最 高 行 政 法 院 判 決115年度上字第58號上 訴 人 榮嘉企業股份有限公司彰化工廠代 表 人 高芬芬訴訟代理人 楊玉珍 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 王惠美上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國114年11月26日臺中高等行政法院113年度訴字第109號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理 由
一、事實經過：榮嘉企業股份有限公司(下稱上訴人公司)於ＯＯ縣ＯＯ鎮ＯＯ里ＯＯ路0段00號(下稱系爭廠址)設廠從事紡織染整業，領有被上訴人核發之紡織品表面塗裝程序(下稱M06製程)固定污染源操作許可證(證號：府授環空操證字第Ｏ0000-00號，下稱M06操作許可證)，其於民國112年5月24日經改制前行政院環境保護署(下稱環保署，於112年8月22日改制為環境部)環境督察總隊中區環境督察大隊(下稱督察總隊中區大隊，現為環境管理署中區環境管理中心)派員，會同被上訴人所屬環境保護局(下稱被上訴人環保局)前往系爭廠址稽查，發現廠內M06製程正在作業中，且無空氣污染防制設備故障報備紀錄，廠內上膠烘乾機(E025)產出之廢氣，未依許可證核定內容收集至空氣污染防制冷凝回收設備(A001)操作，逕由非許可證核定之排放管道(下稱系爭排放口)排放(上訴人自107年4月起至112年3月止，違反修正前空氣污染防制法第47條及第54條規定，短繳空氣污染防制費部分，業經起訴，下稱系爭刑案)，違反空氣污染防制法(下稱空污法)第24條第2項規定，屬同法第96條第1項第6款規定之情節重大情形，案移被上訴人依同法第62條第1項第5款暨公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則(下稱裁罰準則)規定，以112年9月19日府授環空字第1120365568號書函檢附裁處書(下稱原處分)裁處上訴人新臺幣(下同)208萬元罰鍰，並依環境教育法第23條規定，令處上訴人有代表權人高芬芬應親自接受環境講習8小時。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院(下稱原審)113年度訴字第109號判決(下稱原判決)駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)觀諸上訴人所提溶劑回收系統操作及維修手冊，並審酌上訴人M06上膠系統負責人謝樹信於系爭刑案偵訊時就操作面板圖示情況陳稱：排放1、排放2為緊急排放口，開啟排放管不會顯示在面板，排放1、排放2是閘門，面板是觸控的，操控箱不會影響面板顯示，並能控制外部可見的左右移動閘門，操控板控制的上下移動閘門外面看不到，共有4個排放口，其中2個由面板控制、2個由操控箱控制，不知道是否非法，因其忘記關，致稽查當日錄到排放的是控制箱控制的排放管排放廢氣等語。復參督察總隊中區大隊會同被上訴人環保局至現場稽查照片、示意圖說、被上訴人環保局於112年8月7日實施稽查及於同年8月29日複選污染稽查時分別拍攝之實況相片，與上訴人提出之廢氣排放管線示意圖，足認上訴人M06製程現場除經許可設置之編號P009排放口外，實際上尚自行設置4個未經許可之排放口，分別在排放口尾端上方煙囪2個及在排放口尾端側邊煙囪2個。又設於排放口尾端上方者即為上訴人所稱早在上訴人取得M06製程前即已存在之透過操控箱控制的「不明排放口」，其設於排放口尾端側邊者則為上訴人及其員工謝樹信所稱透過面板控制之「緊急排放口」。綜上可見，上訴人上開示意圖即原判決附圖標示P1者，係系爭廠址遭稽查當日檢測出有排放廢氣之系爭排放口，而P2則為上訴人所稱之「緊急排放口」。本件經督察總隊中區大隊會同被上訴人環保局至系爭廠址查核時，當場發現M06製程上膠烘乾機(E025)正作業中，且過程中所收集含甲苯之尾氣在導向冷凝回收設備(A001)進入編號P009排放管道前，即由系爭排放口(即上訴人所提排放管線示意圖標示之P1排放口，被上訴人稱之為不明排放口)排出，並經稽查人員以紅外線熱顯儀及PID儀進行檢測，廢氣中所含揮發性有機物(VOCs)濃度為702.6ppm，上訴人於稽查當日並無向主管機關報備設備故障紀錄等情，為上訴人於原審言詞辯論期日所不爭執，並有環境稽查工作紀錄、督察紀錄及現場實況相片在卷可憑，堪認屬實。是以，上訴人既屬經中央主管機關指定公告並領有固定污染源操作許可證之公私場所，卻未依許可證內容設置或變更，而擅自設置未經許可之系爭排放口排放M06製程產生之廢氣，違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定。
(二)上訴人雖主張原處分違法應予撤銷，惟：
1.關於上訴人主張設置排氣口係基於維持工安所必要之設計，係因員工受稽查人員催促開機始忘記關閉系爭排放口，不具故意過失：督察總隊中區大隊會同被上訴人環保局稽查時當場查獲系爭廠址M06製程於正常作業狀態中將廢氣由系爭排放口排出，而上訴人於稽查當日並無報備空氣污染防制設備故障紀錄，已據稽查人員查察屬實，作成紀錄交由上訴人在場人員簽名確認，是上開主張無從憑採。
2.關於上訴人主張系爭排放口於取得系爭許可證前早已存在，被上訴人歷年多次稽查未曾指出違規，且該製程排放之廢氣經冷凝後會產生有經濟價值之甲苯，上訴人並無繞流排放之動機：依空污法第24條第1項、第2項及固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法(下稱許可證管理辦法)第13條第1項第9款規定，公私場所申請設置許可證應自行將相關收集產生空氣污染物及其排放管道列明於申請資料，並應依許可證內容進行設置，凡非屬許可證核准設置之單元，均應主動排除或申請變更。況被上訴人於本件稽查前，已於112年4月19日前往系爭廠址進行勘查，當日即已告知上訴人現場發現有E025及E026各有2支排放管(設有閘門、前1支可手動切換、後1支可自動切換)，未接至A001情事。上訴人上開主張核與事證相違，委無足取。
3.關於上訴人主張相關製程均委請環寶綠能企業有限公司(下稱環寶公司)代為專業處理，其無故意過失：系爭排放口未列於申請資料，且不在核發許可證許可範圍，上訴人殊難以委託代理人辦理許可證申請事宜為由解免其違反行政法上義務之責任。衡酌上訴人明知系爭排放口自始存在，卻未於歷次申請製程許可過程中主動提出納入申請供主管機關審查，且系爭排放口明顯非屬M06操作許可證所許可範圍，上訴人略加注意即可查悉並予以排除，反而容任該非法排放口存在，核其情節當屬重大過失。
(三)依空污法第96條第1項第6款規定，以未經固定污染源操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物，或調整廢氣排放流向，致空氣污染物未經許可證核定之收集或處理設施排放者，即屬情節重大。上訴人確有於廠區設置繞流排放管道，且於查核當日經查獲有違反空氣污染防制法第62條第1項第5款情事，其違規行為自屬情節重大。被上訴人依裁罰準則第3條第1項、第2項、第3項及其附表1(項次11)、附表2規定計算裁罰金額，計算式為：污染程度(A)已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作，或違反固定污染源設置與操作許可證相關管理辦法之規定，A＝1；污染物項目(B)：B＝1；污染特性(C)：違反本法規定之日(含)前一年內違反相同條款之累積次數，C＝1；影響程度(D)：已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作，或違反固定污染源設置與操作許可證相關管理辦法之規定，D＝1；加重或減輕裁罰事項(E)：有本法第96條第1項第4款至第7款情節重大情形E＝20、稽查配合度良好E＝－0.2；罰鍰下限為工商廠場10萬元；裁罰金額：1×1×1×1×(1+20－0.2)×10萬元＝208萬元。審酌上訴人以未登載之管道排出有害環境之空氣污染物，屬情節重大。又系爭排放口直接裝設於污染源上方，位於工廠屋脊另一側，稽查人員須再攀爬垂直梯始得以發現，位置至為隱密；所排放廢氣已排出至大氣中對環境造成相當衝擊；系爭排放口需從業人員手動自控制箱加以操控，足見上訴人主觀上刻意將排放口以不同於正常操作方式之人為操控。另上訴人為資本額8,000萬元之中小型企業，且M06製程係需經主管機關許可之操作項目，復由上訴人所提溶劑回收系統工程合約書可知該回收系統於89年間即價值490萬元，上訴人依其規模自有遵守法令之能力，卻繞流排放未經處理之空氣污染物，將環保成本外部化，對環境影響甚鉅，雖因違規行為至為隱密，先前未有遭查獲違規之紀錄，但核其情節之應非難性實無從等閒視之。被上訴人裁處罰鍰208萬元，於法適切允洽，其行使裁量權難認有恣意、濫用或怠惰之違法情事。上訴人主張違反責罰相當之裁量濫用及比例原則，洵無足採，原處分之認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持亦無不合，爰判決駁回上訴人於原審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴之結論，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：
(一)按為防制空氣污染，維護生活環境及國民健康，以提高生活品質，制定有空污法(第1條參照)，第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第3條第2款第2目規定：「固定污染源：指移動污染源以外之污染源。」第23條第1項規定：「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作……」第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請及取得設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之機關申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行操作。……（第4項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、審查原則、公開內容、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或終止委託及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第62條第1項第5款規定：「公私場所有下列情形之一者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可或勒令歇業：……五、違反第24條第1項、第2項規定未依許可證內容設置、變更或操作及第4項所定辦法有關設置與操作許可管理事項之規定。……。」第85條規定：「(第1項)依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。(第2項)前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」第89條規定：「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1小時內，向直轄市、縣(市)主管機關報備。二、故障發生後24小時內修復或停止操作。三、故障發生後15日內，向直轄市、縣(市)主管機關提出書面報告。」第96條第1項第6款規定：「第30條第1項第1款、第59條、第61條、第62條第1項、第64條、第65條第1項、第67條第2項及68條所稱之情節重大，指有下列情形之一者：……六、以未經固定污染源操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物，或調整廢氣排放流向，致空氣污染物未經許可證核定之收集或處理設施排放。……。」故空污法就固定污染源之規制，係採事前許可制，凡有關污染源之設置、變更及操作，均須經主管機關審查核可，發給設置、變更、操作許可證後，始得設置、變更及操作。復依空污法第24條第4項及第28條第2項規定授權訂定之許可證管理辦法第23條第1項規定：「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證內容進行操作。」參照上開規定，公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應依空污法第24條第1項規定，於設置前檢具空氣污染防制計畫，向主管機關申請核發設置許可證後，依同法第24條第2項規定檢具符合該法相關規定之證明文件，向主管機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行設置及操作。如公私場所未依許可證核定內容進行操作，即屬違反空污法第24條第2項、第4項暨許可證管理辦法第23條規定，主管機關得依空污法第62條第1項第5款規定予以裁處；有以未經固定污染源操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物，致空氣污染物未經許可證核定之收集或處理設施排放之情形，依同法第96條第1項第6款規定即屬同法第62條第1項所稱之情節重大。
(二)109年6月10日發布施行之裁罰準則第3條規定：「(第1項)違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。(第2項)前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度＝AxBxCxDx（1+E）x罰鍰下限。(第3項)前項公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表1所列裁罰因子之權重；E代表加重或減輕裁罰事項，為附表2所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；屬減輕處罰事項之E為負值。(第4項)各級主管機關裁處罰鍰，除依第2項規定計算額度外，經各級主管機關認定，有下列情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰：一、屬本法第96條第1項各款規定情節重大情形之一。……（第5項）各級主管機關裁處時，除依前4項規定計算應處罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度及所生影響，並得考量受處分者之資力，予以論處。」附表1、項次11：「違反本法條款：第24條第1項、第2項、第4項或第88條(固定污染源設置與操作許可)；處罰條款及罰鍰範圍(新臺幣)：第62條第1項第5款、第63條工商廠場：
10~2,000萬元；污染程度(A)：已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作A=1；污染物項目(B)：B=1；污染特性(C)：C=違反本法規定之日(含)前1年內違反相同條款累積次數；影響程度(D)：已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作，D=1~5」附表2：「一、應加重裁罰事項：加重或減輕裁罰事項：……(二)有本法第96條第1項第4款至第7款所稱情節重大情形；加重或減輕裁罰之權重上限：20；……二、應減輕裁罰事項（合計最多減輕權重不得超過總權重（AxBxCxD）百分之80）：……(四)稽查配合度良好，減輕裁罰之權重上限：0.2……」上開裁罰準則係環保署依空污法第85條第2項之授權訂定，以供下級機關作為裁處空污法罰鍰之依據，核屬依法律授權就行使裁量權所為規定，該裁罰準則詳列罰鍰裁罰公式及加重或減輕處罰事項，規範明確，且未增加法律所無之限制或負擔，自得參酌援用。
(三)查上訴人於系爭廠址從事紡織染整業，領有被上訴人核發之M06操作許可證，於112年5月24日經稽查發現廠內M06製程正在作業中，且無空氣污染防制設備故障報備紀錄，上膠烘乾機(E025)產出之廢氣，未依許可證核定內容收集至空氣污染防制冷凝回收設備(A001)操作，逕由非許可證核定之系爭排放口排放，被上訴人依空污法第62條第1項第5款、第96條第1項第6款認定屬情節重大，並依前揭裁罰準則第3條第1項、第2項、第3項規定，裁處上訴人罰鍰208萬元，另依環境教育法第23條規定，裁處上訴人有代表權人高芬芬接受環境講習8小時等情，為原判決依法確定之事實，經核與卷證資料相符。原判決據以論明：依上訴人所提溶劑回收系統操作及維修手冊、上訴人M06上膠系統負責人謝樹信於系爭刑案偵訊時所為陳述，參以現場稽查照片、示意圖說、被上訴人環保局於112年8月7日實施稽查及於同年月29日複選污染稽查時分別拍攝之實況相片，與上訴人提出之廢氣排放管線示意圖，可見上訴人上開示意圖即原判決附圖標示P1者，係系爭廠址於112年5月24日遭檢測出有排放廢氣之系爭排放口，所排出廢氣，經稽查人員以紅外線熱顯儀及PID儀進行檢測，含揮發性有機物(VOCs)濃度為702.6ppm，則上訴人屬經中央主管機關指定公告並領有固定污染源操作許可證之公私場所，卻未依許可證內容操作，擅自以未經許可之系爭排放口繞流排放M06製程所產生廢氣，違反空污法第24條第2項規定，有未依許可證內容操作之情形，構成同法第62條第1項第5款規定，並屬同法第96條第1項第6款規定，以未經許可證核定之排放管道排放空氣污染物，致空氣污染物未經許可證核定之收集或處理設施排放之情節重大情形等語，業已敘明得心證之理由與認定之依據，並無違誤。原判決雖贅論上訴人有違反空污法第24條第1項規定，然不影響本件上訴人有前開違規之結論。原判決並對上訴人主張系爭排放口基於維持工安所為設計，相關製程均委請環寶公司代為專業處理，因員工受稽查人員催促開機才忘記關閉，而不具故意過失；系爭排放口於取得M06操作許可證前早已存在，經多次稽查未遭指出違規，上訴人並無繞流排放動機等節，詳為論述不足採取之理由，核與經驗法則、論理法則均無違背，亦無判決理由矛盾或不備之違法。上訴意旨主張其經環境部以紅外線熱顯儀空拍方式監看長達半年，未發現有何非法排放廢氣之證據，且上訴人花費鉅資購買溶劑回收系統，無非係希望回收製程產生之揮發性有機物以減少購置甲苯原料成本云云，無非重述其於原審提出而為原判決所不採之主張，復執陳詞為爭議，泛言原判決理由不備及矛盾，洵無可採。上訴人自承系爭排放口於20多年前即已存在，據其於原審言詞辯論時引用書狀陳明，並記載於言詞辯論筆錄，依行政訴訟法第307條之1準用民事訴訟法第476條第2項規定，本院得斟酌之。
是上訴人公司為資本額8,000萬元之企業，明知系爭排放口早已存在，顯非屬於M06製程之固定污染源操作許可證所許可範圍，卻未於歷次展延申請主動提出納入申請供主管機關審查；且系爭排放口直接裝設於污染源上方，裝設位置位於工廠屋脊之另一側，稽查人員即使已至屋頂勘查，仍須再攀爬垂直梯始得以發現該排放管，足見系爭排放口位置甚為隱密；又稽查當時所排放之廢氣在查核過程中已循系爭排放口排出至大氣中，對環境造成相當之衝擊；佐以系爭排放口係在溶劑回收系統以外，需經從業人員手動自控制箱加以操控其開關，顯見上訴人以系爭排放口排放空氣污染物，係故意為之，情節重大，可罰性高。原判決認定上訴人應有重大過失責任，復論以其明知並容任該非法排放口存在，主觀上刻意將此等排放口以不同於正常操作方式之人為操控意圖，雖略有扞格，惟尚不影響判決之結果。
(四)次按，行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」規範行政機關裁處罰鍰時應審酌之因素。而裁罰準則第3條第4項第1款既已規定：「各級主管機關裁處罰鍰，除依第2項規定計算額度外，經各級主管機關認定，有下列情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰：一、屬本法第96條第1項各款規定情節重大情形之一。」足見各級主管機關認定違反空污法行為符合該法第96條第1項各款規定情節重大情形時，經行使裁量權決定得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰(本件為依同法第62條第1項第5款規定處工商廠、場2,000萬元之罰鍰)，不再依該準則第3條第2項規定之公式計算額度，而無適用該準則第3條第3項附表2所定事項據以計算罰鍰(嗣113年12月31日修正施行之裁罰準則第3條第3項附表2，就有空污法第96條第1項第4款至第7款所稱情節重大情形，規定加重裁罰之權重為20至200)。是本件上訴人係故意以未經操作許可證核定之排放管道繞流排放空氣污染物之違章行為，既符合空污法第96條第1項第6款所稱情節重大情形，被上訴人得依裁罰準則第4項第1款規定裁處上限2,000萬元罰鍰，惟經裁量後，僅依修正前裁罰準則第3條第1項、第2項及第3項規定，適用附表2加重裁罰之權重E＝20、減輕裁罰之稽查配合度良好權重E＝－0.2，及工商廠場罰鍰下限10萬元等事項，據以計算裁罰金額208萬元，對上訴人已屬有利。被上訴人所為裁罰，係經由裁罰準則所訂具體之標準，審酌上訴人違反行政法義務行為應受責難程度、所生影響、受處罰者資力等行政罰法第18條第1項所定因素，自難認有何裁量濫用之情形。上訴人對原判決就原處分裁罰金額適法性詳予指駁之事項，仍再行爭執，主張依裁罰準則第3條附表2加重裁罰裁量權重之空間應為1至20，原處分逕以最高加權倍數20裁罰，係屬濫用，且未具理由，原判決為原處分補充理由，違反權力分立云云，核屬其一己主觀之見解，尚難憑採。
(五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，並無上訴人所指違背法令之情形。上訴意旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 115 年 7 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 陳 文 燦法官 羅 月 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 115 年 7 月 9 日
書記官 林 郁 芳