最 高 行 政 法 院 判 決115年度上字第285號上 訴 人 楊福仁訴訟代理人 李宏文 律師被 上訴 人 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國115年3月31日高雄高等行政法院114年度訴字第61號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、被上訴人接獲民眾陳情，於民國112年2月5日派員會同高雄市政府警察局○○分局大社分駐所（下稱大社分駐所）員警，前往○○市○○區○○段00、00-0、00-0、00-0、00-0、00-0、00-0及00地號等8筆土地（下稱系爭土地）稽查，發現系爭土地遭人棄置回填大量營建混合物，大社分駐所就本件涉犯刑事責任部分移送臺灣橋頭地方檢察署（下稱橋頭地檢署）偵辦，查知訴外人陳○源於112年1月間以其友人有一塊坐落○○市○○區○○段之廢棄魚塭用地欲填平為由，指示訴外人陳○聲先在鄰近土地回填土石、磚塊，作為大型車輛進出之通道，陳○聲即以新臺幣（下同）5萬元委請上訴人進行填土工程，並於112年1月底某日起，以每車次收取1,000元至1,500元之代價，提供不知情地主所有之系爭土地予不特定人傾倒夾雜廢塑膠、廢木頭等廢棄物之土及混凝土塊等營建混合物（下稱系爭廢棄物），並自112年1月31日起以每日1萬元之工資，委請上訴人駕駛挖土機負責在系爭土地回填及整地，上訴人、陳○源、陳○聲等人嗣經橋頭地檢署檢察官以112年度偵字第6647、24041號、同年偵續字第836、1220號起訴書提起公訴，其中上訴人涉犯廢棄物清理法（下稱廢清法）第46條第4款前段之非法處理廢棄物罪。被上訴人獲悉後以113年5月20日高市環局廢管字第11334432900號函（下稱113年5月20日函）通知上訴人得陳述意見，惟上訴人未提出陳述意見。被上訴人審酌相關事證後，核認上訴人為污染行為人，應負廢清法第71條所定清除處理系爭廢棄物之責任，乃以113年6月25日高市環局廢管字第11335131600號函（下稱原處分）命上訴人限期於文到次日起90日內清除處理，並於文到次日起30日內檢具清理計畫送被上訴人憑辦，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依廢清法第71條或行政執行法第29條、第34條規定辦理。上訴人不服原處分，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經原審以114年度訴字第61號判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：㈠上訴人明知其與陳○源、陳○聲等人均未領有廢棄物清除處理
許可文件，依廢清法第41條第1項規定，不得從事廢棄物清除、處理，猶共同基於非法處理廢棄物之犯意聯絡與行為分擔，由陳○聲、陳○源提供系爭土地供人傾倒營建廢棄物而收取費用，上訴人則於現場駕駛怪手整理掩埋廢棄物，核屬事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱系爭標準）第2條所定之廢棄物處理行為，而為受託清除處理者，渠等既違反廢清法第41條第1項規定，被上訴人依廢清法第71條第1項規定，以原處分命上訴人限期於文到次日起90日內清除處理，並於文到次日起30日內檢具清理計畫送被上訴人憑辦，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依同法第71條規定辦理，核屬適法。
㈡關於系爭土地非法處理之廢棄物噸數，該土地管理人盧○舜於
112年10月至12月間，已在相鄰之土地進行大規模回填營建混合物與覆土，故盧○舜提供土地供他人回填營建混合物時，範圍極有可能重疊至系爭土地。是以系爭土地在此10個月之地主管理期限內，所受污染狀態顯已發生變動，而無法證明技佳工程科技股份有限公司作成之「搭載熱顯相機之空拍機環保公害案件深度稽查調查報告」（下稱系爭調查報告）所鑑定之營建混合物均是上訴人所非法處理。原審審酌上訴人於112年2月6日警訊時自承約有100多台的土方在現場，期間自112年1月31日起至112年2月5日查獲時止等情，且為被上訴人所不爭執，是應以上訴人上開5日之違規行為期間所接受傾倒整地之100台車次作為計算上訴人汙染系爭土地之噸數依據，較具實質真實性，則上訴人非法處理之營建混合物體積應為1,470噸（計算式：14.7×100），依系爭調査報告所示營建混合物平均密度0.991噸/m³計算，其重量為1,45
6.77噸（計算式：14.7×100×0.991噸/m³）。上訴人主張其處理噸數至多僅394.67噸，以及被上訴人主張上訴人應處理之噸數3,736.07噸，顯與施作實況及經驗法則不符，均不足採。
㈢上訴人與陳○源、陳○聲等人非法處理之營建混合物數量，雖
未達系爭調查報告估算之3,736.07噸，然因系爭土地內違法棄置之廢棄物已發生混同，客觀上亦無從個別舉證其範圍。依廢清法之立法目的係為有效清除廢棄物以消除環境危險，基於「有效危險防禦原則」，主管機關得裁量命共同行為人中之一人或數人，就全部行為責任負清除義務。上訴人於系爭土地確有非法處理廢棄物之行為，被上訴人依此命其提出清理計畫並限期清除，於法有據。至上訴人所陳報之計畫是否具備執行可行性，性質上屬於有無符合原處分意旨之行政執行問題，並非判斷基礎處分（即原處分）合法與否之先決條件。且本件原處分性質上屬「基礎處分」，而非「執行處分」，上訴人所爭執之代履行處分作業程序，核屬行政執行階段之範疇，與原處分本身之適法性無涉等語，為其判斷之依據，判決駁回上訴人之訴。
四、本院查：㈠為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康而
制定廢清法（同法第1條規定參照），行為時（即115年7月15日修正公布前條文，下同）該法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣 (市) 環境保護局及鄉（鎮、市) 公所。」第41條第1項前段規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」第46條第4款規定：「有下列情形之一者，處1年以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣1千5百萬元以下罰金：……未依第41條第1項規定領有廢棄物清除、處理許可文件，從事廢棄物貯存、清除、處理，或未依廢棄物清除、處理許可文件內容貯存、清除、處理廢棄物。」第71條第1項、第4項規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。……（第4項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」準此，廢清法對於任意棄置有害事業廢棄物且未依第41條第1項規定領有廢棄物清除、處理許可文件，從事廢棄物貯存、清除、處理之行為人，除依第46條規定對之課以刑事處罰外，另於第71條第1項課其限期清除處理之義務。而廢清法第71條第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，其義務內容是以除去因違法所生危害為目的，不具裁罰性，並非行政罰。㈡經查，訴外人陳○源於112年1月間以其友人有一塊坐落○○市○○
區○○段之廢棄魚塭用地欲填平為由，指示訴外人陳○聲先在鄰近土地回填土石、磚塊，作為大型車輛進出之通道，陳○聲即以5萬元委請上訴人進行填土工程，並於112年1月底某日起，以每車次收取1,000元至1,500元之代價，提供不知情地主所有之系爭土地予不特定人傾倒系爭廢棄物，並自112年1月31日起以每日1萬元之工資，委請上訴人駕駛挖土機負責在系爭土地回填及整地，經警循線查獲，業經橋頭地檢署檢察官認定涉犯廢清法第46條第4款前段之非法處理廢棄物罪提起公訴等情，已經原審依調查證據之辯論結果認定甚明，核與卷內證據相符。故原審以：上訴人明知其與訴外人陳○源、陳○聲等人均未領有廢棄物清除、處理許可文件，依廢清法第41條第1項規定，不得從事廢棄物清除、處理，猶由陳○聲、陳○源提供系爭土地供人傾倒營建廢棄物而收取費用，上訴人則於現場駕駛怪手整理掩埋廢棄物，核屬系爭標準第2條所定之廢棄物處理行為，而為受託清除處理者，被上訴人依廢清法第71條第1項規定，以原處分命上訴人限期於文到次日起90日內清除處理，並於文到次日起30日內檢具清理計畫送被上訴人憑辦，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依同法第71條（原判決漏記原處分所載「或行政執行法第29條、第34條規定辦理」），核屬有據，原判決駁回上訴人之訴，依前揭規定及說明，即無不合。
㈢依廢清法第71條第1項規定，主管機關或執行機關發現義務人
不依規定清除、處理廢棄物時，得命限期清除、處理，並告誡如未遵期，將產生後續間接強制之效果。至於後續之執行方法，主管機關或執行機關依廢清法第71條第1項前段限期命義務人清除、處理廢棄物，而義務人逾期未清除改善完成者，執行機關可依廢清法第71條第1項後段規定，先代為清除完成後，並向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用，抑或依行政執行法第27條、第29條規定，預估必要代履行費之數額，以發執行命令之方式處理，則係依法擇一而為之。又義務人履行清除、處理義務前，主管機關或執行機關得命義務人先提出清除、處理計畫（下稱處置計畫）送核，藉由主管機關或執行機關之專業審查，以便進行有效可行的清除、處理，以免對環境造成2次污染，此徵諸115年7月15日修正公布之廢清法第71條第1項後段增定：「……必要時，得以書面限期令處置義務人提出處置計畫書及依直轄市、縣（市）主管機關或執行機關核定之期程、內容執行，並載明上開不依限履行之相關事項：……」及其立法理由揭示：「配合現行實務執行情形，增訂必要時，令處置義務人提出處置計畫書及確實履行之義務。」等語甚明。足知主管機關或執行機關對於義務人不依規定清除、處理廢棄物時，先後命義務人限期提報處置計畫、限期命清除、處理與後續執行等接續性措施，該等措施各有其法令依據及規制內容，義務人如有不服，應就其爭執之對象作為程序標的，不可混淆。查被上訴人113年5月20日函係主管機關就上訴人涉有不依規定清除、處理廢棄物之違規情事，通知上訴人得陳述意見，上訴人主張此函得作為認定原處分有關命其清理責任範圍之依據，核無足採。又上訴人對於被上訴人出具之系爭調查報告有關遭人棄置回填的面積及總量不服，主張其應負清理責任範圍應僅限於27車次傾倒之營建廢棄物乙節，因系爭調查報告計算棄置面積及總量，係以系爭土地8筆及附近新增之7筆土地為範圍，上訴人若有爭執，應以被上訴人限期命上訴人繳納代履行費用之114年7月10日高市環局廢管字第11436234903號函（原審卷第137頁）為程序標的提起救濟。至原判決有關上訴人於系爭土地非法處理之營建混合物噸數的認定，則屬贅論，無論當否，均不影響判決結論，上訴意旨以原審認定之噸數有誤，指摘原判決違法云云，亦無足取。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，其結論並無違誤
。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 9 月 16 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 鍾 啟 煌法官 梁 哲 瑋
法官 彭 康 凡法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 115 年 9 月 16 日
書記官 高 玉 潔