之社區，系爭社區內之私設通路非供公眾通行使用，經107年3月30日區權人會議決議後，系爭社區停止大門柵欄機管制、拆除系爭大門警衛亭。職此，系爭社區原為封閉型社區，被上訴人與上訴人訂立系爭契約，難認有何詐欺情事。經核原判決之認定，與卷內證據相符，亦不違反證據法則、經驗法則及論理法則，於法並無不合。原判決並說明因本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經審究核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。上訴意旨主張：上訴人於原審提出原訴證6系爭社區由左進入各巷弄一覽圖，可證系爭社區部分土地為訴外人邱忠銓、邱冬梅及張雁昆所有，並非系爭社區之區分所有權人所有；原訴證7為96年7月4日拍攝系爭社區因陡坡而無法設立門禁照片；原訴證8則為30多年前即有汐止分局設立巡邏箱；原訴證11為距今19年前拍攝系爭社區出入口畫面，此足證系爭社區就出入未設有任何管制，原判決對上開證據並未調查，亦未說明理由，有判決不備理由違法云云，惟上開證據均不足以推翻原判決論明之前開證據所示106年、107年當時系爭社區原係設有警衛亭及柵欄機，管制人員車輛通行之事實，上訴人對原審取捨證據、認定事實之職權行使而為指摘，自非可採。
㈤再依行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職
權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」第133條規定：
「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」審判長固負有闡明義務，且就證據調查程序採職權探知主義，不受當事人主張之拘束。惟行政法院於事實認定方面行使上述職權，係以當事人之陳述有不明瞭、不完足，或其他資為裁判基礎之事實不明為前提；苟行政法院依既有證據資料足明待證事實時，則其未就其他未經當事人聲明調查之證據予以調查，或別為闡明，自無違反上開規定之可言。又行政訴訟採處分權主義，當事人應自行決定是否提起行政訴訟，並有權決定其起訴的內容及範圍，行政法院應受當事人聲明的拘束。行政程序法第147條第1項、第3項固規定：「（第1項）行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。……（第3項）第1項之請求調整或終止……，應以書面敘明理由為之。」契約當事人之一方，依前開規定請求他方（相對人）調整契約內容，他方不為協議，或協議不成，則請求為調整之當事人，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求法院判決相對人為同意調整之意思表示，以完成契約之變更，如經法院判決勝訴確定，即視為相對人已為同意之意思表示。惟查上訴人於原審係主張受詐欺而撤銷其同意締約之意思表示，並據此請求確認系爭契約之之法律關係不成立，核其於原審主張之事由，全然無涉締約後情事重大變更。上訴人主張系爭契約已無法適用於兩造間之法律關係，進而使系爭社區之道路路面無法受到妥善之養護，對上訴人已有顯失公平之情，本件應有行政程序法第147條第1項情事變更原則之適用，此屬原審職權探知範圍內，原判決未進行調查或說明，有不適用法規之違誤云云，要非可採。
㈥原判決已認定系爭社區原非開放型社區，上訴人與被上訴人
簽訂系爭契約，並無上訴人所稱受詐欺情事，則其又論述上訴人撤銷權行使已罹1年除斥期間，核屬贅述，無論當否，均不影響判決結論。上訴意旨主張其直至113年12月2日始知悉受詐欺，撤銷權未逾越除斥期間，指摘原判決有適用法規不當之違誤等語，乃就原審贅論而不影響判決結果之事項而為爭議，亦無足取。又，原判決並未認定本件與上訴人前以「原告早在簽訂合約以前就已將崗哨打掉，警衛也撤哨，已經不是封閉型社區……當初（107年）本社區為了急於重鋪已千瘡百孔的柏油路面，才跟被告簽訂上開合約，此合乎民法第74條規定……貴法院得因原告的聲請，撤銷第4條簽約內容的法律行為……原告得以請被告恢復維護『台北縣汐止鎮公所、台北縣汐止市公所時期』之不吝維護本社區各巷道的路燈、水溝、圓形凸面交通反射鏡及人行道、路樹修剪等措施……」提起之行政訴訟（原審112年度訴字第1463號）訴訟標的相同，上訴意旨指摘原判決混淆二案訴訟標的，判決理由矛盾云云，應屬誤會。
四、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，結論並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 10 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 羅 月 君法官 洪 慕 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 115 年 10 月 8 日
書記官 章 舒 涵