臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一三七三號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁志達律師
陳錫川律師被 告 福建省金門縣地政局代 表 人 乙○○（局長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省政府中華民國八十九年八月四日八十九年閩訴決字第八九○○二九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）八十五年二月二十八日，以「未登記時效取得」之複丈原因及「第一次登記」之登記原因，向被告（改制前為福建省金門縣地政事務所）申請金門縣金沙鎮沙字第二八三三二地號土地之土地複丈暨所有權第一次登記。經被告委託青聯測量有限公司於八十六年九月二十二日辦理實地指界測量完竣，查得原告所申請金門縣金沙鎮沙字第二八三三二地號土地，於七十五年間因土地重劃登記為金門縣所有，經套圖坐○○○鎮○○○段○○○○號內部分土地，所指界址面積為一三○○平方公尺。經被告審查後，以原告所檢附權利證明文件（光緒八年典契）所載面積壹坵受栽貳仟捌佰條，測量後面積與契據所載面積不符，無從證明典契所載土地即為所申請土地，請原告逕向司法機關訴請判決確認後，再據以辦理為由，依地籍測量實施規則第二百十三條第二款規定，認本件土地複丈案為依法不應受理者，而以八十八年九月五日地測字第三八九一號通知駁回其土地複丈之申請。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、一再訴願決定逸出被告駁回理由，並越權審查應由被告審查之土地歸還事實，顯然違背法令：
（一）被告駁回理由係以原告提出之典契所載面積與申請登記之面積不符，而認權利證明文件無從證明係申請歸還之土地，原告則認面積不符乃部分駁回、部分登記之問題，一再訴願決定另行審查，而認典契所載土地坐落未足證明即系爭土地坐落，其決定顯然超出被告之審理範圍，並非適法。
（二）土地登記審查之職權係地政機關之職權，一再訴願決定機關僅為訴願程序之審理機關，原告提出之典契所載坐落「東至房侄金潘園西至典主自己園北至岸南至房孫達仔園」土地是否即為申請歸還之土地，應由被告審查之，被告既未以此駁回，不得謂一再訴願決定機關得於訴願程序中代主管之地政機關審查，資為駁回之依據，果如此，一再訴願決定未撤銷被告所為全部駁回處分，另以坐落無從證明，自屬越權處分，當然違背法令。
２、證明文件未能盡符申請歸還之土地，係屬八十八年六月二十九日修正之土地登記規則第五十條第二款所定應命補正之事項：
（一）典契所載土地所以與申請歸還之土地面積不符，係因另有未典當之土地一千二百栽，約合四百平方公尺，與典契所載約合九三三平方公尺土地，共計一千三百三十二平方公尺，與申請歸還之土地面積相當。被告及一再訴願決定以原告於申辦土地複丈暨所有權登記時，並未提出未典當部分之文件以供審查而駁回。惟查土地登記規則於八十八年六月二十九日修正，修正前第四十八條於修正後列為第五十條，其第二款規定，應提出之文件不符或欠缺者應通知申請人補正，而依「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」（下稱審查辦法）第七條規定，有上開土地登記規則情形之一者，亦應命其補正。
被告既認原告所提權利證明文件不足以證明申請歸還之土地全部，即屬上開規定所稱之應提出之文件不符或欠缺，一再訴願決定未注意上開補正之規定，顯有不適用法規之違法。至再訴願決定稱原告提起訴願及再訴願時言及鬮書而未提出該鬮書乙節，無論依修正前訴願法第十七條第一項但書或修正後第六十二條之規定，其屬一再訴願決定機關應命補正之問題，則一再訴願決定機關未命補正而為駁回，自屬違背法令。另原告提起本件行政訴訟，檢附鬮書三紙，以為系爭土地權利證明文件，參閱系爭鬮書第二頁有關亭子口景墜圓一坵栽二千八百條，同弟圓一坵栽一千二百條（均為二房），面積共計四千條栽，依被告民間調查換算現今之單位面積應為一三三二平方公尺。
（二）土地登記規則第五十條及審查辦法第七條規定，係為使行政機關盡服務便民之職責，故行政法院（現改制為最高行政法院）七十五年度判字第二一一一號判決認「雖依本院四十二年判字第十二號判例所示，土地登記，不僅可予公定力之證明，且依現行法令為取得、設定、移轉、變更或消滅土地權利發生效力之要件，地政機關應先審查證明無誤後，始得為之登記，如應否登記發生疑義，或經審查結果依登記法令認為有瑕疵者，除經司法機關裁判後再予登記外，自不得率予照准，然其審查仍應就聲請登記提出之證明資料是否具備法定登記要件為必要之調查認定，如有欠缺不能命其補正者外，應先限期命其補正，不得未經通知補正，遽以不符法定要件為由予以駁回。」。
（三）易言之，倘被告認原告所呈證明文件，與本件申請相符，僅因原告所指面積較大，且因地形地物改變無法定其四界，亦屬土地登記規則第五十條第三款登記申請書記載事項與其證明文件不符之情形，被告亦應通知補正。則被告於未通知補正之情況，即予駁回，有違土地登記規則第五十條暨行政法院（現改制為最高行政法院）七十五年度判字第二一一一號判決意旨。
３、鬮書為權利證明文件之一，得為個案審認之依據，典契尤無除外之理：
（一）依內政部八十四年八月十日台（84）內地字第八四八一三七三號函附條文適用疑義會商結論第六點（一）略稱：「兄弟分置之鬮書，雖非產權憑證，惟為重要佐證文件，故宜由該管地政機關併其他文件參酌，以個案審認之．．．」，訴願決定機關前以八十八年府訴決字第○二三號訴願決定，就另案申請人提出之證明文件（鬮書），以原處分機關雖認為尚無法證明所載土地坐落即為申請登記土地，惟並未通知訴願人補正，率予駁回，認有可議，而撤銷原處分。是就原告提出之典契內載之土地未經被告為審理前，一再訴願決定機關並無越權審理之權利，已如前述，且訴願決定機關前此之見解既認可命補正，乃又違反公平原則，未命原告補正，自有兩歧而為差別待遇之嫌。
（二）原告提出之典契，其為權利證明文件之證據價值遠逾鬮書，該典契所載之土地是否即為申請土地之一部分，或其地形地物已有變更，原告如何知其四至，一再訴願決定機關依其審理結果，認尚無從證明時，自應依前開訴願決定意旨先命原告補正，再據以准駁，則一再訴願決定僅以原告「並未說明」而未命原告進一步說明，自有違失。
（三）由原告提供之繼承系統表可知，黃家齊係本人之曾祖父，繼承系統為：黃家齊（曾祖父）─黃天就（祖父）─黃廷裕（父）─甲○○（原告），本人所屬家族係屬第二房，其他房均無後嗣，家族一脈單傳，故原告為唯一之繼承人。
４、廢止前金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例），因年代久遠、證據較難取得之外島地區人民可從寬依時效取得，地政機關若未予人民補正說明之機會，如何就申請文件全盤審查實質認定，率予駁回徒增重複遞件，浪費行政資源。行政法之趨勢已漸向福利國原則，行政行為以保障人民權利為依歸，具體實踐如行政程序法第七條第二款行政行為應擇對人民權益損害最小者，第三十九條給予人民陳述意見之權利，而安輔條例係鑒於金門、馬祖、東沙、南沙外島地區地籍資料未若台灣本島之完善齊全，復因實施戰地政務而有無償占用、徵收民地之情況，為免人民因地籍資料不全舉證不易，故從寬就歸還土地、時效取得之要件寬予認定，而收便民之效。被告自承百餘年來地形地物已改變，則執掌地籍管理之地政機關尚出此言，況非對地政嫻熟之人民，被告未通知補正，未予原告說明之機會，顯有未履行正當法律程序之嫌，而原告於遞件時焉得預測被告之心證而事事周全，況被告於證據未充分（該未充分亦非當事人無法補正之情況下），如何就證據為實質審查，而為公正之判斷？原告所求僅為程序之正義，亦即，被告應履行通知補正之義務，如原告仍不補正，始得依法駁回所請。
５、被告認為原告應循私法途徑解決乙節。惟原告對系爭土地係主張權利申請歸還，因無合法之相對人，無從進行民事訴訟程序，僅得依行政訴訟程序，以被告為爭訟對象。
６、原告主張申請歸還土地係依據安輔條例第十四條之一第一項，而非同條第二項，被告說詞，似有誤解。
７、依據被告之地政作業程序，有關原告依安輔條例申請歸還系爭土地事件，程序上須先申請複丈，嗣後才進行土地相關權利登記事宜，惟在複丈階段，被告還是會對申請人是否具有土地權利證明文件等資料加以審查，以判斷申請人是否有主張土地登記相關權利之依據，若申請人無申請土地登記相關權利之依據，在複丈階段即予駁回。本件原告所提申請書係包含申請複丈及土地登記事項之申請，惟遭被告以複丈依法不應受理予以駁回，原處分實質上究係駁回複丈申請抑或土地登記之申請，原告並不清楚。
８、被告在處理土地複丈及登記之申請案時，其一貫作業程序只要是在公告前有要件不符之情事應予駁回者，縱使是與登記有關之事由，均一律依據地籍測量實施規則之規定以依法不應受理複丈為由予以駁回。另被告所提八十八年六月二十九日修正後之地籍測量實施規則第二百零四條第五款規定部分，因本件時間係在法令修正前，應不得援引該條項規定。又本件涉及系爭土地權利證明文件是否符合審查辦法之規定，原告已提出證明書加以說明，被告不應以其不瞭解原告所提鬮書之內容，又未履行通知補正義務之情形下，逕行認定原告所提證明文件不符審查辦法之要件，原處分顯有程序上瑕疵，被告逕於複丈階段駁回原告申請，洵有違誤。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、原告依安輔條例第十四條之一第二項規定申請重劃前為金沙鎮沙字二八三三二地號未登記土地時效取得案，經套圖坐落金沙鎮斗門劃六二一地號內部分土地，且斗門劃六二一地號土地因土地重劃於七十五年三月十七日由金門縣（管理機關為金門縣政府）登記所有，非屬未登記土地，本件並非安輔條例第十四條之一第二項之情形，而應屬同條第一項之情形。
２、我國土地登記之審查，依多數學者之意見，認我國對登記係採「實質審查」及「絕對效力」之基本精神，亦即兼取德國制及托倫斯制精神之特長。於採實質審查主義之情形下，就管轄權、登記能力、聲請人資格、權利能力、行為能力、處分權、代理權、表示之形式及內容等，均應審查，就土地總登記之審查，除應審查申請書內各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其真偽。
３、依民法第一條規定：「民事，法律所未規定者，依習慣，無習慣者，依法理。」，按金門地區之地方習慣早期計算單位面積壹坵貳仟伍佰栽至參仟栽，約為現今計算單位面積一○○○平方公尺，此有被告「金門地區各鄉鎮民間計算植栽面積調查表」內派員訪談地區耆老吳永波等十人陳述內容可查。金門縣農業試驗所八十九年四月十一日八九農研字第一四二號函亦稱：「．．．民間傳統一般用法，所謂條栽，即是以種植甘藷多少條栽（蔓栽，現簡稱為多少栽）為準，但因地區或個人插植甘藷時，行株距均有密疏之落差，是以若換算為現行公畝數，則每十公畝（即為一重劃坵，一千平方公尺）相當於二千五百栽至二千八百栽之間」，依金門地區之地方習慣，早期計算面積之單位依八十一年版金門縣志卷四政事志第五篇第一章第一節七○七頁之記載略以：「民國初，民間耕地之計算面積，即以植地瓜籐一千三百五十條為一畝；．．．。」此所稱之畝，當指通用於民間之市畝而言，又一市畝為六六六．六六六平方公尺（主管機關經濟部標準檢驗局資料）。原告依安輔條例規定申請系爭土地歸還案，檢具權利證明文件為光緒八年典契，主張其為典契出典人黃家齊之繼承人，黃家齊將系爭土地之一部典與他人後回贖（典契內亦加註「無效之契」）。案經測量公司會同原告指界，其所指位置範圍坐落，測量後面積為一三○○平方公尺，契據記載面積為壹坵受栽貳仟捌佰條，換算現行單位面積約為九三三平方公尺，其所指界址面積顯較契據記載面積為大，又契據所載「東至房侄金潘園，西至典主自己園北至岸南至房孫達仔園」，然系爭土地係屬重劃區，百餘年來地形地物已改變，原告何以知悉其四至位置？原告並未說明，亦無原四至關係人之繼承人證明書可查，是原告顯無法證明其所指土地與典契所載土地兩者具體一致，而其訴稱面積不符係以二千八百栽換算為九三三平方公尺，但尚有未典當部分一千二百栽，合計應為四千栽，換算為一二三二平方公尺，與所指土地面積一三○○平方公尺相當，惟查原告申辦土地複丈暨所有權登記時，僅檢附光緒八年典契，並無其他足資證明有未典當部分之文件，被告依原告所檢附證明文件，實質審查之結果認有瑕疵，依地籍測量實施規則第二百十三條第二款規定，認依法不應受理者，予以駁回，揆諸前揭說明及安輔條例第十四條之一第一項規定，並無違誤。而原告所提鬮書，因年代久遠，用語含糊，被告亦難據以認定。且安輔條例係因應戰地政務終止之特殊性情況下所制定，使原土地所有權人得申請歸還或取得土地所有權，現該條例已廢止，縱原告現以所提證據重新提出土地複丈申請，因乏法源依據，被告亦難加以審酌認定，須有法院判決，被告才得依判決意旨對原處分進行審查。
４、被告八十八年九月五日（八八）地測字第三八九一號通知書，所稱「依法不應受理」之法令依據，係針對原告八十五年二月二十八日申請系爭土地複丈案（原收件金丈字第一七號），依照審查辦法之規定，辦理土地登記處理程序須先經：收件─計徵規費─指界測量─審查─公告─異議處理─登記等程序，而原告當初雖提出土地複丈申請書、土地登記申請書及相關證明文件申請系爭土地歸還，惟因土地複丈申請部分經審查不受理，也就不產生後續土地登記問題。故依據地籍測量實施規則第二百十三條第二款規定，被告依原告所檢附證明文件，實質審查結果認為有瑕疵，依法不應受理，予以駁回原告土地複丈之申請。所謂依法不應受理，就本件而言，原處分係指依照安輔條例第十四條之一及審查辦法之規定所為之決定。至於土地登記規則第五十一條第一項第二款所謂依法不應登記，其與地籍測量實施規則第二百十三條第二款之規定相同，惟因登記前須先履行測量程序，本件原告在複丈階段已遭駁回，尚無涉及登記審查事項，當然亦無土地登記規則第五十一條第一項第二款之適用。
５、本件依據原告所提申請資料，並無符合地籍測量實施規則第二百十二條所列四款情形，被告並無通知補正之義務。被告依原告所檢附證明文件，依實質審查結果認有瑕疵，乃依地籍測量實施規則第二百十三條第二款規定駁回原告之申請，洵屬有據。
６、原告主張依安輔條例第十四條之一第二項規定申請歸還系爭土地，惟系爭土地因金門地區實施戰地政務，已於七十五年間登記為金門縣所有，非該條所謂未登記土地，原告所請，洵屬無據。
７、被告係同時受理原告所提之複丈申請書及登記申請書，並要求其檢附權利證明書等相關證明文件，嗣後被告即委託測量公司對其所申請之土地實施測量，俟測量完成後，被告再針對申請人權利證明文件進行審查，如審查過程有要件不符之情形，即於複丈階段予以駁回。被告於受理原告申請後，因被告當初受理土地複丈申請之案件量達八千餘件，有關複丈測量作業均委託測量公司進行，故被告於收件初步審核整理後，即行將相關資料移請測量公司實施系爭土地之測量作業，俟測量完成後再移由被告進行相關證明文件之審查作業，故本件複丈程序業已完成，惟在進行申請人證明文件審查作業時，必須審查結果沒有問題，方得進入後續公告及登記作業，如認為有要件不符情事，即於複丈階段予以駁回其申請。被告係以原告複丈之申請，符合地籍測量實施規則第二百十三條第二款依法不應受理之情形，亦即原告所申請土地面積與所提契據面積經換算後並不相符，無法證明該典契所指之土地即為原告申請複丈之土地，又原告所提鬮書亦無從證明其權利來源，是原處分依法駁回其申請，並無違誤。
８、依據地籍測量實施規則第二百零四條之規定，符合該條所定情形之一者即得申請土地複丈，其中同條第五款：「因主張時效完成，申請時效取得所有權、地上權或地役權者。」，雖八十八年六月二十九日修正前之地籍測量實施規則並無該款規定，惟參照審查辦法第三條有關土地歸還或取得所有權登記之申請案件，其應提出之文件：「一、土地複丈申請書及登記申請書。二、登記原因證明文件。三、申請人身分證明。四、其他依法令應提出之證明文件。」，故原告於測量完成後，因其檢附之證明文件經審查不符審查辦法有關複丈之規定，被告測量部門乃一律以複丈程序不符規定為由據以駁回。
９、依據原告所提土地複丈及登記申請書上載原因係未登記取得時效，以及所附證明文件中之契據影本，故原告申請系爭土地複丈之理由，屬於時效取得未登記之土地，應符合審查辦法第三條所規定之複丈要件，惟原告所提證明文件有面積不符情事，無法證明系爭土地權利來源與其申請書所載相符，被告依地籍測量實施規則第二百十三條第二款依法不應受理之規定，於複丈階段駁回原告之申請，並無不合。
理 由
一、按廢止前「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」第十四條之一第一項及第二項，係規定：「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權；．．．」、「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。」，是主張時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，即得依前開規定及該條例第十四條之一第三項授權訂定之「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」，提出土地複丈申請書、登記申請書、登記原因證明文件、申請人身分證明及其他依法令應提出之證明文件等，申請土地複丈暨所有權登記。
二、查本件原告於八十五年二月二十八日，以「未登記時效取得」之複丈原因及「第一次登記」之登記原因，向被告申請金門縣金沙鎮沙字第二八三三二地號土地之土地複丈暨所有權第一次登記，此有土地複丈申請書、土地登記申請書、光緒八年典契、土地登記簿謄本、繼承系統表、戶籍謄本、原告身分證影本等附原處分卷可稽。嗣被告委託民間團體—青聯測量有限公司於八十六年九月二十二日辦理實地指界測量完竣，查得原告所申請金門縣金沙鎮沙字第二八三三二地號土地，於七十五年間因土地重劃登記為金門縣所有，經套圖坐○○○鎮○○○段○○○○號內部分土地，所指界址面積為一三○○平方公尺，上開事實，均有以被告名義作成之土地複丈地籍調查表、土地複丈圖及面積計算表、土地複丈定期通知書存根（通知日期及字號：八十六年八月二十六日青地字第二七二三號）、原告八十六年八月二十八日收受之掛號第一○二六○號郵政大宗掛號函件收據、土地複丈結果通知書、土地複丈申請書之處理意見欄及結果通知欄之記載等附原處分卷足憑。是本件既經排定複丈日期、時間及會同地點（八十六年九月二十二日、上午十一時、光前村公所），並已填發土地複丈定期通知書交付原告及通知關係人，原告復到場指界、埋設界標（鐵條），且由原告及四至關係人黃思較當場認定複丈之界址，而在土地複丈圖及土地複丈地籍調查表上蓋章、按捺指印，則依八十六年九月二十二日辦理實地指界測量當時之地籍測量實施規則第二百二十九條及第二百三十三條第一項：「地政事務所受理複丈申請案件，應予收件，經審查准予複丈者，隨即排定複丈日期、時間及會同地點，填發土地複丈定期通知書，交付申請人（含代理人）並通知關係人。．．．申請人於複丈時，應攜帶土地複丈定期通知書到場指界並埋設界標．．．」、「複丈人員於實施複丈時，應先查核申請人及關係人所執土地複丈定期通知書，辦理地籍調查，複丈之界址應由申請人及關係人當場認定，並在土地複丈圖上簽名或蓋章，其因自然增加、浮覆、坍沒、分割及界址調整而複丈者，並應在土地複丈地籍調查表簽名或蓋章。地政事務所於複丈完竣後，核發土地複丈成果圖。」之規定，足認本件業經被告審查准予土地複丈，而於複丈完竣後，以被告名義作成土地複丈結果通知書，參以土地複丈申請書背面之處理意見欄載有：「本案經通知申請人及公產管理機關並會同四至關係人現場共同認定界址無誤後並蓋章在案」，其結果通知欄上復蓋有原告印章等情以觀，其完成複丈之事實甚明，對此，被告亦自承本件複丈程序業已完成。然而，被告於完成複丈程序近二年，卻以原告「所檢附權利證明文件（光緒八年典契），測量後面積與契據所載面積不符，無從證明其所載土地即為所請土地，請逕向司法機關訴請判決確認後，再據以辦理」之理由，認定本件土地複丈案為依法不應受理者，而依駁回當時地籍測量實施規則第二百十三條第二款之規定，以八十八年九月五日地測字第三八九一號通知駁回原告土地複丈案之申請。查本件業經完成土地複丈程序，已如前述，是被告以本件土地複丈案為依法不應受理者逕予駁回，核與事實不符，已屬違誤。一再訴願決定未予糾正，俱有疏略。原告起訴意旨執以指摘，非全無理由，爰將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 五 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 五 月 三十一 日
書記官 方偉皓