臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一三號
原 告 甲○○○訴訟代理人 乙○被 告 台北縣政府法定代理人 丙○○訴訟代理人 廖學興律師複代理人 林倖如律師右當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告主張其所有坐落台北縣永和市○○段○○○○號，權利範圍四分之一之土地，現為台北縣永和市○○街之既成道路，該土地經主管機關舖設柏油，並於地下埋設電力、自來水管、瓦斯管線及地下水道等地下設施物。經原告於民國八十八年十一月二日向被告機關請求發放補償費，並於八十九年一月十四日、八十九年二月二十四日一再申請被告機關依法給付補償費用，然被告機關迄拒未發給，爰依行政訴訟法第八條之規定提起本訴。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１ 請求判令被告應給付原告補償費新臺幣伍拾肆萬壹仟捌佰柒拾伍元整及自訴狀繕本送達起按年息百分之五計算利息。
２ 被告應自民國八十六年十一月十四日起至補償費發放之日止給付相當於地租之損失補償。
（二）被告聲明：請求駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
（一）系爭土地屬既成道路，具公用地役關係，原告可否依司法院釋字第四○○號解釋請求被告給付徵收補償費？
（二）對於系爭土地下埋設電力、自來水管、瓦斯管線及下水道等設施物，被告有無依司法院釋字第四○○號為損失補償之責？
１ 原告主張：
（１）按人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。司法院釋字第四００號解釋亦明示：「因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，.. 」。
（２）次按司法院釋字第四四０號解釋：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」因此，土地所有人之特別犧牲相當於租金之損害，唯其補償標準依土地法第一百零五條及四十七年台上字第一八二七號判例明定「地租」乃以公告地價總價額年息百分之十為租金之基礎，且應自八十六年十一月十四日（即該解釋令發布之日）起至補償費發放之日止計算租金補償之。
（３）末按土地徵收條第三十條第一項之規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」同條第二項規定：「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄巿或縣（巿）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」查原告所有之土地坐落台北縣永和市○○區○○○街，八十八年七月公告土地現值為每平方公尺六三０００元但該地區之土地按一般正常交易價格為每平方公尺一五００００元，二者相差甚多。被告機關應依土地徵收條例第三十條之規定以公告土地現值比照一般正常交易價格加成補償。２被告主張：
（１）查土地徵收條例第三條所明示徵收私有地興辦事業之種類並未涵蓋既成道路私有土地，原告引用法令請求徵收土地發放補償乙案，似難依法據以辦理。
（２）查系爭土地使用分區編訂為「住宅區」，案內土地依台灣省建築管理規則第四條規定認定為現有巷道。依內政部八十五年十月二十一日台八五內營字第八五八五九五０號函示：「既成道路如屬都市計劃住宅區、商業區或其他使用分區之土地，徵收作為道路使用核與都市計劃法第五十二條規定不符。惟上開屬都市計劃住宅區、商業區或其他○○○區○○○道路，如確有徵收作道路使用之需要，應依法先行變更都市○○○道路用地後，再行辦理徵收，以資適法。」
（３）原告稱本案應依司法院釋字第四００號解釋令：「... 既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，... 」，然本解釋後段亦敘明：「... 各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。... 」等語係考量地方財政困難無法全面辦理徵收補償之故，另台灣省政府八十七年十二月二日八七府建四字第一一三八九二號函示：「... 請遵照行政院主計處意見，盡量檢討以地政手段取得... 」。
（４）原告另稱本案符合司法院釋字第四四０號解釋：「... 主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。... 」來函並無舉證特別犧牲之事項，故本案確無法判定原告所謂「形成個人特別之犧牲」。另本項補償依據及補償標準並無可適用之法令，且所謂特別犧牲之補償應係實際造成損失並對所有權有所妨礙，而案內巷道之供通行使用，其形成自有其社會人文條件，況依原告居所住址（自強街二十一號三樓），顯亦使用該巷道通行，原告之居所基地本未臨計劃道路建築，亦因臨接該巷道始得發照建築，故已發揮裡地利用之效能，僅因他人之便宜通行尚難稱其具有個人特別之犧牲。
（５）查原告所有房屋面臨之既成巷道為永和市○○段○○○○號土地，有被告答辯狀之地籍圖可稽，而上開七○五地號土地屬國有，亦有土地登記謄本可憑，經查原告所有之係爭四九七地號土地介於原告私有之四九六地號土地與既成巷道之間，應係因建築房屋，依建築法相關規定退縮建築後所留設，依首揭司法院釋字第四○○號解釋理由書，自應予除外，而無適用之餘地。故原告主張適用司法院釋字第四○○號及第四四○號解釋文請求徵收暨相當於地租之損失補償亦應無由成立。
（６）所有權人有容忍政府在公用地役關係之道路鋪瀝青之義務，行政法院亦著判例及裁判，姑且不論係爭土地上之排水溝、自來水、瓦斯及電力等管線設備並非被告機關所舖設，況該公共設施應於六十六年建物完成時即已完成，否則無法取得使用執照，亦顯有利於原告，而非損害。況「依法行政原則」，政府以公法上之補償，需有法律明文就補償之條件及標準予以規定，惟本件原告之請求欠缺實體法之依據，而原告在無可直接行使之給付請求權的情況下，提起一般給付訴訟，於法顯有未合，至於若原告主張係公法上損害賠償，則依行政訴訟法第二條及其立法理由，應不屬於行政法院裁判之範圍，併予敘明。
（７）原告係於八十五年四月二十五日法院拍賣程序買受坐落永和市○○段○○○○號土地及其上一一四四件號房屋，同時取得係爭四九七地號土地所有權，故在原告取得係爭土地同時即已知係爭土地地目為道，且對現況○住○區○○○道路，亦應明知，故原告既明知而願意買受，今再予請求徵收及補償，恐欠缺保護必要。
（８）原告又稱被告僅以「本府課正研議中，俟研議後再行酌處」為由搪塞原告之請求查與事實不符，被告為因應司法院釋字第四００號解釋既成道路認定權責之釐清及後續辦理徵收及補償方式，曾數度召開跨局會議並擬定數項解決方案。被告目前對具公用地役關係土地地主之補償方式有：１土地稅賦減免。２修改八十六年六月通過之「台北縣都市計劃土地使用分區管制要點」，其中第十一條：「為加速公共設施用地取得及增進都市環境品質，凡基地面積超過一千平方公尺自願無償捐贈公共設施用地者，得增加興建之樓地板面積。」本法目前雖未含括既成道路私有土地，然目前刻正修法將既成道路土地納入本要點中，以為對具公用地役關係土地地主之補償。３研議「既成道路停車收費管理自治條例」。４鄰近計劃道路開闢完成，原既成道路對喪失其原有功能者，檢討予以廢、改道等；以上皆為本府努力解決對具公用地役關係土地地主補償之積極作為。
（９）本案係全國性通案問題，被告刻正積極對既成道路私有土地辦理徵收給予補償研擬各項方案及對策，至於發放徵收補償費僅為數項方案之一，而本案目前既無相關法令得以執行，且在難以查證其具有個人特別之犧牲情形下，本於依法行政之原則，有關發予補償費及租金之陳訴仍請予以否准等語為辯。
理 由
一、查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固定有明文。原告雖主張其訴之聲明第一項係依照釋字第四○○號解釋作為請求權依據，惟按「關於人民權利權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，現行法係規定於土地徵收條例，惟依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力，此觀該條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十等條之規定自明，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並且核准為前提，亦即必須已經徵收土地方有補償可言，而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；而釋字第四○○號解釋亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「.. 各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。... 」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之法律上基礎。從而原告依行政訴訟法第八條規定，提起給付之訴，請求被告給付係爭土地補償徵收費，為無理由，應予駁回。
二、次查原告另依司法院釋字第四四○號解釋主張被告機關於系爭既成道路下方埋設地下設施物，致生損失，形成其個人特別犧牲，被告應補償其損失部分。經查司法院釋字第四四○號解釋，雖對於有關機關埋設地下設施物，不徵購亦不補償之地方法規宣告違憲，不再援用；惟查關於國家因基於公益之必要性，合法行使公權力之行為對人民財產或其他權利之侵害構成特別犧牲者，其損失補償之補償義務，參照司法院釋字第三三六號解釋理由書，「... 對權利受有個別損害，而形成特別犧牲者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題。」之意旨，需有法律規定依據始得請求，而自來水等管線被告否認為其所設置，原告亦未能證明係被告所設置，原告縱因其埋設地下設施而受有損失，自無向被告請求給付損失補償之權利可言；原告雖又稱被告為其主管機關，但查被告僅為各該設施物可否設置之行政准許機關而已，至設施物有無損及他人之權利，應否給予補償，初與被告無涉。再者，依本號司法院解釋須「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償」，反之，若未逾其社會責任所應忍受之範圍者，國家即無庸給予補償。而本件永和市○○街○○道路所使用之永和市○○段第七○五地號土地，為國有土地，有被告提出之地籍謄本可參，而相鄰之原告所共有之同段第四九七號土地，係因依建築法規定建築線退縮而留設，亦有原告提出之建築線指示（定）申請書圖三張可稽，並非被告占用在先，致原告其後無法使用；況自來水等管線設於該地地下，然係為方便附近居民現代生活之需，並不妨礙原告之生活或安寧，並未逾其社會責任所應忍受之範圍；再被告對於同巷之其他土地所有權人亦未給予補償，依平等原則，原告亦無請求被告給予補償之權。從而，原告請求被告就此部分給付損失補償，依法無據，無可准許應予駁回
三、兩造其餘之攻擊防禦方法，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，併此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 九 月 二十八 日
臺北高等行政法院第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 百 修
法 官 梁 力 求法 官 黃 清 光右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴。
法院書記官 楊 子 鋒中 華 民 國 八十九 年 九 月 二十九 日