臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一二一八號
八十九年度訴字第一二一九號八十九年度訴字第二三○六號八十九年度訴字第二三○七號九十年度訴字第四○六號原 告 甲○○
丙○○丁○○訴訟代理人 乙○○（會計師）
庚○○（會計師）被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 朱兆銓（主任委員）訴訟代理人 辛○○
戊○○己○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部訴願決定（案號如附表所示），提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告等與優鑫實業股份有限公司（下稱優鑫公司，董事長即原告甲○○）、優美椅業股份有限公司（下稱優美椅業公司，法人董事長優鑫實業公司，代表人即原告甲○○）、前展科技股份有限公司（下稱前展公司，法人董事長優鑫實業公司，代表人林偉修）及優勝國際投資股份有限公司（下稱優勝公司，法人董事長優美股份有限公司，代表人林偉修），至八十六年三月二十五日止共同取得優美股份有限公司（下稱優美公司）股份累計達二九、四二三、四五六股，已超過優美公司已發行股份總額百分之十（佔優美公司當時已發行股份總額一三○、六一八、六○○股之百分之二二‧五二六），領先國際股份有限公司（下稱領先公司，法人董事長優美公司，代表人即原告丁○○）及威鋒國際股份有限公司（下稱威鋒公司，法人董事長優美公司，代表人林偉修）分別自八十六年九月二十三日及同年十月十七日成為新增之共同取得人，上開共同取得人於附表所示之時間，未依「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」規定於所持股份累計增減變動超過已發行股份總額百分之一即行公告並向被告申報，被告以上開情事涉嫌違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，分別處以原告等罰鍰在案（如附表所示）原告等不服，提起訴願，遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。並經本院命合併辯論在案。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、原告等與優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝公司、領先國際公司、威鋒國際公司是否係證券交易法第四十三條之一第一項所規定之共同取得人？
二、違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第一百七十八條第一項第一款規定處罰者，可否按次處罰？原告主張之理由：
一、被告自訂系爭申報事項要點，違反明確性原則，依司法院釋字三一三、三
九四、四○二、五二二號解釋意旨，即屬違憲：政府有關行政罰鍰此一限縮人民權利所發布之行政命令，應以法律就其構成要件已有授權，且授權之內容及範圍應具體明確者為限，被告援引未經法律授權而自行頒布之行政命令，認定原告等及關係公司構成優美公司之共同取得人，而未依證券交易法第四十三條之一第一項規定公告及辦理申報，並據為行政裁罰，有違依法行政之原理：證券交易法第四十三條之一第一項所謂「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份」，並未授權主管機關得以命令為補充規定，更遑論授權內容及範圍需符合司法院釋字第三一三、三九四、四○二號解釋應具體明確之意旨。證券交易法第四十三條之一第一項，僅就「應行申報事項」授權主管機關訂定，未就所謂「任何人單獨或與他人共同取得股份」之構成要件，授權該主管機關得以命令為補充規定，同法第一百八十二條授權財政部訂頒之證券交易法施行細則，亦無定有任何明確之規範。乃被告竟自行頒布「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下稱申報事項要點），於「應行申報事項」外，擴大定義「任何人單獨或與他人共同取得股份」之構成要件（申報事項要點第二、
三、四、五點），擅認原告等及關係公司構成證券交易法第四十三條之一第一項所稱之共同取得人，並遽按原告等及關係公司共同取得優美公司已發行股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為處罰，致原告等無從預見可構成裁罰之行為內容，漠視憲法第二十三條及前開解釋保障人民權利之本旨，實難謂於法無違。
二、現行證券交易法對各項持股申報義務之規範均於法條中明文規定，惟獨第四十三條之一未有類此規定，依法律解釋原則，自無由被告蓄意擴張解釋：
㈠次按證券交易法第二十二條之二公司董事、監察人、經理人或持股數超過百
分之十之股東其持股轉讓方式應依一定方式為之，第二十五條公司董事、監察人、經理人及持股數額超過百分之十股東其持股數及變動數之申報；以及第一百五十七條公司董事、監察人、經理人或持股數超過百分之十之股東其買賣股票獲利行使歸入權等規定中，有關上開人員持股數之計算須包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股份者，於本法均已有明定。然證券交易法第四十三條之一第一項所謂「任何人」及「與他人共同」取得之股份，本法既無類似之明文規定，被告即不應予擴張解釋。查原告等於八十六年三月二十五日持有優美公司股份總額為百分之六．六，並未超過百分之十，當不生證券交易法第四十三條之一第一項所規範申報義務之問題。乃被告於申報事項要點第二點、第三點第（二）目及第四點自行界定「任何人」及「與他人共同」取得股份之涵蓋範圍，任意擴張適用至其配偶、未成年子女及利用他人名義持有，乃至包括關係法人及該法人負責人或代表人者，實已逾越法律應有之解釋。
㈡查在八十六年三月二十五日以前，原告等及優鑫實業、優美椅業、前展科技
優勝國際等公司早於八十五年五月十八日合計取得系爭股份達 21.127%，已超過百分之十，且分別於八十五年八月十二日減少達1.032%、八十五年九月二十五日增加達1.027%、八十六年二月二十日再增加達1.024%，其增減變動率各已超過百分之一，以上均未遭被告認定構成共同取得人，亦未依證券交易法第四十三條之一前段及後段規定分別各處罰鍰，顯示本件被告所舉上開人員八十五年八月九日至八十六年三月二十日間委託分析等各項例證，並不足以認定其有構成共同取得之要件，另自八十六年三月二十日至同年三月二十五日間，甲○○、丁○○、丙○○及憂鑫實業等均未買賣系爭股票，則前既未認有共同取得人之適用，其後又無取得系爭股票之事實，又如何認定其與優美椅業、前展科技、優勝國際於八十六年三月二十五日有共同取得之事實？乃被告於上開人員共同取得系爭股份數額超過百分之十及變動超過百分之一時，一方面未以共同取得人視之，一方面卻又於八十六年三月二十五日認屬共同取得人，認定事實顯有矛盾。
㈢被告以「優美股票甲○○等九名委託行為分析摘要表」所顯示原告等及優鑫
實業、優美椅業、前展科技、優勝國際等公司，於八十五年八月九日至八十六年三月二十日間買賣系爭股票之行為，認定其委託行為相似而有共同意思聯絡之共同取得人關係。惟查是段期間中甲○○並未買賣系爭股票，另優鑫實業、優美椅業及優勝國際有買賣系爭股票之行為各僅有一日，且下單之券商各不相同，則以一日之委託行為即遽認上開公司均屬共同取得人，舉證上顯有偏頗及瑕疵，又指摘原告因擔任各案關公司職務及各案關公司之投資關係，而認定亦有共同取得人之情，查轉投資比例之高低及人員擔任職務類別，與公司之意思表示無直接而必然之因果關係，均難謂構成意思聯絡之必要條件，況法人之意思表示究如何認定有意思聯絡之情，本應以事實證明之。
㈣被告指出丁○○及丙○○在八十五年八月三十日、八十七年七月九日、八十
七年七月十日及八十八年四月一日買賣優美公司股票時間及價格相近、數量相同及委託書連續編號。姑不論被告僅以此四筆交易認定原告等於八十六年三月二十五日至八十八年八月十日長達兩年六個月之期間內，彼此有委託買賣有美公司股票「多日」出現相似之率斷，惟據被告所提供「優美股票集團投資人買賣明細統計表」顯示丁○○於八十五年八月三十日及八十八年四月一日、丙○○於八十七年七月十日均未有買賣優美股票之行為。被告依據前述四筆交易認定原告等有意思聯絡仍「繼續」及於本件，顯屬推測臆斷。㈤優美公司之子公司所定之短期投資作業管理辦法，其目的旨在依實施要點規
定意旨適當劃分核准、複核、保管、會計、盤點等相關投資作業職能，豈有以該被告制定應予區分之此一職能劃分之規範，而認定原告等人及案關公司間有共同意思聯絡關係之理。乃被告以案關公司短期投資作業管理辦法所揭示：「配合母公司政策考量，經董事會決議後，適時買入或賣出母公司股票，以調節股價之功能及穩定經營權之目標。」此單一「核准」職能之投資控制作業，即割裂適用以擅自臆測推斷本件有共同聯絡之共同取得人關係，而未綜觀各該公司整體投資循環內部控制作業之全貌，難謂無可議之處，況「調節股票之功能及穩定經濟權目標」與原告等人及案關公司間之意思聯絡並無直接而必然之因果關係，被告以此宣示性用語即遽下本件有共同意思聯絡關係，更顯其舉證上偏頗及嚴重瑕疵之違法。
㈥由於申報事項要點第三條第二款有逾越法律應有解釋之違法，又被告所舉各
項例證不足以認定本件有共同意思聯絡之共同取得人關係，從而縱依申報事項要點規定，本件案關人員亦不構成證券交易法第四十三條之一之共同取得人。
四、系爭申報事項要點係於八十四年九月五日訂頒，並規定取得超過百分之十之股份時始負申報義務，從而原告等人亦應於該日之後實際再取得超過百分之十時，方應申報，被告慮未及此，顯有溯及既往之不法：
退萬步言，縱謂本件「共同取得」之界定範圍須依被告訂頒之申報事項要點規定辦理，惟該申報事項要點係於八十四年九月五日訂頒，而原告等及關係公司持有優美公司股份總額於八十四年九月五日前已超過百分之十，然依該申報事項要點第一條規定，係指受規範之人「應於取得後十日內申報」，亦即原告等人之申報義務應自該要點訂頒後取得超過百分之十股份時，始受拘束。被告於八十六年三月二十五日認定原告等負有申報義務，未審原告等人自八十四年九月五日該要點訂頒後至八十六年三月二十五日止尚未有取得超過百分之十股份之情，即遽予處罰，有實質追溯八十四年九月五日前原告等人原即取得而不生該要點規範申報義務之虞。又由於證券交易法第四十三條之一第一項後段規定係前段申報事項變動之補正程序，則原告等依法既無上開前段超過百分之十之申報義務，當亦無後段為補正程序之義務。
五、被告於八十七年十月三十日始增訂違反證券交易法第四十三條之一前段及後段規定應分別處罰，則在增訂前自無分別處罰之適用。
縱謂本件於八十六年三月二十五日至八十八年八月十日間取得優美公司股份須依申報事項要點規定申報及補正者，惟就其中於八十七年十月三十日申報事項要點修正前之行為，依行為時有效法令規定，由於係基於同一意思所發動，仍應無分別科處行政罰鍰之適用。
七、行政制裁，旨在達到督促相對人履行其未來義務之行政目的，而非以處罰為目的，否則將有行政手段對人民所造成的不利益與其所欲達成的公共利益間顯失衡平之議，違反憲法第二十三條、行政程序法第七條及行政執行法第三條所揭櫫政府行政所應遵循之「比例原則」：我國目前雖尚乏行政裁罰之總則性規定，惟觀諸現行有關連續處罰之規定，不論係連續處罰、按日連續處罰、按月連續處罰、按次連續處罰、按件連續處罰、按日處罰、按次處罰等型態，均以主管機關已有責令行為義務人限期改善之行政行為為前提，以達到督促相對人履行其未來義務之行政目的，例如建築法第九十條第一項（連續處罰型態）、水污染防治法第三十八條（按日連續處罰型態）、稅捐稽徵法第四十五條（按月連續處罰型態）、證券交易法第一百七十八條第二項（按次連續處罰型態）、強制汽車責任保險法第四十三條第二項（按件連續處罰型態）、水利法第九十三條之一第二項（按日處罰型態）、水污染防治法第四十四條（按次處罰型態）等。乃被告對所認原告等及關係公司持有優美公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，逾越本法規定按件連續處罰在先，已有不當；且於原告等及關係公司於八十六年三月二十五日持有優美公司股份超過百分之十，暨同年三月二十八日至四月一日間所持有股份數額第一次變動達百分之一未公告及辦理申報時，未給予原告等任何改善補救之機會，竟遲至八十九年一月十一日，始一次就所認原告等過去三年來持有優美公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，按次連續處罰，累科以原告等鉅額之罰鍰，殊有違行政裁罰旨在達到督促相對人履行其未來義務之基本原理，更悖離政府行政所應遵循之「比例原則」。雖證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯從一重處斷或以一罪論之規定，惟被告在未責令原告等改善之前提下，執意連續就各次未申報及辦理公告之行為，按次科處罰鍰，顯有不當。
八、縱謂本件依證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定應分別科處罰鍰，惟有關違反後段規定者，由於係基於同一意思所發動，仍應僅能科處一次罰鍰：所謂分別科處行政罰鍰，應係取得公開發行公司股份超過百分之十未申報（前段規定）及申報事項有變動未補正（後段規定）之分別處罰而言。取得人於取得公開發行公司股份超過百分之十後，其申報事項有變動未辦理補正之行為，既係基於同一意思所發動，依行政法院（現改制為最高行政法院）二十四年判字第七十一號及四十五年判字第四號判例意旨，即無更行課以同樣罰鍰之理。
被告主張之理由：
一、原告等稱「共同取得股份」未依規定申報為科處罰鍰，其構成要件及數額應由法律定之，而證券交易法復無就科處罰鍰之構成要件授權以命令為補充規定，被告依據申報事項要點第三點之規定認定渠等為共同取得並予以處分，並無法律之授權，且據以作為處分罰鍰之依據，顯未依法律之規定，即限制原告之權利，應有違誤；次謂證券交易法僅授權主管機關規定除取得股份之目的、資金來源以外無涉及人民權利之申報事項，要無授權主管機關就「共同取得」之構成要件為定義之規定，以限制人民權利；又稱訴願決定意旨以證券交易主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一所訂定，符合立法意旨，自與依法行政原則並無違背，顯非有理等語。惟依據證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證券暨期貨管理委員會。」之規定，被告為證券交易法之主管機關。次依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被告為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定—主管機關所規定應行申報事項，訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之涵義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且依法務部八十九年十二月一日法八十九律決字第○四三四九二號函釋，倘確為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且未牴觸或逾越其上位法規者，應無不可。準此，關於證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱「共同取得」既屬不確定法律概念，被告為執行該法律，必須對之加以具體界定，才得據以執行。為探求及闡釋該條文所稱「共同取得」之意旨，被告特依據社會一般經驗法則，並參照國外法制，針對實務上典型之共同取得關係，以行政命令規定進行類型化處理，於申報事項要點第三點訂定共同取得之行為態樣，使證券交易法第四十三條之一第一項對於共同取得人規範制度，得為適當之應用，並發揮統一個案事實認定的基準及執法之裁量準則，乃為正確認定事實並妥適適用法律所必要。此外，證券交易法第四十三條之一第一項，係仿自美國一九三四年證券交易法第十三條第四項之規定訂定，其規定任何人單獨或與他人共同取得某一證券發行股數達百分之五以上者，應於取得後十日內向證券交易所、發行公司、證管會單位等提出說明書，說明其資金、取得證券之目的、取得人之背景等資料，該規定之目的在於使取得公司相當比例股份之人，負公開相關資訊之義務，使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢，是「完全公開」（ Full Disclosure）原則之發揮。另為使具有實質控制關係者亦得一併揭露，美國證券交易法第十三條第七項並擬制規定二人以上組織之合夥、隱名合夥、或其他團體持有證券者視為同一人所有，以達到該條規範之目的。因此，申報事項要點第三（二）點明定共同取得之規定，並未違反母法之立法意旨。綜上所述，申報事項要點已具備行政命令之合法性要件，被告援用證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點之規定而作成處分，係符合依法行政原則，自屬適法。
二、被告認定之共同取得人不僅原告甲○○、丙○○、丁○○等三人，尚有優鑫實業公司、優美椅業公司、前展科技公司、優勝國際投資公司等。經查本案共同取得人，依被告向經濟部商業司及受託買賣優美公司股票之證券商，調閱渠等之資料，基於下列原因，已符合申報事項要點第三（一）點、第三（二）點及第四點規定，爰將渠等認定為共同取得人：
㈠甲○○係優鑫公司及優美公司董事長，其子林偉修、丙○○及丁○○擔任優鑫公司董事（被告答辯誤載「及唯一監察人」）。
㈡優美椅業公司係優鑫公司持股百分之四九‧四三（被告答辯誤載為百分之七三‧五一）之被投資公司，並由甲○○擔任董事長，其子丙○○擔任董事。
㈢前展公司係優鑫公司持股百分之八六‧七（被告答辯誤載為百分之三四‧七
）之被投資公司，甲○○為唯一監察人，並由其子林偉修、丙○○、丁○○擔任董事（被告答辯誤載林偉修為董事長）。
㈣優勝公司係優美公司持股百分之九九‧九之被投資公司，並由林偉修擔任董事長，丁○○擔任董事。
㈤領先國際投資公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○之子丁○○擔任惟一監察人。
㈥威鋒國際投資公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○之子林偉修及丙○○擔任董事及唯一監察人。
㈦依據優美公司所提母公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書，丙
○○為優勝國際投資公司、領先國際投資公司及威鋒國際投資公司決定買賣股票時機者。
㈧經調閱丙○○及丁○○於八十五年八月至八十八年六月間之成交委託買賣明
細表查得，渠等委託證券商買賣優美公司股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等情形，明顯有意思聯絡之情事，謹舉數例說明如下：
⑴八十五年八月三十日：丁○○於八：五一：五五（時：分：秒，下同）以十
八‧七元委託買進一五○仟股，丙○○於八：五一：五九以十八‧八元委託買進一五○仟股，丁○○於八：五二：○四以十八元委託買進一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續。
⑵八十七年七月九日：丁○○於八：四六：二三以三三‧八元委託賣出五○仟
股，丙○○於八：四六：四五以三三‧九元委託賣出一○○仟股，上述委託時間、價格相近且委託書編號連續。
⑶八十七年七月十日：丁○○於八：四二：四一以三三‧二元委託賣出一五○
仟股，丙○○於八：四三：○二以三三‧九元委託賣出一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續。
⑷八十八年四月一日：丁○○於八：五六：二九以十四‧九五元委託賣出二○
仟股，丙○○於八：五六：三四以十四‧九五元委託賣出二○仟股，上述委託時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續；又丁○○於八：五六：五一以十五元委託賣出二○仟股，丙○○於八：五六：五八以十五元委託賣出二○仟股，上述委託時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續；又丁○○於八：五八：一九以十五‧一元委託賣出二○仟股，丙○○於八：五八：
二四以十五‧一元委託賣出二○仟股，上述委託時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續。
㈨有關原告等人稱被告所舉之各項例證，並不足以認定原告等及關係公司構成
證券交易法第四十三條之一之共同取得人乙節：依被告向經濟部商業司、優美公司及受託買賣優美股票之證券商，調閱原告等之資料分析，甲○○、丙○○、丁○○等三人關係密切，渠等在優鑫實業、優美椅業、前展科技、優勝國際、領先國際及威鋒國際等公司所擔任之職務及持有之股權，顯然對於前開公司之經營、理財決策，具有決定性之影響力，且渠等委託證券商買賣優美股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等之情形，明顯有意思聯絡之情事，縱然市場上委託行為相似之情形容或有之，惟如相似之情形多日出現，若言渠等彼此間並無意思聯絡，顯有違常理，且就優美公司嚴密控管股票買賣流程及相關客觀事實亦可證明渠等有共同取得優美股票之意思，就證券交易法第四十三條之一第一項「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應．．．向主管機關申報．．．。」而言，確已符合要件，故渠等於期限內應向被告申報並公告而不作為，實屬違法。
㈩關原告等人稱被告所舉原告及關係公司委託行為分析之證據，並不足以認定
原告等有共同意思聯絡之共同取得事實乙節：查被告依前揭說明理由，認定原告及關係公司符合證券交易法第四十三條之一所稱之共同取得人，渠等買賣優美股票之行為，或有部分共同取得人於不同交易日下單，或於不同證券商下單，惟依原告等關係密切之程度及優美公司嚴密控管股票買賣流程與優美之子公司所定之短期投資作業管理辦法亦明文揭示：配合母公司政策考量，經董事會決議後，適時買入或賣出母公司股票，以達調節股價之功能及穩定經營權之目標來看，該等公司應有基於目的上之結合，而共同取得優美股票之事實，尚無疑義。
有關原告稱優美公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程制度係為符合被
告所定「公開發行公司建立內部控制制度實施要點」規定所必要，而被告卻以此認定原告及關係公司間有共同意思聯絡，顯非有理。查被告所定「公開發行公司建立內部控制制度實施要點」係為促使公開發行公司建立內部控制制度並確實執行，以健全公司營業並保障投資，而上述要點僅就內部控制原理及重點作原則性規定，至於公司內部控制作業程序之訂定仍須由公司視實際需要並配合公司內部組織情況加以訂定，方能達到實質控管目的。本案經查優美之子公司所定之短期投資作業管理辦法明文揭示：配合母公司政策考量，經董事會決議後，適時買入或賣出母公司股票，以達調節股價之功能及穩定經營權之目標，且依優美公司所提短期投資內控及內稽作業流程說明書，丙○○經理為優勝國際公司、領先國際公司及威鋒國際公司等三家子公司決定買賣優美股票時機者，且子公司須按日填報短期投資日報表送總經理批示，以利控制投資總額、損益情形及風險管理，子公司同時應將日報表轉送母公司財務室，股務課除按規定公告申報外，母公司財務室隨時注意其投資標的、金額及投資風險分散情形，稽核室亦不定期盤點股票，該等公司應有基於目的上之結合，而共同取得優美股票之事實，尚無疑義。
三、原告等主張被告就甲○○、丁○○、丙○○、優鑫公司、優美椅業公司、前展公司及優勝公司、領先國際公司及威鋒國際公司於八十六年三月二十五日持有優美公司股份超過百分之十，暨後續每次持股變動達百分之一未公告及申報之行為，未給予原告等任何改善補救機會，即按次連續處罰，累科以原告等鉅額之罰鍰，殊有違行政裁罰旨在達到督促相對人履行其未來義務之基本原理，悖離政府行政所應遵循之「比例原則」；又稱渠等上開未申報、公告之行為係基於同一意思所發動，應僅能裁處一次罰鍰，被告以同一理由處罰原告等達三十二次，顯非有理云云。查被告係針對原告等變動持股累計超過已發行股份總額百分之一時未及公告並向被告申報作成之處分，並非就共同取得系爭股票總額超過百分之十部分而為處分。查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露予投資人作為其投資決策之參考。而證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一點規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七（一）點規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神；且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時，均應「按次」分別科處行政罰鍰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未向被告申報而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報，果如此，將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。被告特於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中增列第九點當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，以明白宣示前述意旨。綜上所述，原告等所稱處罰過當、悖離比例原則云云，顯曲解法令，實不足採。
理 由程序部分
被告代表人原為林宗勇，九十年二月八日變更為朱兆銓，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
實體部分
一、按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反．．．第四十三條之一第一項‧‧‧之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」分別為證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱與他人共同取得股分之共同取得人包括左列情形：㈠由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者‧‧‧」「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「依證券交易法第四十三條之依第一項後段規定左列申報事項如有變動，應於事時發生之日起二日內公告，並檢附公告報紙向本會申報：㈠所持股份數額增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時；上開申報及公告義務應繼續至單獨獲共同取得股份低於該公司已發行股份總額百分之十為止。㈡取得人為公司者，其‧‧‧」分別為證券交易法第四十三條之一第一項申報事項要點第一點、第二點、第三點、第四點及第七點所規定。查申報事項要點係被告依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施。該申報事項要點如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。
二、本件原告等與優鑫公司、優美公司、前展公司及優勝公司，至八十六年三月二十五日止共同取得優美公司股份累計達二九、四二三、四五六股，已超過優美公司已發行股份總額百分之十（佔優美公司當時已發行股份總額一三○、六一八、六○○股之百分之二二‧五二六），領先公司及威鋒公司分別自八十六年九月二十三日及同年十月十七日成為新增之共同取得人，上開共同取得人嗣後於附表所示時間，未依證券交易申報事項要點規定於所持股份累計增減變動超過已發行股份總額百分之一即行公告並向被告申報，被告以上開情事涉嫌違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，分別處原告等罰鍰八萬元（折合新台幣二十四萬元）。經核並無不合，原告起訴主張如事實欄所述。
三、玆就本件之爭點分述如次：
㈠、原告等與優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝公司、領先公司、威鋒公司是否係證券交易法第四十三條之一第一項所規定之共同取得人？按證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者而言，始符證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨。因此，申報事項要點第三
（一）點規定由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者，為共同取得，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。經查⒈甲○○（原告）係優鑫公司及優美公司董事長，其子林偉修（訴外人）、丙○○（原告）及丁○○（原告）擔任優鑫公司董事。⒉優美椅業公司係優鑫公司持股百分之四九‧四三之被投資公司，並由甲○○（原告）擔任董事長，其子丙○○（原告）擔任董事。⒊前展公司係優鑫公司持股百分之八六‧七之被投資公司，甲○○（原告）為唯一監察人，並由其子林偉修（訴外人）、丙○○（原告）、丁○○（原告）擔任董事。⒋優勝公司係優美公司持股百分之九九‧九之被投資公司，並由林偉修（訴外人）擔任董事長，丁○○（原告）擔任董事。⒌領先國際投資公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○（原告）之子丁○○（原告）擔任惟一監察人。⒍威鋒國際投資公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○之（原告）子林偉修（訴外人）及丙○○（原告）擔任董事及唯一監察人，此有公司變更登記事項卡影本附原處分卷可按，以原告等在優鑫公司、優美椅業公司、前展公司及優勝公司、領先國際投資公司及威鋒國際投資公司等公司所擔任之職務及持有之股權，顯然對於前開公司之經營、理財決策，具有決定性之影響力，又原告丙○○為優勝國際投資公司、領先國際投資公司及威鋒國際投資公司決定買賣股票時機者，此亦有優美公司提出之母公司與子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書影本於原處分卷可憑，由上開優美公司說明書可知其嚴密控管股票買賣等流程，是以原告等與優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝公司、領先國際公司及威鋒國際公司間，縱未共同集資，亦有共同意思聯絡，再參之原告丙○○及丁○○於八十五年八月至八十八年六月間之成交委託買賣明細表，渠等委託證券商買賣優美公司股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等情形，其中於八十六年八月十五日以前者有八十五年八月三十日：丁○○於八：五一：五五以一八‧七元委託買進一五○仟股，丙○○於八：五一：五九以十八‧八元委託買進一五○仟股，丁○○於八：五二：○四以一八元委託買進一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續，有委託買賣明細表影本附原處分卷可參，上述證據資料均足以證明原告與其關係企業間為申報事項申報事項要點第三（一）點所規範之以意思聯絡方式取得股份之共同取得人，從而原告等未依申報事項要點規定於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被告申報並公告，被告以上開情事違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，遂依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，裁處原告等罰鍰八萬元，即非無據。次按申報事項要點第三點規定：「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括．．．㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」。查證券交易法第二十二條之二第一項規定，已依該法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，應依該條所規定之一定方式為之。同法第二十五條第一項規定，公開發行股票之公司於登記後，應將其董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，所持有之本公司股種類、股數及票面金額，向主管機關申報並公告之。同法第一百五十七條之一第一項規定，發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，獲悉有重大影響公司股票價格之消息時，在消息公開前不得為股票之買賣限制等，依各該法條之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項）。申言之，上開相關證券交易法之規定，就董事、監察人、經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東有關申報義務之課予、股票移轉自由權利之限制，適用於其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均已有明文規定，而同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之邏輯解釋原則，申報事項要點第三（二）點即不應予以擴張解釋，故被告以原告等與優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝公司、領先公司、威鋒公司之負責人間有申報事項要點第三（二）點所規定之上開關係為由，認係共同取得，將八十六年八月十五日增加持股共計二、○○○、○○○股，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟原告等與上開公司有意思聯絡之共同取得關係，前已詳述，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。
㈡、違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第一百七十八條第一項第一款規定處罰者，可否按次處罰？查證券交易法第四十三條之一之立法意旨，係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露，以作為投資人投資決策之參考。而證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務；亦即，申報事項要點第一點規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七（一）點規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務；如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，應未牴觸母法規定。原告主張申報事項要點擴大「申報」義務包括「公告」，已牴觸母法規定，違反法律優位原則，應屬無效云云，不符證券交易法之規範目的，無足採酌。且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時，均應按其個別違反之行為，分別裁處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰，殆無疑義。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。原告等主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，違反法律保留原則云云，核不足採。再者，任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未向被告申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者，即處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被告於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九點當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。原告等主張渠等既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為，與證券交易法處罰之構成要件不合，不應受裁罰云云，並指責原處分違反一事不二罰原則、一事不再理原則，均不足採。另查被告稽核室係於八十七年度針對優美公司轉投資科目查核時，發現優美公司轉投資持股超過百分之九十八之優勝公司、領先公司及威鋒公司，於「八十六」年間開始大量買賣優美股份有限公司股票，且持股超過優美股份有限公司已發行股份總額百分之十，未依證券交易法第四十三條之一規定於取得後十日內向被告申報，乃進一步調閱渠等相關資料及其自八十六年大量買賣優美股份有限公司股票交易資料，往後追查至八十九年為處分，業據被告陳明，是原告所稱被告未就其八十六年三月二十五日以前持股變動超過百分之一部分加以處罰，認構成信賴保護原則之適用云云，自亦無可採。
三、從而，前述共同取得人於附表所示時間未依申報事項要點規定於所持股份累計增減變動超過已發行股份總額百分之一即行公告並向被告申報，被告以上開情事違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，分別處原告等罰鍰八萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告等猶執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百二十七條第二項、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 百 修
法 官 劉 介 中法 官 黃 清 光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十八 日
書記官 楊 子 鋒