臺北高等行政法院判決 八十九年度簡字第三六號
原 告 甲○○○○○○訴訟代理人 余鑑昌律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 丙○○縣長）訴訟代理人 戊○○
己○○丁○○右當事人間因醫師法事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年六月三十日（八九）府訴二字第一二六二三八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告係乙○牙醫診所負責醫師，經中央健康保險局（以下稱健保局）查訪時，發現其向健保局申報病患林曉琪於八十五年三月份至八十七年三月份期間，計八次醫療費用，惟所提供該名保險對象之病歷內容僅記載八十七年三月十四日全口牙周病、牙結石及全口洗牙，其餘就診日期病歷均未記載，乃移送被告機關處理，被告以原告於執行醫療業務時，對求診病患林曉琪，未於診療後隨即列印作成實體病歷，乃依醫師法第十二條規定，爰依同法第二十九條規定裁處新台幣六千元罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回。
三、兩造之爭點：原告於執行醫療業務時，對求診病患未於診療後隨即作成實體病歷，應否處罰。
㈠原告主張之理由：
⒈被告機關所據以處分之事實及理由無非以：
被告機關以健保局查獲原告於執行醫療業務時對部分求診病患，僅將具病歷存放電腦中，未於診療後隨即列印作實體病歷。其所據之法令為醫師法第十二條規定：「醫師執行醫療業務時，應製作病歷，記載病人姓名、出生年、月、日、性別、住址、職業、病名、診斷及治療情形。「又查行政院衛生署八十五年二月七日衛署醫字第八五○○○八四四號函釋「．．．三、．．．醫療機構使用電腦處理病歷，應將電腦儲存之病歷資料列印，由醫師親自簽章，並將病人每次就診之病歷資料合併歸檔保存。」⒉然依下列所陳原告並無違相關法令：
①查「醫師法」、「醫療法」等相關法律，並未規定病歷之製作需「書面」或
有任何「格式」。醫師法第十二條明定：「醫師執行業務時，應製作病歷，記載病人姓名、出生年、月、日、性別、住址、職業、病名、診斷及治療情形．．．。」其間並無法定病歷需用「文書制作」或有「規格」、「型制」且無診治醫師應「親自簽名」之規定。同法法第十三條則明確規定：「醫師處方時應記明左列事項：㈠自己姓名證書及執照號數、並『簽名』或『蓋章』。㈡病人姓名、年齡、藥品、藥量、用法、年月日及處方號碼。」前述醫師法第十二條之「病歷」與同法第十三條之「處方」其差異即在強制「簽名」之規定，故醫師於診治病人時只有「病歷」之形式且合於醫師法第十二條要件規定即足。再據醫療法第八十四條第二項，亦僅規定病歷內容應清晰詳實、完整，亦無對「病歷」有何「型制」規範或「簽署」要件。
②雖行政院衛生署（以下稱衛生署）八十五年二月七日衛署字第八五○○○八
四四號函釋「．．．三、．．．醫療機構使用電腦處理病歷，應將電腦儲存之病歷資料列印，由醫師親自簽章，並將病人每次就診之病歷資料合併歸檔保存。」況就實體病歷部分─事實上，每個患者皆有實體病歷，偶因該患者在掛號時，臨時因插錯病歷或其它原因而突然找不到病歷時，會請該患者重新填寫掛號資料，當做新病人般的填寫病歷。待找到舊病歷時方將新舊病歷釘在一起。在填寫新病歷時，會在其上註明其原來之病歷號碼。
⒊惟審究前項行政院衛生署之函釋，無非為一種訓示規定，並無法或命令之拘束力，其理由為：
①衛生署之函釋具有法令之效力，其法源依據為何？其是否有如「稅捐稽徵法
第一條之一規定，對依本法或稅法所發布之解釋函令，對據以申請之案件發生效力．．．」類於法律之效力？②依據中央法規標準法第七條之規定「各機關依法定職權或基於法律授權訂定
之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院」行政院衛生署所為之解釋函釋是否曾送達立法院備查？以發生命令之效力？③另據醫師法第十二條對病歷之必要條件中，並無規定要醫師「簽名」或「蓋
章」，行政院衛生署卻逕函示病歷資料由醫師親自簽章。以印作「實體病歷」實已「擴張解釋」且「抵觸母法」。
④次以訴願審議委員會主張行政院衛生署前述所為之行政釋示係依「法」所為
，均有拘束下級機關之效力，具普遍之適用性．．．然其所依之「法」就係何「法」？授權之基礎為何？皆未釋明，其決定顯有違「法」之處。
⒋末以被告機關認定原告違規之事實係引據「健保局對林姓保險對象簽名確認之
健保局台北分局八十七年七月八日業務訪查訪問紀錄及特約醫療機構門診處方及治療明細影本。」，對前陳事項原告曾請求健保局提供所指稱之訪談紀錄及處方治療明細，健保局始終以涉及機密不予提出，而全民健康保險爭議審議委員又為健保局所委任，其審查流於形式，其公平性向多爭議，此可參佐健保局於八十七年六月四日至七月二十三日稽核人員訪查原告之患者，指稱原告容留密醫，並附具被訪查患者之簽名，將原告診所人員王如慧以「密醫」違反醫事法，移送台灣宜蘭地方法院檢察署，嗣經宜蘭地檢署詳為偵查，傳喚患者與訪查人員對質，並蒙不起訴處分在案，其理由之一即被查訪病患之紀錄與患者陳述相異，原告亦擬另案提出告訴。
⒌綜上陳述，原告事實上皆依法規對任何患者製作病歷，縱然此等病歷果如健保
局官員指稱存放電腦，不合規定，但亦無違反醫師法第十二條之規定，何況原告自始即依規定製作「實體病歷」，被告所為處分顯已違法，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈按「醫師執行業務時，應製作病歷，記載病人姓名、出生年、月、日、性別、
住址、職業、病名、診斷及治療情形。但在特殊情形下施行急救，無法製作病歷者，不在此限。前項病歷，應保存十年。」、「違反第十一條至第十七條或第十九條至第二十四條規定之一者，處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰，並得視情節輕重，移付懲戒。其觸犯刑法者，應移送司法機關依法辦理，必要時並得撤銷其醫師證書。」為醫師法第十二條、第二十九條第一項所明定。又「醫療機構使用電腦製作病歷者，於輸入電腦時，應遂即將紀錄內容列印，並由診治醫師簽名，以依法建立實體病歷資料，並依規定年限保存。．．．」、「按醫療法、醫師法規定，病歷應保存十年，且病歷為取締密醫、全民健康保險給付稽查、醫療糾紛鑑定醫療品質審核、醫學研究等之重要依據，．．．醫療機構使用電腦處理病歷，應將電腦儲存之病歷資料列印，由醫師親自簽章，並將病人每次就診之病歷資料合併歸檔保存。（即衛生局、健保局之稽查人員赴醫療機構，可自「實體病歷」中取得民眾完整之就醫資料。）醫師使用電腦處理病歷，目前採『實體病歷』與電腦病歷並存之方式．．．」分別為衛生署七十九年二月七日衛署醫字第八五七四三一號及八十五年二月七日衛署醫字第八五○○○八四四號函釋有案。本件原告係乙○牙醫診所負責醫師，其於執行醫療業務時，對部分求診病患，僅將其病歷存放電腦中，未於診療後隨即列印作成實體病歷，為健保局查獲，此部分並經全民健康保險爭議審議委員會八十八年十二月八八權字第一一三○九號審定書所確認，移送本縣衛生局處辦，被告以其行為顯已違反醫師法第十二條之規定，爰依同法第二十九條規定裁處原告新台幣六千元之罰鍰，依法並無不合。
⒉據原告訴稱：「（一）查『醫師法』、『醫療法』等相關法律，並未規定病歷
之製作需『書面』或有任何『格式』。及（二）醫師法第十二條明定：『醫師執行業務時，並應製作病歷記載病人姓名、出生年、月、日、性別、住址、職業、病名、診斷及治療情形．．．。』其間無法定病歷需用『文書制定』或有『規格』、『型制』且無診治醫師應『親自簽名』之規定。另（三）再據醫師法第四十八條第二項，亦僅規定病歷內容應清晰詳實、完整，亦無對『病歷』有何『型制』規範或『簽署』要件。」乙節，查有關病歷之製作，除醫師法第十二條有明文規定外，衛生署對病歷製作亦曾以七十九年二月七日衛署醫字第八五七四三一號函、八十年八月六日衛署醫字第九五八○四○號函、八十四年三月二十日衛署醫字第八四○一二○二一號函、八十五年二月七日衛署醫字第八五○○○八四四號函、八十五年七月十七日衛署醫字第八五○三一八六一號函、八十六年二月十一日衛署醫字第八六○○三四七四號函等闡述甚詳。是以原告主張顯係推卸之詞，實不足採。
⒊另原告訴稱「衛生署之函釋，無非為一種訓示規定，並無法或命令之拘束力」
乙節，按行政法院六十一年四月二十六日（六一）台院文字第二三一九號函釋「行政主管機關就行政法規所為之解釋，應以法條之固有效力為其範圍，自法規生效之日有其適用。」準此，各行政主管機關因基於委任立法或本於職權範圍所制頒之法規性命令或解釋，均具有補充效力，並使法規之內容更為明確；又病歷除係提供醫師診治病人之重要醫療資訊資料外，且為醫療責任之重要憑證，故行政院衛生署多次函釋「實體病歷」之定義，並一再重申應依法製作實體病歷，其目的除保障民眾權益外，更重要者為補充說明以使法規越臻明確，提供業者有所規範，其效力應無庸置疑。
⒋又原告訴稱「況就實體病歷部分─事實上，每個患者皆有實体病歷，偶因該患
者在掛號時，臨時因插錯病歷或其它原因而突然找不到病歷時，會請該患者重新填寫掛號資料，當做新病人般的填寫病歷。待找到舊病歷時方將新舊病歷釘在一起。在填寫新病歷時，會在其上註明其原來之病歷號碼。」乙節，按醫療法第四十八條規定「醫院、診所之病歷，應指定適當之場所及人員保管，並至少保存十年。病歷內容應清晰、詳實、完整。醫院之病歷並應製作各項索引及統計分析，以利研究及查考。」；而健保局查訪原告診所時，發現對某林姓被保險人於八十五年至八十七年計申報八次醫療費用，該診所卻僅有八十七年三月十四日一次之病歷記載，縱如原告訴稱「臨時因插錯病歷或其它原因而突然找不到病歷」，仍難卸善盡「保管」病歷「以利研究及查考」之責。
⒌綜上所陳，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴，以維法紀等語。
理 由
一、本件原告對其係乙○牙醫診所負責醫師，經健保局查訪時發現原告向健保局申報林曉琪八十五年三月份至八十七年三月份期間，計八次醫療費用，惟所提供該名保險對象之病歷內容僅記載八十七年三月十四日全口牙周病、牙結石及全口洗牙，其餘就診日期病歷均未記載，此有林曉琪簽名確認之健保局台北分局八十七年七月八日業務訪查訪問紀錄及特約醫療機構門診處方及治療明細影本附卷可稽，並為原告所不爭之事實，茲原告所爭執者為主張林曉琪於八十四年中至八十五年底至其診所就診，其後一年未曾就診，嗣其診所於八十五年實施電腦建檔，相關病患資料皆鍵入電腦中，惟八十七年三月林曉琪再至其診所就診而另領新病歷號碼，致新病歷上無舊就診紀錄，並非其未製作實體病歷。又醫師法、醫療法等相關法律，並未規定病歷之製作須書面或有任何格式。而行政院衛生署之函釋，無非為一種訓示規定並無法或命令之拘束力云云。
二、按「醫師執行業務時，應製作病歷，記載病人姓名、出生年、月、日、性別、住址、職業、病名、診斷及治療情形。但在特殊情形下施行急救，無法製作病歷者，不在此限。前項病歷，應保存十年。」、「違反第十一條至第十七條或第十九條至第二十四條規定之一者，處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰，並得視情節輕重，移付懲戒。其觸犯刑法者，應移送司法機關依法辦理，必要時並得撤銷其醫師證書。」為醫師法第十二條、第二十九條第一項所明定。上開醫師法第十二條對醫師執行業務時製作之病歷，雖未規定應建立實體病歷資料，僅規定記載病人姓名、出生年、月、日、性別、住址、職業、病名、診斷及治療情形，惟查病歷為取締密醫、全民健康保險給付稽查、醫療糾紛鑑定醫療品質審核、醫學研究等之重要依據，倘醫師僅以電腦製作病歷，而不建立實體病歷資料，極易因電腦操作之失誤或其他諸多原因而喪失存檔資料，且因電腦資料，隨時可予更改，更不易為密醫取締、全民健康保險給付稽查、醫療糾紛鑑定醫療品質審核，衛生署以主管機關之立場，於七十九年二月七日以衛署醫字第八五七四三一號函釋稱，．．．醫療機構使用電腦製作病歷者，於輸入電腦時，應遂即將紀錄內容列印，並由診治醫師簽名，以依法建立實體病歷資料，並依規定年限保存。．．．及於八十五年二月七日以衛署醫字第八五○○○八四四號函釋稱，按醫療法、醫師法規定，病歷應保存十年，且病歷為取締密醫、全民健康保險給付稽查、醫療糾紛鑑定醫療品質審核、醫學研究等之重要依據，．．．醫療機構使用電腦處理病歷，應將電腦儲存之病歷資料列印，由醫師親自簽章，並將病人每次就診之病歷資料合併歸檔保存。（即衛生局、健保局之稽查人員赴醫療機構，可自「實體病歷」中取得民眾完整之就醫資料。）醫師使用電腦處理病歷，目前採「實體病歷」與電腦病歷並存之方式．．．等語。均係以主管機關之立場，就醫師法第十二條規定醫師執行業務時，應製作病歷，其病歷之製作方法所作之解釋，按行政主管機關本於職權範圍所作解釋，具有補充效力，並使法規之內容更為明確，衛生署上開解釋並未違背醫師法第十二條之立法精神，原告謂衛生署上開解釋增加醫師法第十二條所無之規定，據以處罰人民，顯屬違法云云，實屬誤解法律。本件原告於健保局查訪原告診所時，發現其對病患林曉琪於八十五年至八十七年計申報八次醫療費用，該診所卻僅有八十七年三月十四日一次之病歷記載，縱如原告訴稱「臨時因插錯病歷或其它原因而突然找不到病歷」，仍難卸善盡「保管」病歷「以利研究及查考」之責。從而原處分以原告未記載病歷，予以裁罰，揆諸前揭規定，並無不合，訴願決定予以維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十一 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
法 官 林金本右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十 年 十二 月 三 日
書記官 簡信滇