臺北高等行政法院判決 八十九年度簡字第二三號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○律師被 告 行政院勞工委員會代 表 人 陳菊（主任委員）訴訟代理人 丙○○右當事人間因職工福利金條例事件，原告不服被告中華民國八十九年六月二十七日台八十九勞訴字第○○三一三八六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係財團法人中華電信股份有限公司職工福利委員會（下稱職福會）主任委員，依該會捐助及組織章程第十九條規定，委員會議由主任委員召集，經被告以民國（下同）八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函請該會於文到一個月內召開職工福利委員會議，惟原告逾期未召集會議，被告乃以八十八年六月十日台八十八勞福一字第○二五四八六號函，處原告罰鍰二千元（折合新台幣六千元）。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、依民法第三十條及民法總則施行法第十條第一項規定，職福會屬財團法人，係向台灣台北地方法院為財團法人登記。而有權依民法第三十三條第一項裁罰之機關為法院，被告無權逕予裁罰：
（一）民法第三十三條第一項雖未明確規定應由法院或目的事業主管之行政機關裁罰，然而，該條項於七十二年修正時之立法理由即明確載明：「因社會經濟情況變遷，原定罰鍰數額難收懲儆之效，爰參考經濟變動情形，將罰鍰金額提高為五千元以下，俾『法院』可斟酌情形而為適當量處，以加強制裁之效果」，由此足以證明立法當時之原意應由法院裁罰。再者，依據被告「勞工業務財團法人監督準則」之規定，只有限期改正或撤銷許可等處罰，並無對董、監事之裁罰規定，由此亦足證明民法第三十三條第一項之裁罰權利，並不屬於被告，否則被告焉有不將上開裁罰董監事之規定列入監督準則之內之理。
（二）被告以民法第三十三條第一項「得處以五千元以下之罰鍰」之規定，與第二項「主管機關得請求法院解除其職務」之規定體例不同，而主張第一項之裁罰應由行政機關為之，亦屬無稽，因第一項本身並未指明裁罰之機關，從而自不得以第二項明確指明係法院之權限，即得藉以推論第一項之權限屬行政機關。
（三）被告又以非訟事件法第二章第三節法人之監督及維護事件規定，並無有關法院行使第三十三條第一項權限之程序規定，即認第三十三條第一項之權限屬於行政機關，亦屬無稽，因為非訟事件法第二章第三節法人之監督及維護事件亦無規定有關法院依據民法第四十三條之裁罰清算人之程序規定，若依被告之解釋，則該裁罰清算人之權限，亦屬行政機關，即明顯違反事理與該條之規定，由此亦足證明被告上開推論並不成立。
二、被告未依法定程序通知原告個人召開會議，即逕指原告不遵守監督命令而予裁罰，有違規定：
（一）法人與法人負責人在法律上係二個各別之權利義務主體，而被告卻以該會八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函要求於文到一個月內召開職工福利委員會議，雖係致函職福會，而原告為該會董事長，依該會章程規定董事長應召集會議並任主席，則該函要求召開會議之命令，自亦對原告生效，然查該函係對法人為意思表示，而非對負責人為意思表示，因此被告以對法人機關之意思表示，即認係對自然人之意思表示，於法實屬無稽，原告並無所謂不遵守主管機關命令召開委員會議之情事。民法第二十七條第一項所稱「董事就法人一切事務，對外代表法人」，應指職福會本身一切事務由董事代表，不包括對董事個人罰鍰，因此被告依民法第三十三條規定裁處原告罰鍰，於法未合。
（二）再者，被告於八十八年六月二十九日以台八十八勞福一字第○二三四六一號函要求原告召開會議，而該函之受文對象即為原告本人，而非職福會，若被告認對該會行文之效果，直接及於原告，則事後為何經原告以此理由對其處分訴願後，即改以原告本人為受文對象，由此足證被告所稱對職福會之意思表示即等於對負責人個人之意思表示乙節，實無足採。
（三）被告係於八十八年六月二十九日始命令原告個人召開會議，而原告亦依據該命令召開，被告卻於八十八年六月十日以原告個人未遵守主管機關之命令即予裁罰，於法實屬有誤。
三、被告要求召開變更後之委員會議，於法不合，且原告亦非無故不召開會議：
（一）原告未能依限召開會議之原因，在於中華電信股份有限公司產業工會（下稱電信工會）於八十六年十二月十日函知職福會，以該會推選之委員陳瑞雪等五人不稱職為由召回，另逕行改派他人瓜代，惟職福會章程第九條明定委員之任期為三年，並無中途得由原推荐單位片面召回之權，原告自不得違背章程，以非該會之委員為對象召集會議。
（二）陳瑞雪等五人因不服電信工會以不稱職為由召回，另行改派他人瓜代，於八十七年十月十九日向台灣台北地方法院提起確認董事（即委員）聘任關係存在之訴，經法院以八十八年一月二十六日八十七年度訴字第四○六八號判決渠等與職福會間董事聘任關係仍存在，並無不明確之情形，且當時職福會之運作係正常並無窒礙，詎被告無視法院判決，於八十八年二月二十二日以台八十八勞福一字第○○七七九三號函請職福會於文到一個月內召開「變更後」職福會委員會議，陳瑞雪等五人及職福會均對此違法遞補情事函請被告釋示，被告卻未明確指示，為免發生委員不具代表權，致決議無效造成更多困擾，職福會乃徵詢法律顧問之意見後，向被告表示宜俟司法機關判決確定後再行召開，以免爭議，因此原告實非無故不召開。
（三）又原委員陳瑞雪等人於八十八年七月間經台灣高等法院八十八年度全字第五號及第九號裁定准予假處分，即於本案確認董事委任關係存在事件判決確定前，得暫時行使職福會之董事職權，足證原告事前為免雙胞委員爭議產生決議違法情事而暫緩召開會議，實屬正確之決定，被告徒以其要求職福會召開會議之函文在先，即以原告未如期召開而予處罰，並未針對原告指稱被告之函文要求不合理且不合法，更易滋生困擾乙節而為答辯。且被告事後亦同意原告依法院判決意旨，以原有委員陳瑞雪等五人為召集對象召開會議，被告前為裁罰原告未召開會議，其後又同意以原有委員為召集對象召開會議，更佐證被告之恣意性裁罰行為顯然違法。
（四）被告指稱電信工會依據內政部「工會會員（代表）大會所產生之職工福利委員會委員，在工會會員（代表）大會休會期間有不稱職之情事時，應由工會代表大會授權理事會予以召回，以候補代表依序遞補，並以補足任期為限」之規定，改派林岳宏、許秋和、劉增灶、葉淑均及曾功明等人取代陳瑞雪、謝廷煥、劉仕金、羅美清及吳坤泉等人合法，亦屬有誤，因為：
⑴陳瑞雪等五人當選時，並無候補委員，此有電信工會選舉委員會八十五年十月
二十五日公選字第○○一九號公告可稽，因此，林岳宏、許秋和、劉增灶、葉淑均及曾功明等人，既非候補委員，自不得予以遞補。
⑵再者，葉淑均及曾功明二人係電信工會理事會派任遞補，此有電信工會八十七
年六月二日電工一福字第四八八號函可稽，而電信工會八十六年十一月二十五日第一屆會員代表大會有關召回陳瑞雪等五人之決議內容略以：「㈢另外二位福利委員是否遞補，先請示勞委會，看是否可由理事會選舉之或是代表大會補選，再行處理」，既未授權理事會逕行派任，因此理事會逕行派任葉淑均及曾功明二人遞補，亦屬於法無據。
⑶尤有進者，職福會係財團法人，與一般福利委員會之非法人團體不同，依法得
為權利義務主體，而陳瑞雪等五人雖係電信工會推荐擔任職福會董事，但依法仍需該會決議聘任，使產生彼此間之權利義務關係，換言之，陳瑞雪等五人擔任職福會董事之聘任關係，係存在於該二者之間，電信工會既非當事人，則無權由其片面終止，而職福會自始至終均無終止其與陳瑞雪等五人之聘雇關係，更未依法聘任電信工會重新改派之五人為委員，因此被告要求職福會召開變更後之委員會議，於法亦無從辦理。
（五）按行政程序法第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」又職福會組織規程第九條規定：「．．．主任委員無正當理由不召開定期會議或臨時會議者，得經全體委員三分之一連署，報經主管機關指定委員一人召集之。」，均揭示行政機關之裁量權應侷限於法規授權範圍內，並應符合法規授權之目的。被告雖為職福會之主管機關，其對職福會行使監督權，仍應於主任委員無正當理由不召開定期會議或臨時會議時，經全體委員三分之一連署，方得指定一人召集。被告處原告行政罰，亦應以原告無故不召開委員會會議為裁罰基礎，被告故意漠視或不採職福會所陳理由及客觀事實，執意處原告行政罰，顯係濫用權利之不當裁量。
四、被告並未指明為何要召開會議之事由，僅要求原告以變更後之委員名單召開會議，又以不遵其監督命令而依民法第三十三條裁罰，惟其監督命令是否適法、是否可執行及其法令依據為何，尚有爭執餘地，其依內政部（前主管機關）解釋函而為處分，惟該解釋函之對象，非法人組織型態，而原告為一財團法人，有獨立的法律上人格，享受權利並負擔義務，對職福會組織成員之決定，竟無法自主，須由電信工會無理召回並逕予改派，此部分皆已進行司法程序之訴訟，主管機關卻以此裁罰，難令人甘服。
五、系爭委員任期自八十六年七月一日至八十九年六月三十日止，惟遭電信工會於八十六年十一月召回，而自八十六年十一月至八十八年二月二十二日被告命召開會議期間長達一年未召開會議，職福會曾函請主管機關釋示，在委員爭議未獲解決前，仍按原來會務規模運作，不召開會議並不影響正常會務運作。被告以原告違反其八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函之監督命令，裁處原告罰鍰，然查該函之內容為：「為期使貴會會務正常運作，請於文到一個月內召開職工福利委員會會議，請查照」，惟當時職福會並無任何會務運作不正常之處，此有未召開委員會議期間與正常開會時期會務運作比較表可按，而被告於該函既未表明其監督命令之法令依據，更未具體指出職福會有何會務運作不正常之處，必需於一個月內召開會議之必要，換言之，被告上開命令顯不適法，從而被告以原告未遵守上開不適法命令而為處罰，於法亦欠妥適。又職工福利金動支之適當與否，與被告要求召開變更後之職工福利委員會議，為不同之兩件事，不可混為一談。
六、綜上，請撤銷訴願決定及原處分等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、被告八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函之行文對象雖係職福會，惟該函既已明確表達職福會應於文到一個月內召開委員會議，原告為該會之主任委員（董事長），依該會章程規定，董事長應召集會議並任主席，則該函要求召開會議之命令，自亦對原告發生效力。原告未依被告命令召開會議，被告依民法第三十三條規定處以罰鍰，並無不合。
二、民法第三十二條及第三十三條對公益法人業務之監督及法人董事或監察人妨礙監督之處罰規定中，所稱之主管機關應係指目的事業主管機關，另依非訟事件法第六十二條、第六十三條、第六十四條、第六十五條等條文對法人之監督及維護事件由法人主事務所所在地法院管轄之規定中，並未將民法第三十三條第一項納入規範，另民法第三十三條第一項「．．不遵主管機關之命令．．『得處以』．．」與同法條第二項「．．主管機關『得請求』法院解除其職務．．」，已就法院與主管機關分別明定職權，可知被告得依職權處以罰鍰。
三、原告以電信工會另行選派工會代表，其身分是否具代表權之疑義為由，延滯召開會議時間乙節：
（一）前勞工事務主管機關內政部四十五年九月二十二日臺（四五）內勞字第九七八四○號令、四十七年三月十四日臺內勞字第四三七四號令及七十五年九月九日臺內勞字第四三七九九九號函釋，工會會員（代表）大會所產生之職工福利委員會委員，在工會會員（代表）大會休會期間有不稱職之情事時，應由工會代表大會授權理事會予以召回，以候補代表依序遞補，並以補足其任期為限。故工會將其選派之代表以不稱職之理由召回，應屬合宜。
（二）台灣台北地方法院八十七年度訴字第四○六八號民事判決以無理由駁回陳瑞雪等五人提起確認董事聘任關係存在之訴，其判決並不表示電信工會無召回之權，故仍不影響職福會之運作。
（三）原告指被告未就電信工會違法遞補函復一節。查電信工會既為獨立法人之工會，其依章程規定，可由會員代表大會決議選派陳瑞雪等五位代表擔任職福會委員，自可由原選派單位決議終止兩造之委任關係，改派工會其他人員為代表擔任職福會之委員（董事），其推派與召回均委付工會作為，故其委員遞補是否適宜，宜循工會內部民主程序以協調方式處理，本案在電信工會未變更決議前，其送達職福會之法人意思表示仍具效力，故本案被告函請職福會召開變更後委員之委員會議，並無不當。且原告及關係人陳瑞雪函陳違法遞補一節，被告亦多次函復在案，並無原告所陳「．．被告卻遲未明確指示．．」情事。
（四）又原告委請律成聯合法律事務所八十七年十一月九日律誠（律）字第八七一七四號函，僅針對永信法律事務所八十七年十月三十一日八七信頌字第○○五一號函提出澄清說明，並未函被告釋示相關問題。
四、關係人陳瑞雪等五人，經臺灣高等法院准其在確認董事委任關係存在之訴判決確定前，得暫時行使董事職權一案，業經原告以八十八年七月十五日福總十四（八八）字第一六八號函知被告，被告並以八十八年八月二十三日台八十八勞福一字第○○三三一九二號函知原告應依法院裁定處理。然原告未遵主管機關即被告八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函，於期限內召開委員會議之事實，亦不因事後法院裁定而受影響。
五、有關職工福利委員會組織規程係在八十七年修正之後，始訂有候補委員之規定。電信工會依修正後之職工福利委員會組織規程召回改派，應無不合，且依其會議紀錄載明係以次高票者當選或授權由理事會逕行派任，非原告所稱以候補委員身分遞補，故其程序上經被告認定為合法，並經被告多次重複確認委員名單、身分之後，才於八十八年二月二十二日命職福會以確認之委員名單限期召開會議，以利會務正常運作。對於原告所指被告通知程序有瑕疵部分，依職福會捐助及組織章程第十條規定，董事長（主任委員）因故不能執行職務時，得由董事長（主任委員）指定董事（委員）一人為代理人，董事長（主任委員）因故不能指定時，得由董事（委員）互選一人代理之，且依其組織章程，董事長（主任委員）對外代表職福會，故董事長（主任委員）亦享有會議之召集權，被告依規定命其召集會議，於法並無不合，而原告卻遲未召開會議，亦未指定代理人為之，違反民法第三十二條有關法人業務受主管機關監督之其他法律規定，即職工福利金條例第五條之規定，因有關職工福利金之保管動用，須經職福會召開會議之程序，方能動支。本件原告有不遵主管機關監督命令之情事，被告方依民法第三十三條規定裁罰。
六、職福會於發生委員名單爭議時，確曾函請主管機關同意一般性會務之正常運作，此係經特許，僅能作例行性之會務運作，惟有關職工福利金之動支，仍應依規定召開會議始得為之。被告以八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函令職福會召開會議，係為維持其會務之正常運作及金額龐大之職工福利金動用，因涉及二萬八千餘名會員之權利，被告基於監督立場，乃主動要求其儘速召開會議，原告遲未召開會議，被告遂予裁罰，並基於電信工會連署要求召開會議，依職工福利委員會組織規程第九條規定，命為指定召集，而原告係遲至八十八年七月經臺灣高等法院假處分裁定後，始召開會議。
七、綜上，原告之訴並無理由，請駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」、「受設立許可法人之董事或監察人，不遵主管機關監督之命令，或妨礙其檢查者，得處以五千元以下之罰鍰。」為民法第三十二條、第三十三條第一項所明定。從而，法人組織之職福會，其業務監督主管機關自得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定，而其董事或監察人，如不遵業務監督主管機關監督之命令，或妨礙其檢查者，業務監督主管機關並得處以五千元以下之罰鍰。此觀乎上開法條規定自明。原告主張民法第三十三條第一項規定之裁罰機關為法院乙節，顯係對法條規定之誤解，並無可採。
二、次按「職工福利金之保管動用，應由依法組織之工會及各工廠礦場或其他企業組織共同設置職工福利委員會負責辦理，其組織規程由社會部訂定之。」為職工福利金條例第五條第一項所規定。又職工福利委員會之業務監督主管機關—行政院勞工委員會以八十七年六月二十四日台八十七勞福一字第○二六二四七號令修正發布之「職工福利委員會組織規程」第九條、第十一條、第十二條、第十六條第一項係分別規定：「職工福利委員會每三個月應召開會議一次，必要時得召開臨時會。委員會議由主任委員召集之。臨時會議經全體委員三分之一連署請求者，主任委員應於七日內召集之。主任委員無正當理由不召開定期會議或臨時會議者，得經全體委員三分之一連署，報請主管機關指定委員一人召集之。」、「職工福利委員會之任務如下：一、職工福利事業之審議、促進及督導事項。二、職工福利金之籌劃、保管及動用事項。三、職工福利事業經費之分配、稽核及收支報告事項。四、其他有關職工福利事項。」、「職工福利委員會應於年度終了前一個月內，擬具下年度實施計畫及預算，經委員會議決議通過，報請主管機關備查，並於年度終了後三個月內，將辦理情形及決算報請主管機關備查，並副知事業單位。」、「職工福利委員會置總幹事一人，協助主任委員處理日常會務；幹事及助理幹事各若干人，受總幹事指揮監督辦理會務，並得分組辦事。」，因此，除日常會務，由職工福利委員會置總幹事、幹事及助理幹事，協助主任委員處理外，關於職工福利金之保管動用，亦即，職工福利事業之審議、促進及督導事項、職工福利金之籌劃、保管及動用事項、職工福利事業經費之分配、稽核及收支報告事項，以及其他有關職工福利事項．．．等，概屬職工福利委員會之職掌，並以委員會議議決之。
三、查本件職福會為財團法人，而原告係職福會之主任委員，依該會捐助及組織章程第十九條規定，委員會議由董事長（主任委員）召集之，經被告以八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函請該會於文到一個月內召開職工福利委員會議，惟原告逾期仍未召開，上開事實，均為兩造所不爭執，並有財團法人中華電信股份有限公司職工福利委員會捐助及組織章程、被告八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函等附於本院卷可稽，自堪信為真實。
四、原告以被告要求召開變更後之委員會議於法不合，且其並非無故不召開會議等節資為爭議。查本件撤銷訴訟之標的，乃被告八十八年六月十日台八十八勞福一字第○二五四八六號函，所為裁處原告罰鍰二千元（折合新台幣六千元）之處分，至被告八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函，所為於文到一個月內召開職工福利委員會議之監督命令，並非本件撤銷訴訟之標的，因此，原告所訴上開監督命令是否合法等節，均非本件訴訟所應審究之範圍，合先敘明。次查，原告未遵被告監督之命令召集會議，如前所述，為兩造所不爭之事實，是原告已違反依民法第三十二條有關法人業務受主管機關監督之其他法律規定，即職工福利金條例第五條及「職工福利委員會組織規程」規定之召集委員會議合法保管動用職工福利金之作為義務，並不因事後法院裁定或被告函知原告應依法院裁定處理等，遂認原告已依限遵守被告之監督命令，從而，被告以原告未遵監督命令召集會議，而裁處原告罰鍰，徵諸首開規定，洵屬有據。矧本院於八十九年十二月十三日行準備程序時，兩造已自陳電信工會於八十六年十一月召回委員陳瑞雪等五人，至八十八年二月二十二日被告命召開會議長達一年餘之期間，原告均未召集會議，原告係遲至八十八年七月臺灣高等法院假處分裁定後，始召集會議，其間，職福會僅係一般性會務之運作。有關職工福利金之保管動用，如前所述，既屬職福會以委員會議之方式行之，而該屆委員任期係自八十六年七月一日至八十九年六月三十日止，因原告一年來之未召集會議，職福會對職工福利金之保管動用，已然受到相當之影響，例如職福會將因委員會議之未召開，而無法依職工福利委員會組織規程第十二條規定，於年度終了前一個月內，擬具下年度實施計畫及預算，報請主管機關備查，並於年度終了後三個月內，將辦理情形及決算報請主管機關備查，並副知事業單位．．．等，因此，被告主張其以八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函令召開會議，係為維持職福會之會務正常運作、金額龐大之職工福利金動用，並顧及二萬八千餘名會員之權益，而基於監督立場，主動要求儘速召開會議等語，就被告業務監督主管機關之立場而言，其監督命令自屬正當且必要。是原告所訴各節，均無從解免其責任。
五、至原告主張被告未依法定程序通知原告個人召開會議，即指原告不遵守監督命令而予裁罰，已屬違誤云云。查被告以八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函，請職福會於文到一個月內召開職工福利委員會議，乃本於其業務監督主管機關之立場，依據民法第三十二條之規定，對於法人組織之職福會，為業務監督之命令，而該職福會應召集委員會議者，依據該會捐助及組織章程第十九條規定，須由其董事長（主任委員）召集之，則原告既為職福會之主任委員（董事長），自應遵守主管機關監督之命令，否則，依據民法第三十三條第一項之規定，主管機關得處其五千元以下之罰鍰。查本件原告並未遵守被告八十八年二月二十二日台八十八勞福一字第○○七七九三號函所為之監督命令，被告處以罰鍰二千元（折合新台幣六千元），於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 六 月 十一 日
臺北高等行政法院第 三 庭
法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十 年 六 月 十一 日
書記官 方偉皓