臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一二二○號
原 告 甲○○
丙○○丁○○共 同 乙○○（會計師）訴訟代理人被 告 財 政 部證券
期貨管理委員會代 表 人 朱兆銓（主任委員）住同右訴訟代理人 庚○○
戊○○己○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國八十九年八月十五日台財訴第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告與優鑫實業股份有限公司（以下簡稱優鑫實業公司，董事長甲○○）、優美椅業股份有限公司（以下簡稱優美椅業公司，法人董事長優鑫實業公司，代表人甲○○）、前展科技股份有限公司（以下簡稱前展科技公司，法人董事長優鑫實業公司，代表人林偉修）、優勝國際股份有限公司（以下簡稱優勝國際公司，法人董事長優美股份有限公司【以下簡稱優美公司】，代表人林偉修）、領先國際股份有限公司（以下簡稱領先國際公司，法人董事長優美公司，代表人丁○○）及威鋒國際股份有限公司（以下簡稱威鋒國際公司，法人董事長優美公司，代表人林偉修）係證券交易法第四十三條之一第一項及證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點（以下簡稱申報事項要點，民國【以下同】八十四年九月四日訂定公布，八十七年十月三十一日修正發布）所稱之共同取得人，原告與上開人等於八十六年三月二十五日共同取得優美公司股份累計達二九、四二
三、四五六股，已超過優美公司已發行股份總額百分之十（占優美公司當時已發行股份總額一三○、六一八、六○○股之百分之二二．五二六），其中領先國際公司及威鋒國際公司分別自八十六年九月二十三日及同年十月十七日成為新增之共同取得人，上開共同取得人嗣後於八十八年七月十四日至同年八月十日止，增加持股共計三、○一○、○○○股，惟未依申報事項要點規定於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一亦未即公告並向被告申報，被告以上開情事涉嫌違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，遂依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十九年一月十一日（八九）台財證（三）第○○一二八號處分書科處原告罰鍰捌萬元（折合新台幣二四○、○○○元）。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造之訴辯意旨如左：
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決如主文所示。
叁、兩造之爭點：
一、原告與優鑫實業公司、優美椅業公司、前展科技公司、優勝國際公司、領先國際公司、威鋒國際公司是否係證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人？
二、證券交易法第四十三條之一第一項規定「與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者」，依申報事項要點第三條第二款，所謂與他人共同取得包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。」申報事項要點該條款之規定是否逾越母法？
三、違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第一百七十八條第一項第一款規定處罰者，可否按次處罰？
１、原告主張之理由：
⑴、政府有關行政罰鍰此一限縮人民權利所發布之行政命令，應以法律就其構成要件
已有授權，且授權之內容及範圍應具體明確者為限，被告援引未經法律授權而自行頒布之行政命令，認定原告及關係公司構成優美公司之共同取得人，而未依證券交易法第四十三條之一第一項規定公告及辦理申報，並據為行政裁罰，有違依法行政之原理：
查證券交易法第四十三條之一第一項所謂「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份」之構成要件，並未授權主管機關得以命令為補充規定，同法第一百八十二條授權財政部訂頒之證券交易法施行細則，亦無定有任何明確之規範，更遑論授權內容及範圍需符合大法官會議釋字第三一三、三九四、四○二號解釋應具體明確之意旨。被告竟自行頒布申報事項要點第二、三、四、五條定義「任何人取得」及「與他人取得」之內容及範圍，擅認原告及關係公司構成證券交易法第四十三條之一第一項所稱之共同取得人，並遽按原告及關係公司共同取得標的公司已發行股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為處罰，漠視憲法第二十三條及前開大法官會議解釋保障人民權利之本旨，實難謂於法無違。且訴願決定以被告發布實施之申報事項要點為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要而無不妥等語，任令被告以未經法律授權之申報事項要點所定義之處罰構成要件，科處原告鉅額之行政罰鍰，顯非民主法治國家行政作為所該當。被告答辯再以申報事項要點有關「任何人單獨或與他人共同取得股份」構成要件之訂定，係為執行證券交易法時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性等語，指其係依據同法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項，此一無關之授權事項，作其前不當處分之飾詞，難令人折服。
⑵、關於違反證券交易法第四十三條之一第一項所規範申報義務，其處罰依據同法第
一百七十八條規定，並無連續處罰之制裁，被告擅就原告持有優美公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一之行為，在未有任何通知改善之情況下，連續處以三十二次罰鍰，違反「法律保留原則」：
查人民違反證券交易法第四十三條之一第一項所規範申報義務，固須依證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定處以行政罰鍰，惟該法條僅第一項第二款至第四款所定情事依同法條第二項規定，始有連續處罰之制裁，且主管機關於執行該連續處罰前，尚應責令限期辦理；當行為義務人逾期不辦理者，方得按次連續各處罰鍰。被告擅自擴大證券交易法第一百七十八條有關連續處罰之適用，對所認原告及關係公司持有優美公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，在本法無連續處罰且未有任何通知改善之情況下，竟按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政原理，悖離「法律保留原則」，自屬違誤。訴願決定對此明顯違法情節，遞予維持，更屬不法。
⑶、行政制裁旨在達到督促相對人履行其未來義務之行政目的，而非以處罰為目的，
否則將有行政手段對人民所造成的不利益與其所達成的公共利益間顯失衡平之議，違反政府行政所應遵循之「比例原則」：
查我國目前雖尚乏行政裁罰之總則性規定，惟觀諸現行有關連續處罰之規定，不論係連續處罰、按日連續處罰、按月連續處罰、按次連續處罰、按件連續處罰、按日處罰、按月處罰等型態，均以主管機關已有責令行為義務人限期改善之行政行為為前提，以達到督促相對人履行其未來義務之行政目的，例如建築法第九十條第一項（連續處罰型態）、水污染防治法第三十八條（按日連續處罰型態）、稅捐稽徵法第四十五條（按月連續處罰型態）、證券交易法第一百七十八條第二項（按次連續處罰型態）、強制汽車責任保險法第四十三條第二項（按件連續處罰型態）、水利法第九十三條之一第二項（按日處罰型態）、水污染防治法第四十四條（按次處罰型態）等。被告對所認原告及關係公司持有優美公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，逾越本法規定按件連續處罰在先，已有不當；且於原告及關係公司於八十六年三月二十五日持有優美公司股份超過百分之十，暨同年三月二十八日至四月一日間所持有股份數額第一次變動達百分之一未公告及辦理申報時，未給予原告任何改善補救之機會，竟遲至八十九年一月十一日，始一次就所認原告過去三年來持有優美公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，按次連續處罰，累科以原告鉅額之罰鍰，有違行政裁罰旨在達到督促相對人履行其未來義務之基本原理，更悖離政府行政所應遵循之「比例原則」。雖證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯從一重處斷或以一罪論之規定，惟被告在未責令原告改善之前提下，執意連續就各次未申報及辦理公告之行為，按次科處罰鍰，顯有不當。
⑷、縱謂本件依證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定應分別科處罰鍰，
惟有關違反後段規定者，由於係基於同一意思所發動，仍應僅能科處一次罰鍰：八十七年十月三十一日修正申報事項要點第九點所謂分別科處行政罰鍰，應係取得公開發行公司股份超過百分之十未申報（前段規定）及申報事項有變動未補正（後段規定）之分別處罰而言。取得人於取得公開發行公司股份超過百分之十後，其申報事項有變動未辦理補正之行為，既係基於同一意思所發動，故依前行政法院二十四年判字第七十一號及四十五年判字第四號判例意旨，即無更行課以同樣罰鍰之理。被告明知此情，卻仍對原告及關係公司於取得優美公司股份超過百分之十後，其每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，按次連續科處三十二次罰鍰，置原告合法權益於不顧，且訴願決定對此違法處分更視而不見，均難謂適法。
⑸、法律之處罰構成要件應具體明確，縱係授權行政機關以命令補充規定，亦應就其
授權之目的、內容及範圍明確界定，使人民得以預見科罰行為內容。被告授權自訂之申報事項要點，違反明確性原則，依大法官釋字第五二二號解釋意旨，即屬違憲：
按修正前證券交易法第一百七十七條第三款原規定「違反主管機關其他依本法所為禁止、停止或限制之命令者」，應處一年以下有期徒刑、拘役或科或併科十萬元以下罰金。惟上開授權行政機關得以命令就裁罰構成要件為補充規定之條款，因其授權之「目的」、「內容」及「範圍」均未被明確加以界定而不具備「明確性原則」及「法律保留原則」，致使人民無法預見「科罰行為內容」，殊與憲法第二十三條保障人民權益之本旨有違，而經大法官會議釋字第五二二號解釋認屬違憲。以上原則參諸大法官會議釋字第三一三、三九四及四○二號解釋，亦均在闡明斯旨。查本件證券交易法第四十三條之一第一項「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份」所謂「任何人」及「與他人共同」取得，雖被告於八十四年九月五日自行訂頒之申報事項要點第二、三、四點已列舉其範圍及構成要件，然於本法未有任何明確列示規定之情況下，致原告無從預見可構成科罰之行為內容，則依上開法理，被告即無據為科處本件行政罰鍰之餘地。
⑹、現行證券交易法對各項持股申報義務之規範範圍均於法條中明文規定，唯獨第四
十三條之一未有類此規定，依法律邏輯解釋原則，自無由被告蓄意擴張解釋之權：
按證券交易法第二十二條之二公司董事、監察人、經理人或持股數額超過百分之十之股東其持股轉讓應依一定方式為之；第二十五條公司董事、監察人、經理人及持股數額超過百分之十之股東其持股數及變動數之申報；以及第一百五十七條公司董事、監察人、經理人或持股數額超過百分之十之股東其買賣股票獲利行使歸入權等規定中，有關上開人員持股數之計算須包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股份者，於本法均已有明定。然證券交易法第四十三條之一第一項所謂「任何人」及「與他人共同」取得之股份，本法既無類似之明文規定，則依法律之邏輯解釋原則，被告即不應予以擴張解釋。查原告於八十六年三月二十五日持有優美公司股份總額為百分之六．六，並未超過百分之十，當不生證券交易法第四十三條之一第一項所規範申報義務之問題。乃被告於申報事項要點第二條、第三條第二款及第四條自行界定「任何人」及「與他人共同」取得股份之涵蓋範圍，任意擴張適用至其配偶、未成年子女及利用他人名義持有，乃至包括關係法人及該法人之負責人或代表人者，實已逾越法律應有之解釋，自不應據此作為科罰之行為內容。
⑺、被告以非本件發生時間之持股情形作為證明其處罰認定之依據，顯有違前行政法
院六十一年判字第七十號判例「認定事實，須憑證據，不得出於臆測」之原則：被告於補充答辯狀指出丁○○及丙○○在八十五年八月三十日、八十七年七月九日、八十七年七月十日及八十八年四月一日買賣優美公司股票時間及價格相近、數量相同及委託書連續編號。姑不論被告僅以此四筆交易認定原告於八十六年三月二十五日至八十八年八月十日長達二年六個月之期間內，彼此有委託買賣優美公司股票「多日」出現相似之率斷，惟據被告所提供「優美股票集團投資人買賣明細統計表」顯示，丁○○於八十五年八月三十日及八十八年四月一日、丙○○於八十七年七月十日均未有買賣優美公司股票之行為；且上開四筆交易日期，並非本件系爭持股變動期間（八十八年七月十四日至同年八月十日）所涵括。是被告依據前述四筆交易認定原告有意思聯絡且該意思聯絡仍「持續」並及於本件，顯屬推測臆斷之謬誤，自不足採。
⑻、系爭申報事項要點係於八十四年九月五日訂頒，並規定於取得超過百分之十之股
份時始負申報義務，從而原告亦應於該日之後實際再取得超過百分之十時，方應申報，被告慮未及此，顯有溯及既往之不法：
退萬步言，縱謂本件「共同取得」之界定範圍須依被告訂頒之申報事項要點規定辦理者，惟查該申報事項要點係於八十四年九月五日訂頒，而原告及關係公司持有優美公司股份總額於八十四年九月五日前已超過百分之十，然依該申報事項要點第一條規定，係指其所規範之人「應於取得後十日內申報」，亦即原告之申報義務源自於該要點訂頒後取得超過百分之十之股份時，始受其拘束；至原告於被告頒訂要點前早已取得超過百分之十部分，並非該要點所責範圍，甚為明灼。乃被告計算原告之申報義務，未見及此，即逕以八十六年三月二十五日認定原告負有申報義務，而未審原告自八十四年九月五日該申報事項要點訂頒後至八十六年三月二十五日止尚未有取得超過百分之十股份之情，即遽予處罰，顯非合宜，更有因此而實質追溯八十四年九月五日前原告原即取得而不生該申報事項要點規範申報義務之虞？實非妥適。又由於證券交易法第四十三條之一第一項後段規定係前段申報事項變動之補正程序，則原告依法既無上開前段規定超過百分之十之申報義務，當亦無後段須為補正程序之義務。是依申報事項要點規定，原告並未違反證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定。
⑼、被告於八十七年十月三十日始增訂違反證券交易法第四十三條之一前段及後段規定應分別處罰，則在增訂前自無分別處罰之適用：
人民違反證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段任一作為義務應分別科處行政罰鍰之規定，係申報事項要點於八十七年十月三十日修正時增訂。是縱謂本件於八十六年三月二十五日至八十八年八月十日間取得優美公司股份須依申報事項要點規定申報及補正者，惟就其中於八十七年十月三十日申報事項要點修正前之行為，依行為時有效法令規定，由於係基於同一意思所發動，仍應無分別科處行政罰鍰之適用。
２、被告主張之理由：
⑴、原告稱「共同取得股份」未依規定申報為科處罰鍰，其構成要件及數額應由法律
定之，而證券交易法復無就科處罰鍰之構成要件授權以命令為補充規定，被告依據申報事項要點第三條之規定認定渠等為共同取得並予以處分，並無法律之授權，且據以作為處分罰鍰之依據，顯未依法律之規定，即限制原告之權利，應有違誤；次謂證券交易法僅授權主管機關規定除取得股份之目的、資金來源以外無涉及人民權利之申報事項，要無授權主管機關就「共同取得」之構成要件為定義之規定，以限制人民權利；又稱訴願決定意旨以證券交易主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一所訂定，符合立法意旨，自與依法行政原則並無違背，顯非有理等語。惟依據證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證券暨期貨管理委員會。」之規定，被告為證券交易法之主管機關。次依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被告為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項，訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之涵義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要。且依法務部八十九年十二月一日法八十九律決字第○四三四九二號函釋，倘確為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱「共同取得」既屬不確定法律概念，被告為執行該法，必須對之加以具體界定，才得據以執行。為探求及闡釋該條文所稱「共同取得」之意旨，被告特依據社會一般經驗法則，並參照國外法制，針對實務上典型之共同取得關係，以行政命令規定進行類型化處理，於申報事項要點第三條訂定共同取得之行為態樣，使證券交易法第四十三條之一第一項對於共同取得人規範制度，得為適當之應用，並發揮統一個案事實認定的基準及執法之裁量準則，乃為正確認定事實並妥適適用法律所必要。此外，證券交易法第四十三條之一第一項，係仿自美國一九三四年證券交易法第十三條第四項之規定訂定，其規定任何人單獨或與他人共同取得某一證券發行股數達百分之五以上者，應於取得後十日內向證券交易所、發行公司、證管會單位等提出說明書，說明其資金、取得證券之目的、取得人之背景等資料，該規定之目的在於使取得公司相當比例股份之人，負公開相關資訊之義務，使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢，是「完全公開」（FullDisclosure）原則之發揮。另為使具有實質控制關係者亦得一併揭露，美國證券交易法第十三條第七項並擬制規定二人以上組織之合夥、隱名合夥、或其他團體持有證券者視為同一人所有，以達到該條規範之目的。因此，申報事項要點第三條第二款明定共同取得之規定並未違反母法之立法意旨。被告發布之申報事項要點，已其備行政命令之合法性要件，被告依證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點之規定而作成原處分，係符合依法行政原則，自屬適法。綜上所述，被告發布之申報事項要點，已具備行政命令之合法性要件，被告援用證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報事項要點之規定而作成原處分，係符合依法行政原則，自屬適法。且經查本案共同取得人，依被告向經濟部商業司及受託買賣優美股票之證券商，調閱渠等之資料，基於下列原因，已符合申報事項要點第三條第一款、第二款及第四條規定，爰將渠等認定為共同取得人：
①、甲○○係優美公司及優鑫實業公司董事長，其子林偉修、丙○○及丁○○擔任優鑫實業公司董事及唯一監察人。
②、優美椅業公司係優鑫實業公司持股百分之七三‧五一之被投資公司，並由優鑫實業公司董事長甲○○擔任董事長。
③、前展科技公司係優鑫實業公司持股百分之三四‧七之被投資公司，並由優鑫實業公司董事長甲○○之子林偉修擔任董事長。
④、優勝國際公司係優美公司持股百分之九九‧九之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○之子林偉修擔任董事長。
⑤、領先國際公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○之子丁○○擔任唯一監察人。
⑥、威鋒國際公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○之子林偉修及丙○○擔任董事及唯一監察人。
⑦、依據優美公司所提母公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書，丙○○為優勝國際公司、領先國際公司及威鋒國際公司決定買賣優美股票時機者。
⑧、經調閱丙○○及丁○○於八十五年八月至八十八年六月間之成交委託買賣明細表
查得，渠等委託證券商買賣優美公司股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等之情形，明顯有意思聯絡之情事，茲謹舉數例說明如下：
、八十五年八月三十日：丁○○於八：五一：五五（時：分：秒，以下同）以一八‧七元委託買進一五○仟股，丙○○於八：五一：五九以十八‧八元委託買進一五○仟股，丁○○於八：五二：○四以一八元委託買進一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續。
、八十七年七月九日：丁○○於八：四六：二三以三三‧八元委託賣出五○仟股，丙○○於八：四六：四五以三三‧九元委託賣出一○○仟股，上述委託時間、價格相近且委託書編號連續。
、八十七年七月十日：丁○○於八：四二：四一以三三‧二元委託賣出一五○仟股，丙○○於八：四三：○二以三三‧九元委託賣出一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續。
、八十八年四月一日：丁○○於八：五六：二九以一四‧九五元委託賣出二○仟股，丙○○於八：五六：三四以一四‧九五元委託賣出二○仟股，上述委託時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續；又丁○○於八：五六：五一以一五元委託賣出二○仟股，丙○○於八：五六：五八以一五元委託賣出二○仟股，上述委託時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續；又丁○○於八：五八：一九以一五‧一元委託賣出二○仟股，丙○○於八：五八：二四以一五‧一元委託賣出二○仟股，上述委託時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續。
⑨、綜合前述資料，甲○○、丙○○、丁○○等三人關係密切，且渠等在優鑫實業公
司、優美椅業公司、前展科技公司、優勝國際公司、領先國際公司及威鋒國際公司等公司所擔任之職務及持有之股權，顯然對於前開公司之經營、理財決策，應具有決定性之影響力，再從渠等在委託買賣優美公司股票時之行為觀之，縱然市場上委託行為相似之情形容或有之，惟如相似之情形多日出現，若言渠等彼此間並無意思聯絡，顯有違常理，故被告限於職權雖無法證明渠等在主觀上之意思聯絡，然從上述客觀之事實，應足可證明渠等在取得優美公司股票之過程中，確有意思聯絡存在，此核已符合申報事項要點第三條第一款、第二款及第四條所定義之共同取得人關係。
⑵、查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且
充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。而證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依本要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神；且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未向被告申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。被告特於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，以明白宣示前述意旨。綜上所述，原告所稱處罰過當、悖離比例原則云云，顯有曲解法令之誤，實不足採。
⑶、原告既經被告查明為共同取得人，八十六年三月二十五日共同取得優美公司已發
行總額超過百分之十，嗣後於八十八年七月十四日至同年八月十日止增加持股三、○一○、○○○股，累計增減變動達該公司已發行股份總額百分之一，未依申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被告申報並公告，被告依據證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定處以原告罰鍰捌萬元，洵屬有據，於法並無違誤。
理 由
壹、程序方面：被告之代表人於八十九年十一月一日由林宗勇變更為朱兆銓，被告既已依行政訴訟法第一百八十六條準用民事訴訟法第一百七十條、第一百七十六條之規定，提出書狀於本院，聲明承受訴訟，其繕本亦已送達原告，於法即無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反‧‧‧第四十三條之一第一項‧‧‧之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」，證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條分別定有明文。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。‧‧‧」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」，申報事項要點第一條、第二條、第三條、第四條及第七條亦各有明文。申報事項要點係被告依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施。該申報事項要點如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。茲就本件爭點分述如次：
二、原告與優鑫實業公司、優美椅業公司、前展科技公司、優勝國際公司、領先國際公司及威鋒國際公司是否係證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點第三條第一款所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人？
１、證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者而言，始符證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨。因此，申報事項要點第三條第一款規定由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者，為共同取得，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。
２、依被告調閱公司變更登記事項卡調查結果：
⑴、甲○○係優美公司及優鑫實業公司董事長，其子林偉修、丙○○及丁○○擔任優鑫實業公司董事及唯一監察人。
⑵、優美椅業公司係優鑫實業公司持股百分之七三‧五一之被投資公司，並由優鑫實業公司董事長甲○○擔任董事長。
⑶、前展科技公司係優鑫實業公司持股百分之三四‧七之被投資公司，並由優鑫實業公司董事長甲○○之子林偉修擔任董事長。
⑷、優勝國際公司係優美公司持股百分之九九‧九之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○之子林偉修擔任董事長。
⑸、領先國際公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○之子丁○○擔任唯一監察人。
⑹、威鋒國際公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由優美公司董事長甲○○之子林偉修及丙○○擔任董事及唯一監察人。
⑺、依據優美公司所提母公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書，擔任優
勝國際公司、領先國際公司經理之丙○○，為實際操作人員，決定買賣優美股票時機者。以上有公司變更登記事項卡影本及優美公司提出之母公司與子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書影本附原處分卷可按。上開說明書內關於「實際交易呈核或控管作業說明」載明：
①、在總經理授權額度內由操作人決定標的及進出時機。
②、操作人、股票保管、帳務處理獨立作業，以防舞弊。
③、按日填報短期投資日報表送總經理批示，以利控制投資總額、損益情形及風險管
理，子公司同時將日報表轉送母公司財務室，股務課除按規定公告申報外，母公司財務室隨時注意其投資標的、金額及投資分散情形，以掌握其投資風險。
④、稽核室不定期盤點股票、帳務。
由上開優美公司嚴密控管股票買賣等流程可知，原告與優鑫實業公司、優美椅業公司、前展科技公司、優勝國際公司、領先國際公司及威鋒國際公司間，縱未共同集資，亦有共同意思聯絡，自不待言。
３、再依「優美股票集團投資人買賣明細統計表」影本觀之，亦顯有意思聯絡：
⑴、八十五年五月十八日：原告與優鑫實業公司、優美椅業公司、前展科技公司持有
優美公司已發行股份比率為二一．一二七％。迄至八十六年二月十九日優勝國際公司買進股票止，渠等（含上開公司）於短日內或單獨、或二至三人（公司）買進或賣出，持有比率維持在二○．○九五％至二二．一一四％之間。
⑵、八十六年三月二十五日：原告與優鑫實業公司、優美椅業公司、前展科技公司、
優勝國際公司持有優美公司已發行股份累計達二九、四二三、四五六股，已超過該公司已發行股份總額百分之十（佔優美公司當時已發行股份總額一三○、六一
八、六○○股之比率為二二．五二六％）。
⑶、八十六年九月二十三日：領先國際公司於是日及翌日買進股票，與前揭公司及原告累計增加持股三、○○○、○○○股。
４、再經被告調閱丙○○及丁○○於八十五年八月至八十八年六月間之成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣優美公司股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等之情形，明顯有意思聯絡之情事，其中於八十六年九月二十四日以前者有八十五年八月三十日：丁○○於八：
五一：五五以一八‧七元委託買進一五○仟股，丙○○於八：五一：五九以十八‧八元委託買進一五○仟股，丁○○於八：五二：○四以一八元委託買進一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續，有委託買賣明細表影本附原處分卷可按，原告違規之事實堪以認定。從而原告未依申報事項要點規定於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被告申報並公告，被告以上開情事違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，遂依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，科處原告罰鍰捌萬元，並無不合，訴願決定予以駁回，亦無不當，均應予維持。
三、證券交易法第四十三條之一第一項規定「與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者」，依申報事項要點第三條第二款，所謂與他人共同取得包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。」該要點之規定是否逾越母法？
１、按申報事項要點第三條規定：「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括‧‧‧㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，如違背證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自不得援用之。查證券交易法第二十二條之二第一項規定，已依該法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，應依該條所規定之一定方式為之。同法第二十五條第一項規定，公開發行股票之公司於登記後，應將其董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，所持有之本公司股種類、股數及票面金額，向主管機關申報並公告之。同法第一百五十七條之一第一項規定，發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，獲悉有重大影響公司股票價格之消息時，在消息公開前不得為股票之買賣限制等，依各該法條之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項）。申言之，上開相關證券交易法之規定，就董事、監察人經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東有關申報義務之課予、股票移轉自由權利之限制，適用於其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均已有明文規定，而同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之邏輯解釋原則，申報事項要點第三條第二款即不應予以擴張解釋。
２、被告以原告與優鑫實業公司、優美椅業公司、前展科技公司、優勝國際公司、領先國際公司及威鋒國際公司之負責人間有申報事項要點第三條第二款所規定之上開關係為由，認係共同取得，將八十八年七月十四日至同年八月十日累計持有股份予以合併計算，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟原告與上開公司有意思聯絡之共同取得關係，前已詳述，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。
四、違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第一百七十八條第一項第一款規定處罰者，可否按次處罰？查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露與投資人作為其投資決策之參考。而證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一條規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七條第一款規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神；且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時均應「按次」分別科處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰，殆無疑義。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。原告主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，且被告於執行該連續處罰前，未責令限期辦理；即按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政之原理，悖離「法律保留原則」云云，不足採取。再者，任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未向被告申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被告於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九條當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。原告所稱原處分處罰過當、悖離比例原則云云，亦不足採。
五、綜上所述，本件原告猶執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，應依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 四 月 十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 曹瑞卿法 官 吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 四 月 十二 日
書記官 葉冠伸