臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一一八號
原 告 中華民國柔道協會代 表 人 甲○○理事長訴訟代理人 丙○○律師被 告 內政部代 表 人 張博雅部長）訴訟代理人 乙○○
丁○○右當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服內政部中華民國八十九年六月二十一日台（八九）內訴字第八九○二三四三號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因未依法召開會員大會連續四個會次，且第六屆理監事任期於民國（下同）八十六年六月十八日已屆滿而未進行改選，經被告八十七年三月十一日台（八七）內社字第八七八一○三三號函知原告略謂：「‧‧‧指定貴會理事鄭吉祥先生為召集人，限期於文到後一個月內召開會員大會並完成理事、監事改選，逾期仍未完成，即依法予以『限期整理』處分‧‧‧」因原告未於期限內召開會員大會，並完成理監事之改選，經被告於八十七年四月二十七日以台（八七）內社字第八七一三二六八號函予限期整理之處分，復於八十七年八月七日台（八七）內社字第八七八七一○七號函成立整理小組，限期完成理監事改選，該整理小組於八十七年十一月七日召開第七屆第一次會員大會改選理監事，並於八十七年十一月二十三日將會議紀錄等陳報被告及請領當選證書，適於八十七年十一月十日，有原告之會員莊文良等十人向被告提出緊急陳訴書，指稱該屆理監事選舉過程不當，經被告查明後，以八十八年四月十七日台（八八）內社字第八八八九一○○號函原告略謂：「二、貴會召開之第七屆第一次會員大會並改選理監事一案，有關選舉票格式，因未盡依人民團體選舉罷免辦法第七條之規定辦理，又監票員未確依同辦法第十六條規定，善盡監票職責，爰依人民團體法第五十八條第一項第一款之規定，給予警告之處分，嗣後貴會辦理法定之選舉，應請確依人民團體選舉罷免辦法相關規定辦理。三、所報第七屆理監事簡歷冊，准予備查；現任理事長為甲○○先生（任期自八十七年十一月七日起至九十一年十一月六日止）一案，同意備查，並核發當選證明書乙紙，請查收。」並以八十八年四月二十二日台（八八）內社字第八八一四二一六號函復莊文良等人，謂原告改選第七屆理監事一案，業經被告同意備查，莊文良、連明源、鄭吉祥等三人不服，提起訴願，經被告八十八年八月三十一日台（八八）內訴字第八八○四五五三號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理。」，其理由略以：「中華民國柔道協會（原告）於八十七年十一月七日召開會員大會進行第七屆理監事選舉，其所印製之選票未依照人民團體選舉罷免辦法第七條第一項第三款規定，於參考名單外預留與應選出名額同額之空格，已違反同辦法第八條關於印製選舉票之格式規定，依同辦法第十八條第一項第一款規定，該等選舉票皆為無效票，因之其所進行之第七屆理監事選舉，自屬無效之選舉。」被告乃據以八十九年一月六日台（八九）內社字第八九六四○三○號函解散原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：請求判決如主文所示。
㈡被告聲明：請求駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告認原告第七屆理監事選舉無效，未於限期整理期限內有效完成選舉，依人民團體法第五十九條第一項四款規定命令解散原告，是否適法？㈠原告主張：
⑴被告認定選舉無效係引用「人民團體選舉罷免辦法」第十八條第一項第一款
之規定。但查該款係就選票未「蓋用各團體圖記及由監事會推派之監事或由監事會召集人簽章」，應屬無效，而為規定。第十八條第一項各款，並無違反同辦法第七條規定者，其選舉票均應無效之規定。被告認定全部選票無效，適用第十八條第一項第一款顯然違背法令。又退而言之，依同辦法第四十一條第二項規定，對選舉結果有異議，應當場向會議主席提出，並於三日內以書面申請主管機關核辦，未出席或出席未當場表示異議或逾期提出異議者，於事後提出異議，均不予受理。本件關係人莊文良等人，並未當場對結果表示異議，甚至自承選舉失敗而離席，於事後提出異議，即不應予以受理。被告竟擅自認定選舉無效，進而解散原告團體，顯屬違法。原告於八十七年十一月七日，在被告派員指導下，依法選出理監事，選舉結果無人異議，原告乃於八十七年十一月二十三日報被告「備查」，被告於八十八年四月十七日准予「備查」。足證原告已依被告之命令於限期內整理完成，並無「限期整理未如期完成」之事實。又所謂「備查」，依地方制度法第二條第五款定義為：下級政府或機關間，就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。被告就原告呈報選舉結果，既准備查，應可解為被告承認原告之選舉，完全屬原告得全權處理之業務。原告依法辦妥選舉後，被告以准予「備查」表示「知悉」，爾後縱有他人表示異議，應尋其他法定方式救濟，無由被告擅自認定選舉無效之理。
⑵司法院二十五年院解字第一五七○號謂：「律師公會係職業團體之一，其關
於會長之選舉，係本於會員之私權作用，應屬於私法關係」。此即表明，人民團體選舉無效爭議，屬私法關係，應適用民法第五十六條關於總會決議無效之規定，由爭議當事人依民事訴訟法程序解決之，無由被告擅自宣告選舉無效之理。又現行人民團體法並無關於選舉瑕疵之特別規定，依同法第一條，適用民法規定，以解決選舉無效之爭訟，亦為法理上當然解釋。被告逕以行政手段介入私權爭議，顯然越權。原告於八十七年十一月七日召開會員大會進行第七屆理監事選舉，選票上所列之候選人並非參考名單，有關該次選舉候選人名單，原告整理小組於八十七年八月二十六日假高雄市麒麟餐廳召開第三次會議時，與會成員決議採開放登記方式。原告即以掛號信發出全體會員親自到會登記，經登記後，將所有登記候選人全部印入選票，故本件有關選票格式之擇定，原告並非依人民團體選舉罷免辦法第七條第一項第三款列出參考名單，而係採用同條項第一款「將全體被選舉人姓名印入選舉票，由選舉人圈選者」方式辦理。被告未予詳查，率指原告未依第三款規定留空格，殊有未合。原告整理小組係奉內政部八十七年八月七日台（八七）內社字第八七八七一○七號函成立，成員皆為內政部所指定，有關理監事選票格式之擇定，被告為瞭解整理小組任務進行狀況，曾指派人團科專員丁○○到場親臨指導，並與全國體總代表鄭英傑及與會人士討論後，始決議不採列舉參考名單方式辦理，此有會議紀錄可稽。又第七屆會員大會召開改選理監事時，被告指派社會司人團科江科長全程指導監督，並曾檢視選舉票無誤，於此審慎周密情況完成選舉，被告竟率爾全予否認，更屬不當。
⑶行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，
又採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益，顯失均衡。行政程序法第七條定有明文，亦為行政行為之準則，本件被告命令限期整理，目的應在於促使原告定期改選。原告既已依法產生，縱稍有瑕疵，被告亦已發函指正，其行政目的已然達成。乃被告竟無視於行政行為之基本原則，屈服於政治力之運作，貿然宣告選舉無效，進而命令解散，造成原告無可彌補之損害，實難令人甘服。
㈡被告主張：
⑴被告均依法執行處分：被告對原告予以解散處分係依「人民團體法」第五十
九條第一項第四款：「人民團體有左列情事之一者，應予解散：一、‧‧‧
四、限期整理未如期完成者。」之規定辦理。原告未召開會員大會連續四個會次，被告先依「人民團體法」第三十二條：「人民團體會員（會員代表）大會或理事會不能依法召開時，得由主管機關指定理事一人召集之」之規定，指定原告理事鄭吉祥為召集人，限期召開原告第七屆第一次會員大會選舉理監事，惟未於期限內完成，被告再依「督導各級人民團體實施辦法」第十九條第一項第二款：「人民團體有左列情事之一者，主管機關得限期整理。①‧‧‧②經主管機關通知限期改（補）選（推），逾期未完成者。」第二十條：「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止，由主管機關就非現任理事、監事之會員（會員代表）中遴選五至七人組織整理小組，並指定一人為召集人，於指定後三個月內完成整理工作。」及第二十一條：「整理小組之任務如左：①接管圖記、人事、檔案及清理財務，造具清冊，移交於下屆理事會。②清查會籍。③召開會員（會員代表）大會，選舉理、監事。④‧‧‧」等規定給予原告「限期整理」處分、停止原告理監事職權、成立「整理小組」接管會務、並召開會員大會選舉理監事，全部過程均依法執行。
⑵原告未於「限期整理」期限內有效完成改選：依據「人民團體選舉罷免辦法
」第七條規定：「人民團體之選舉應使用選舉票，其格式分為左列三種並應載明團體名稱、選舉屆次、職稱及年月日等，由各該團體理事會（許可設立中之團體由籌備會）擇一採用：①將全體被選舉人姓名印入選票，由選舉人圈選。②按應選出名額劃定空白格位，由選舉人圈選。③將參考名單所列之候選人印入選票，由選舉人圈選，並預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫者。」同辦法第七條第二項規定：「前項第三款參考名單所列之候選人，得依章程規定或經會員（會員代表）大會決議，由理事會提出；或由會員（會員代表）向所屬團體登記，其人數為應選出名額同額以上，如登記不足應選出名額時，由理事會（許可設立中之團體由籌備會）決議提名補足之。但被選舉人不以參考名單所列者為限。」同辦法第八條規定：「人民團體之選舉票或罷免票，應由各該團體自行印製，並蓋用各該團體圖記及由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）簽章後，始生效力。許可設立中之團體蓋用籌備會戳記及由召集人簽章。」同辦法第十八條規定：「選舉票或罷免票有左列情事之一者無效：①未依第八條及第三十七條之規定辦理者。‧‧‧」本案原告雖於八十七年十一月七日限期內召開第七屆第一次會員大會進行理監事選舉；惟該次選舉所印製之選舉票卻因未依「人民團體選舉罷免辦法」第七條第一項第三款規定，於參考名單外預留與應選出名額同額之空格，違反同辦法第八條關於印製選舉票之格式規定，依同辦法第十八條第一項第一款規定，該等選舉票皆為無效票，故其進行之第七屆理監事選舉，自屬無效之選舉。此外，人民團體選舉糾紛事件究應循行政程序或司法程序予以救濟？依據行政院台六十九規九四○二號函釋（略以）：「（一）人民團體選舉理監事，係乃人民團體之決議，人民團體之會員對於此項選舉認有違反法令或章程時，雖可循民事程序請求法院宣告其決議無效；惟社會行政主管機關認人民團體選舉理監事違背法令時，依法可本於職權撤銷其決議。‧‧‧」，觀上所述，本件關係人莊文良、連明源及鄭吉祥等三人雖事後提起訴願，但經被告審議認選舉票有違反規定之事實時，被告依法仍可本於職權認定該次選舉屬無效之選舉。
⑶原告選舉票印製顯與「人民團體選舉罷免辦法」相關規定格式不符：有關該
次選舉選票採用格式部分，原告起訴狀略以：「‧‧‧，與會成員決議採『開放登記方式』。‧‧‧將所有登記候選人全部印入選票，故本件有關選票格式之擇定，原告並非依人民團體選舉辦法第一條（應為第七條）第一項第三款列出參考名單，而係採用同條項第一款『將全體被選舉人姓名印入選舉票，由選舉人圈選者』之方式辦理。‧‧‧」按「人民團體會員（會員代表）有表決權、選舉權、被選舉權與罷免權」，「人民團體法」第十六條定有明文，所謂「全體被選舉人」係指所有具被選舉權者，即所有會員；而原告竟將所有想要登記參選理監事之候選人妄稱為全體被選舉人，以規避其選票格式錯誤之事實，殊有不當。此外，原告召開整理小組第三次會議時，被告曾派員列席，適值小組會議進入討論選票印製議題，原告欲提出一份參考名單進行討論，惟經被告代表當場指正，除詳細解說「人民團體選舉罷免辦法」第七條第一項使用選舉票所規定之三種格式外，並明確告知原告因已遭被告「限期整理」處分，理監事職權業已停止，故無法執行提出候選人參考名單之任務，參考名單所列之候選人之「來源」，應依「人民團體選舉罷免辦法」第七條第二項之規定，由會員向所屬團體登記，簡言之，被告代表彼時係強調參考名單所列候選人如何產生之適法性，並未否准其採用參考名單方式，況且原告約有會員八百餘人，選舉票格式不論採用同辦法第七條第一項第一款或同條項第二款，實務上均有困難，故採第三款之參考名單方式為宜，原告雖以「不採列舉參考名單方式辦理」云云，惟審其選舉票採用之格式即以參考名單方式辦理，故其所述不符事實。其次，對於原告第七屆第一次會員大會之選舉，被告從未表示選票格式無誤，反係原告因未按被告之要求在選舉當日以前先將選舉票送被告審視，遂導致發生瑕疵。
⑷被告依法執行解散，與違反比例原則無關︰原告之解散係因其第七屆第一次
會員大會所印製之選舉票未依照人民團體選舉罷免辦法第七條第一項第三款規定，於參考名單外預留與應選出名額同額之空格，因而違反同辦法第八條關於印製選舉票之格式規定，依同辦法第十八條第一項規定，該等選舉票皆為無效票，因之其所進行之第七屆理監事選舉，自屬無效之選舉，因此被告未於整理期限內「有效」完成選舉，構成人民團體法第五十九條第一項第四款事實，故予解散處分，此與比例原則無關。
⑸綜前結論，原告第七屆第一次會員大會理監事選舉選票違反「人民團體選舉
罷免辦法」第七條第一項第三款、第八條規定，並構成第十八條第一項第一款之事實，該等選票皆為無效票，其所進行之選舉亦屬無效之選舉，故未於限期整理期限內有效完成選舉，構成「人民團體法」第五十九條第一項第四款事實，解散處分於法有據，故被告八十九年台（八九）內訴字第八九０二三四三號訴願決定及八十九年一月六日台（八九）內社字第八九六四０三０號函處分（解散），應予維持。
理 由本件原告因未依法召開會員大會連續四個會次，且第六屆理監事任期於八十六年六月十八日已屆滿而未進行改選，經被告八十七年三月十一日台（八七）內社字第八七八一○三三號函知該會略謂：「‧‧‧指定貴會理事鄭吉祥先生為召集人，限期於文到後一個月內召開會員大會並完成理事、監事改選，逾期仍未完成，即依法予以『限期整理』處分‧‧‧」，因原告未於期限內召開會員大會，並完成理監事之改選，復經被告於八十七年四月二十七日以台（八七）內社字第八七一三二六八號函予限期整理之處分，並於八十七年八月七日以台（八七）內社字第八七八七一○七號函成立整理小組，限期完成理監事改選，該整理小組於八十七年十一月七日召開第七屆第一次會員大會改選理監事完畢，於八十七年十一月二十三日將會議紀錄等陳報被告及請領當選證書，八十七年十一月十日莊文良等十人向被告提出緊急陳訴書，指稱該屆理監事選舉過程不當，經被告查明後，以八十八年四月十七日台（八八）內社字第八八八九一○○號函該會略謂：「二、貴會召開之第七屆第一次會員大會並改選理監事一案，有關選舉票格式，因未盡依人民團體選舉罷免辦法第七條之規定辦理，又監票員未確依同辦法第十六條規定，善盡監票職責，爰依人民團體法第五十八條第一項第一款之規定，給予警告之處分，嗣後貴會辦理法定之選舉，應請確依人民團體選舉罷免辦法相關規定辦理。三、所報第七屆理監事簡歷冊，准予備查；現任理事長為甲○○先生（任期自八十七年十一月七日起至九十一年十一月六日止）一案，同意備查，並核發當選證明書乙紙，請查收。」並以八十八年四月二十二日台（八八）內社字第八八一四二一六號函復莊文良等人該會改選第七屆理監事一案，業經被告同意備查，莊文良等人不服，提起訴願，經被告八十八年八月三十一日台（八八）內訴字第八八○四五五三號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理。」其理由略以：「中華民國柔道協會於八十七年十一月七日召開會員大會進行第七屆理監事選舉，其所印製之選票未依照人民團體選舉罷免辦法第七條第一項第三款規定，於參考名單外預留與應選出名額同額之空格，自已違反同辦法第八條關於印製選舉票之格式規定，依同辦法第十八條第一項第一款規定，該等選舉票皆為無效票，因之其所進行之第七屆理監事選舉，自屬無效之選舉。」被告乃據以八十九年一月六日台（八九）內社字第八九六四○三○號函解散原告，固非無見。惟查：
一、按「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止，由主管機關就非現任理事、監事之會員（會員代表）中遴選五至七人組織整理小組，並指定一人為召集人，於指定後三個月內完成整理工作。」「整理小組之任務如左：
一、‧‧‧三、召開會員（會員代表）大會，選舉理、監事。」「人民團體有左列情事之一者，應予解散：一、‧‧‧四、限期整理未如期完成者。」督導各級人民團體實施辦法第二十條、第二十一條第一項第三款及人民團體法第五十九條第一項第四款定有明文。足見人民團體未於限期整理之期限內如期完成理監事之改選，主管機關始得予以解散之處分。
二、本件被告於八十七年四月二十七日以台（八七）內社字第八七一三二六八號函予原告限期整理之處分，復於八十七年八月七日以台（八七）內社字第八七八七一○七號函成立整理小組，限期完成理監事改選，該整理小組於八十七年十一月七日召開第七屆第一次會員大會，完成理監事改選，並於八十七年十一月二十三日將會議紀錄等陳報被告及請領當選證書，被告於八十八年四月十七日以台（八八）內社字第八八八九一○○號函原告略謂：「三、所報第七屆理監事簡歷冊，准予備查；現任理事長為甲○○先生（任期自八十七年十一月七日起至九十一年十一月六日止）一案，同意備查，並核發當選證明書乙紙，請查收。」此有上開各函文附原處分卷可稽，足見原告已於限期整理之期限內如期完成理監事之改選，並獲得主管機關即被告准予備查之處分。
三、被告雖謂：原告於八十七年十一月七日召開會員大會進行第七屆理監事選舉，其所印製之選票未依照人民團體選舉罷免辦法第七條第一項第三款規定，於參考名單外預留與應選出名額同額之空格，自已違反同辦法第八條關於印製選舉票之格式規定，依同辦法第十八條第一項第一款規定，該等選舉票皆為無效票，因之其所進行之第七屆理監事選舉，自屬無效之選舉，其未於限期整理期限內有效完成選舉，構成「人民團體法」第五十九條第一項第四款事實，予以解散處分，於法有據云云云。然查，原告業已改選理監事完畢，並獲得被告准予備查之處分，前已述明；雖原告之會員莊文良等人對前揭准予備查之處分不服提起訴願，並經訴願機關為「原處分撤銷，由原處分機關另為適法處理」之決定，惟該訴願決定，迄未確定，仍在本院爭訟中（八十九年度訴字第四０三五號），則原准予備查之處分，其效力仍繼續存在（行政程序法第一百十條第三項、行政訴訟法第一百十六條第一項規定參照），被告焉能遽謂原告未於整理限期內有效完成選舉，而予以解散處分？
四、至於原告之第七屆理監事選舉，是否為無效之選舉？被告是否有權予以判定？姑不論均尚有疑義，且依被告所引行政院六十九年八月十三日台六十九規九四○二號函謂「人民團體選舉理監事，係乃人民團體之決議，人民團體之會員對於此項選舉認有違反法令或章程時，雖可循民事程序請求法院宣告其決議無效；惟社會行政主管機關認人民團體選舉理監事違背法令時，依法可本於職權撤銷其決議。
」亦僅認社會行政主管機關認人民團體選舉理監事違背法令時，可本於職權「撤銷其決議」（即撤銷人民團體理監事之選舉結果）而已，惟本件被告從未撤銷原告之理監事選舉結果，縱原告選舉票之格式違背法令之規定，而有無效之原因，亦非不待被告撤銷其選舉之結果，而當然變為無效之選舉，更非當然可視為「限期整理未如期完成者」，而得予以解散處分，其理甚明。
五、綜上所述，被告依人民團體法第五十九條第一項第四款之規定，對原告為解散之處分，於法不合，訴願決定未加糾正，而予維持，亦有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至於兩造其餘攻擊防禦方法，於本件判決結果已不生影響，故不予一一審究，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 十 月 十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 李得灶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 十 月 十八 日
書記官 陳清容