臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一四五二號
原 告 甲○○被 告 勞工保險局代 表 人 郭芳煜總經理訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國八十九年八月十五日台八十九勞訴字第四九六九二號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、經過事實摘要：
壹、原告之請求：（請求被告作成特定之行政處分）
一、請求之時間：中華民國（以下同）八十八年三月三十日
二、提出請求之事實經過及其內容：
Ａ、原告（000年0月000日生，現年六十六歲），於上述時間以「因從事礦工工作感染塵肺症」，經台灣省慢性病防治局專科醫生診斷證明為塵肺症，其肺功能為「小氣道阻塞型肺通氣障礙〔ＦＥＶ１＝１．８３Ｌ（６９％），ＦＶＣ＝２．５０Ｌ（６１％），ＦＥＶ１％＝７３％，ＦＥＦ２５－７５％＝１．２９Ｌ（４６％）〕，僅能從事輕便工作」，向被告申請勞工保險給付之殘廢給付。
Ｂ、原告認為，依上述醫師診斷證明，原告因職災傷害已達「僅能從事輕便工作」之程度，該當於勞工保險殘廢給付標準表第四十七項「胸腹部臟器機能遺存高度障害，終身不能從事工作者」之身體障害狀態，應屬第七級殘障等級，給付標準為四四○日。
Ｃ、另按勞工保險條例第五十四條第一項「被保險人因職業傷害或罹患職業病，經治療終止後，如身體遺存障害適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，依同表規定之殘廢等級及給付標準，增給百分之五十，一次請領殘廢補償費」，原告經專科醫師診斷為塵肺症，係因早年從事礦工工作多年所引起之職業病，依前述法律規定，被告應按原告之殘廢等級與給付標準，增給百分之五十，亦即以六六○日為給付標準。
貳、原告主張之請求權規範基礎：
一、法律之條文：勞工保險條例第五十三條、第五十四條、第五十五條第五十三條 被保險人因普通傷害或罹患普通疾病，經治療終止後，如身體
遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，得按其平均月投保薪資，依同表規定之殘廢等級及給付標準，一次請領殘廢補助費，殘廢給付標準表如附表二。
被保險人領取普通傷病給付期滿，或其所患普通傷病經治療一年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。
附表二（勞工保險殘廢給付標準表）
胸腹部臟器障害欄、第四十七項胸腹部臟器遺存顯著障害，終身祇能從事輕便工作者。
（殘障等級：第七級，付給標準：四四○日）胸腹部臟器障害欄 附註二：
胸腹部臟器障害等級之審定：胸腹部臟器機能遺存障害，須將症狀綜合衡量，永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活活動之狀況及需他人扶助之情形，比照精神、神經障害等級審定基本原則、綜合審定其等級。
精神、神經障害欄 附註五：
因中等度精神、神經障害，精神及身體之勞動能力較一般顯明低下者：
適用第七級。
第五十四條 被保險人因職業傷害或罹患職業病，經治療終止後，如身體遺
存障害適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，依同表規定之殘廢等級及給付標準，增給百分之五十，一次請領殘廢補償費。
被保險人領取職業傷病給付期滿，尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。
第五十五條 殘廢給付依左列規定，審核辦理之：
一 被保險人身體遺存障害，適合被保險人標準表之任何一項目時，按各該項目之殘廢等級給與之。
六 被保險人身體遺存障害，不適合殘廢給付標準表所定之各
項目時，得衡量其殘廢程度，比照同表所定之身體障害狀態，定其殘廢等級。
二、行政命令之條文：
Ａ、勞保被保險人離職退保後經診斷確定罹有職業病者請領職業災害保險給付作業處理原則（行政院勞工委員會中華民國八十七年十一月五日台八十七勞保三第○五○二○七號函發布）
（一）給付對象：勞保被保險人因保險期間罹患疾病，於離職退保後經診斷確定為職業病者。
（二）給付項目：職業災害保險殘廢給付。
（三）職業病給付之種類勞工保險職業病種類表所列及本會核定增列之職業病。
（四）認定給付程序：
１、原勞保被保險人於離職退保後所罹疾病，認為於勞保加保有效期間因工作所致者，應自行提出退、離職前擔任之工作性質、內容、期間及暴露於何種作業環境或何種有害物等作業經歷報告及公立或地區教學醫院以上醫院之各專科醫師開具之職業病診斷書，送勞工保險局申請有關職災給付。
２、勞工保險局對於醫師診斷被保險人所罹疾病，與其曾從事工作有無因果關係尚有疑義時，得檢具相關資料函請行政院勞工委員會職業病鑑定委員會鑑定。
（五）殘廢給付之核給：
１、原無領取殘廢給付之離職退保後始診斷確定罹有職業病之原勞保被保臉人，依勞工保臉條例相關規定核給。
２、原已領取殘廢給付，於本案施行後，其殘廢程度加重者，依勞工保險條例第五十五條規定辦理。
（六）給付金額之計算方式：
１、按原勞保被保險人離職退保時之當月起前六個月之平均月投保薪資為準，計算給付金額。
２、其平均月投保薪資低於申請當時基本工資時，以當時之基本工資計算給付金額。
參、拒絕請求之行政處分：
一、作成之機關：勞工保險局
二、作成之案號：受理號碼00000000號
三、作成之時間：八十八年五月十五日
四、拒絕之內容：僅同意按勞工保險殘廢給付標準表五十二項第十二等級給付一百五十日之殘廢給付。
五、拒絕之理由：（註：載於勞工保險監理委員會於八十八年十月十九日制作之
(88)保監審字第二三一四號之審議勞工保險爭議事項審定書內，因為原告上開處分不服，而依訴願先行程序申請審議，故被告乃以書面為答覆）
四、拒絕之理由：
Ａ、事實的認定上，認為原告請求權之基礎事實不存在：經被告核定原告傷害程度，認原告情形應屬勞工保險殘廢給付標準表第五十二項「胸腹部臟器遺存障害」，殘障等級屬第十二等級，付給標準為一百五十日，乃依原告平均投保薪資新台幣（下同）二四、一九二元，核定給付金額為一二○、九六○元。
Ｂ、法令依據：
１、勞工保險塵肺症審定準則（民國八十四年七月二十六日公布）
一、塵肺症Ｘ光照像分型基準：（依下表所列，區分為第一型至第四型）┌────┬──────────────────────┐│ 型別 │ Ｘ光照相說明 │├────┼──────────────────────┤│ 第一型 │在兩肺野有因塵肺發生之少數粒狀影或不整型陰影││ │，且無大陰影者。 │├────┼──────────────────────┤│ 第二型 │在兩肺野有因塵肺發生之多數粒狀影或不整型陰影││ │，且無大陰影者。 │├────┼──────────────────────┤│ 第三型 │在兩肺野有因塵肺發生之極多粒狀影或不整型陰影││ │，且無大陰影者。 │├────┼──────────────────────┤│ 第四型 │證明有大陰影者。 │└────┴──────────────────────┘
二、塵肺症症度區分基準：（從事粉塵作業之被保險人，依其塵肺檢定檢查之結果，依左表所列區分為第一症度至第四症度，依此區分，被審定為第二症度以上者，為勞工保險職業病）。
┌────┬──────────────────────┐│ 症度 │ 塵肺檢定檢查之結果 │├────┼──────────────────────┤│第一症度│認為無塵肺所見者。 │├────┼──────────────────────┤│第二症度│Ｘ光照像為第一型，而無因塵肺引致之顯著肺功能││ │障礙者。在兩肺野有因塵肺發生之多數粒狀影或不││ │整型陰影 │├────┼──────────────────────┤│第三症度│１．Ｘ光照像為第二型，而無因塵肺引致之顯著肺││ │ 功能障礙者。 ││ │２．Ｘ光照像為第一型、第二型、第三型或第四型││ │ （限於大陰影之大小在一側肺野三分之一以下││ │ 者），而無因塵肺引致之顯著肺功能障礙者。│├────┼──────────────────────┤│第四症度│１．Ｘ光照像為第四型（大陰影之大小在一側肺野││ │ 三分之一以上者）。 ││ │２．Ｘ光照像為第一型、第二型、第三型或第四型││ │ （限於大陰影之大小在一側肺野三分之一以下││ │ 者），且有因塵肺引致之顯著肺功能障礙者。│└────┴──────────────────────┘
三、勞工保險塵肺症之檢定，依左列各項檢查之施行審定之：
Ⅰ、Ｘ光攝影檢查 (全胸部直接或特殊攝影者) 。
Ⅱ、粉塵作業經歷調查。
Ⅲ、胸部臨床檢查。
Ⅳ、結核精密檢查：
１、結核菌素反應檢查。
２、喀痰檢查。
３、紅血球沉降速度檢查。
Ⅴ、心肺功能檢查：
１、測定最大換氣量之檢查。
２、測定運動指數之檢查。
３、檢查換氣功能之「類型」及測定換氣指數。
Ⅵ、其他檢查：
１、血壓檢查。
２、心電圖之檢查。
３、測定動脈血氧飽和度之檢查。
２、行政院勞工委員會八十八年五月七日台八十八勞保二字第○二○五○五號函「補充、增列勞工保險殘廢給付項目」（節錄）胸腹部臟器障害之附註三、「塵肺症」障害等級之審定：塵肺症障害，依附表二審定之原則，審定其等級。
３、行政院勞工委員會八十八年八月四日八十八勞保三字第○○三三二○九號函勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準（節錄）┌────────┬──────────────────────┐│ 障害項目 │ ５２ │├────────┼──────────────────────┤│ 身體障害之狀態│ 胸腹部臟器遺存障害者 │├────────┼──────────────────────┤│ 給付等級 │ 十二 │├────────┼──────────────────────┤│ 肺功能損失程度│ １０－２５％ │├────────┼──────────────────────┤│ 附註： │ ＦＶＣ：６０－７９％ ││ 塵肺症診斷第二│ ＦＥＶ１：６０－７９％ ││ 症度以上者，塵│ ＦＥＶ１／ＦＶＣ：６０－７４％ ││ 肺症肺功能損失│ ＤＬＣＯ：６０－７９％ ││ 程度依下列標準│ ＶＯ２ｍａｘ：２０－２５ｍｌ／ｋｇ．ｍｉｎ ││ 審定 │ │├────────┼──────────────────────┤│ 障害項目 │ ４７ │├────────┼──────────────────────┤│ 身體障害之狀態│ 胸腹部臟器機能遺存顯著傷害，終身止能從事 ││ │ 輕便工作者 │├────────┼──────────────────────┤│ 給付等級 │ 七 │├────────┼──────────────────────┤│ 肺功能損失程度│ ２６－５０％ │├────────┼──────────────────────┤│ 附註： │ ＦＶＣ：５１－５９％ ││ 塵肺症診斷第二│ ＦＥＶ１：４１－５９％ ││ 症度以上者，塵│ ＦＥＶ１／ＦＶＣ：５１－５９％ ││ 肺症肺功能損失│ ＤＬＣＯ：４１－５９％ ││ 程度依下列標準│ ＶＯ２ｍａｘ：１５－２０ｍｌ／ｋｇ．ｍｉｎ ││ 審定 │ │├────────┼──────────────────────┤│ 障害項目 │ ４６ │├────────┼──────────────────────┤│ 身體障害之狀態│胸腹部臟器機能遺存障害者，終身不能從事工作者│├────────┼──────────────────────┤│ 給付等級 │ 三 │├────────┼──────────────────────┤│ 肺功能損失程度│ ５１－１００％ │├────────┼──────────────────────┤│ 附註： │ ＦＶＣ：４１－５０％ ││ 塵肺症診斷第二│ ＦＥＶ１：３１－４０％ ││ 症度以上者，塵│ ＥＶ１／ＦＶＣ：４１－５０％ ││ 肺症肺功能損失│ ＤＬＣＯ：３１－４０％ ││ 程度依下列標準│ ││ 審定 │ │├────────┼──────────────────────┤│ 障害項目 │ ４５ │├────────┼──────────────────────┤│ 身體障害之狀態│胸腹部臟器機能遺存高度障害者，終身不能從事任││ │何工作，日常生活需人扶助。 │├────────┼──────────────────────┤│ 給付等級 │ 二 │├────────┼──────────────────────┤│ 肺功能損失程度│ ５１－１００％ │├────────┼──────────────────────┤│ 附註： │ ＦＶＣ：３６－４０％ ││ 塵肺症診斷第二│ ＦＥＶ１：２６－３０％ ││ 症度以上者，塵│ ＥＶ１／ＦＶＣ：３６－４０％ ││ 肺症肺功能損失│ ＤＬＣＯ：２６－３０％ ││ 程度依下列標準│ ││ 審定 │ │├────────┼──────────────────────┤│ 障害項目 │ ４４ │├────────┼──────────────────────┤│ 身體障害之狀態│胸腹部臟器機能遺存高度障害者，終身不能從事 ││ │任何工作，經常需要醫療護理或專人周密照顧者。│├────────┼──────────────────────┤│ 給付等級 │ 一 │├────────┼──────────────────────┤│ 肺功能損失程度│ ５１－１００％ │├────────┼──────────────────────┤│ 附註： │ ＦＶＣ≦３５％ ││ 塵肺症診斷第二│ ＦＥＶ１≦２５％ ││ 症度以上者，塵│ ＥＶ１／ＦＶＣ≦３５％ ││ 肺症肺功能損失│ ＤＬＣＯ≦２５％ ││ 程度依下列標準│ ││ 審定 │ │└────────┴──────────────────────┘
肆、拒絕之結果，侵犯到原告公法上財產給付請求權。
乙、兩造聲明：
壹、原告訴之聲明：
一、撤銷原處分不利原告部分、原審議決定及訴願決定。
二、被告應依勞工保險殘廢給付標準表、胸腹部臟器障害欄第四十七項，殘障標準第七等級為殘廢給付之處分。
貳、被告訴之聲明：求為判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述：
壹、原告方面：原告一生服務礦工生涯，造成身體諸多不適。既然政府有此照顧美意，原告亦是感激不盡，但審議結果與原告之認知，差距過大，被告之給付與事實不符，為此提出以上的請求等語。
貳、被告方面：
一、依勞工保險條例第五十四條規定：「被保險人因職業傷害或罹患職業病，經治療終止後，如身體遺存障害適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，依同表規定之殘廢等級及給付標準，增給百分之五十，一次請領殘廢補償費。」又依勞工保險殘廢給付標準表之胸腹部臟器障害系列附註二規定，胸腹部臟器障害等級之審定：胸腹部臟器機能遺存障害，須將症狀綜合衡量，永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活活動之狀況及需他人扶助之情形，比照精神、神經障害等級審定基本原則，綜合審定其等級。附註四規定「塵肺症」障害等級之審定：塵肺症障害亦應按照前述「胸腹部臟器障害」等級審定之原則，審定其等級。其中「胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身祗能從事輕便工作者」係屬第四十七障害項目第七殘廢等級，給付四四○日，「胸腹部臟器遺存障害者」係屬第五十二障害項目第十二殘廢等級，給付一○○日。附註六規定：「胸腹部臟器遺存障害者」係指胸腹部遺存機能障害，致工作上確有明顯之阻害而由醫學上可予證明者。及同條例施行細則第八十條規定：「本條例第五十五條及勞工保險殘廢給付標準表未規定之事項，得由中央主管機關補充規定之。
」。復依行政院勞工委員會八十八年五月七日台八八勞保二字第○二○五○五號函補充、增列勞工保險殘廢給付項目，附表二「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」附註規定：「塵肺症診斷第二症度以上者，塵肺症肺功能損失程度依下列標準審定：符合FVC‥六十︱七十九%、FEV1‥六十︱七十九%、FEV1/ FVC‥六十︱七十四%、DLCO‥六十︱七十九%、VO2MAX‥二○︱二五ML/KG、MIN，按勞工保險殘廢給付標準第五十二障害項目胸腹部臟器遺存障害者，給付第十二殘廢等級。．．，」（附件一）。本件原告以其離職退保後罹患塵肺症申請職業病殘廢給付（附件二），並檢送台灣省慢性病防治局八十八年三月二十四日開具之殘廢診斷書、塵肺症診斷書〈附件三〉及其胸部ｘ光片為證，被告據以核定原告所患符合首揭標準表第五十二項第十二等級，乃按該等級加給百分之五十核發一五○日職業病殘廢給付，原告不服申請審議，復經勞工保險監理委員會審定駁回（附件四），原告再提訴願亦經駁回（附件五）在案。
二、原告雖訴稱，其依殘廢診斷書及醫師之說明，已符合第四十七項第七等級殘廢云云，惟查其肺功能檢查數據為：FVC‥六十一%，FEV1‥六十四%，FEV1/FVC‥七十三%〈同附件三〉，依檢測結果，應屬前揭「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」之第五十二項第十二等級，且據被告及勞工保險監理委員會專業醫師審查均認，依原告胸部ｘ光片及肺功能測試，判定原告所患為第三症度塵肺症，符合第五十二項第十二等級（附件六及附件四），是原核定並無不當之處。
三、至被告之核定結果與原告殘廢診斷書記載及醫師之說明不同，乃緣被告於審核保險給付案件時，除以被保險人或受益人檢附之保險資料、診斷書等資料予以審核外，如有必要，亦須另外徵詢專科醫師意見或實地派員訪查瞭解實情，此由勞工保險局組織條例第十一條第二項規定被告得視業務需要聘用兼任醫師十二人至二十人，勞工保險條例第二十八條、第五十六條及同條例施行細則第六十一條規定保險人（即被告）為審核保險給付，得調查有關之文件、得另行指定醫院或醫師複檢即明，如被告僅以原告提出之診斷書作為審核之惟一依據，則前述條文賦予被告審核之權限即形同具文。
理 由
甲、本院認為兩造當事人關於離職退保後職業災害殘廢給付之爭議，應可集中於以下三項主要爭點，茲將本院之判斷說明如下：
壹、被告核定離職退保後職業災害殘廢給付是否為行政處分：
一、勞工保險給付之對象與時點：
Ａ、依據勞工保險條例第六條第一項規定：「年滿十五歲以上，六十歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人」，是以可知勞工保險給付對象以受雇於投保單位之勞工為原則。如勞工退休後，與雇主脫離僱傭關係，並不領工資，則不得申領勞保給付。
Ｂ、又依據勞工保險條例第十九條第一項之規定：「被保險人或其受益人，於保險效力開始後，停止前發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付」，保險事故於勞工保險生效期間發生始得申請保險給付。本案系爭之職業病殘廢給付保險事故之日，依勞工保險條例第五十四條規定，係被保險人治療終止審定成殘或領取職業傷病給付期滿，經診斷為永久不能復原之日。
Ｃ、本件原告已自礦工職務退休，且其審定成殘之日期均在其退保之後，揆諸上揭勞工保險條例第六、第十九條第一項及第五十四條之規定，原屬退保後之事故，不得請領保險給付。
二、「勞保被保險人離職退保後經診斷確定罹有職業病者請領職業災害保險給付作業處理原則」係對勞工保險條例從事目的性擴張解釋
Ａ、本案原告原不得直接依據勞工保險條例請求給付，已如前述，惟適用結果將使勞工在職期間受職業傷害，但診斷為永久殘廢或永不能復原於離職退保之後之勞工無法申領殘廢給付，基於勞工保險之目的在於照顧勞工、分散勞動事故引起之損害，殘廢給付對象應以勞工因傷致殘或無法復原為主要考量，是否於保險效力存續中診斷，不應成為差別待遇之標準，此乃基於憲法第七條保障人民平等權之當然解釋（行政程序法第六條參照）。
Ｂ、故現行勞工保險條例第五節關於殘障給付之規定並不周延，而有「隱藏性的法律漏洞」，必須由法律適用機關，包括行政機關以及司法機關加以填補。行政院勞工委員會於八十七年十一月五日以台八十七勞保三第○五○二○七號函發布「勞保被保險人離職退保後經診斷確定罹有職業病者請領職業災害保險給付作業處理原則」（以下簡稱「處理原則」，見原處分卷附件九），即屬行政機關就此法律漏洞，基於維護人民平等受益的權利，擴大原有法律之適用範圍（法學方法上稱之「目的性擴張」），使離職退保後之勞保被保險人仍得依據勞工保險條例請求職業傷害保險殘廢給付（「處理原則」第一、二點參照）。
Ｃ、因此「處理原則」之性質應屬法律解釋性行政規則，本身並未創設人民額外之權利義務，毋寧為對人民既有權利之確認，而勞保事務主管機關本於職務監督之權限統一所屬機關對相關法律之解釋，質言之，原告之請求權基礎仍為勞工保險條例第五十四、第五十五條關於職業傷病殘廢給付之規定，是以被告答辯稱行政院勞工委員會訂定「處理原則」，裨離職退保後經診斷確定為職業病者，得請領職業災害保險殘廢給付，係「特別嘉惠勞工之政策」云云應屬誤解，併此敘明。
三、被告對於被保險人申領殘廢給付之審核為行政處分：
Ａ、被告對於被保險人申領殘廢給付之審核是否為行政處分涉及原告應採用何種訴訟類型，以及訴訟要件是否合致等問題，因此有必要於檢討其他爭點前予以審究。
Ｂ、本院認為申領殘廢給付之核定性質為行政處分，理由如左：
１、行政處分之意義按訴願法第三條第一項的規定：「行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」（行政程序法第九十二條第一項參照），因此行政處分之功能，係直接對人民指出所欲發生之法律效果，在當事人間產生拘束力，並且因該行政機關之意思表示，擴充、限制或終局確認處分機關外部之自然人或法人公法上的權利義務關係。
２、勞保給付之核定構成行政處分
ａ、區分公私法之標準，向為行政法實務及學術不斷深究之議題，目前支配性之理論係由高權行為說與修正主體說（又稱特別法說）的觀點予以綜合判斷，亦即觀察行政法律關係當事人間具有「上下隸屬」或「支配服從」的關係，且該法律關係之成立必須以公權力主體為一方當事人，一般私人不能為之，此際即可將該法律關係及其所依據之法令定性為公法。
ｂ、按勞工保險條例第六條定有「勞工應‧‧‧全部參加勞工保險為被保險人」之規定，第十條第一項規定投保單位「應為其所屬員工辦理投保手續‧‧‧」，同條第三項亦賦予保險人（主管機關）查核「投保單位勞工人數、工作情況及薪資」及查對「員工或會員名冊、出勤工作紀錄及薪資帳冊」之權限，第七十一、七十二條且規定勞工或投保單位未依法加入勞保或辦理勞保手續之行政處罰，勞工發生保險事故（同條例第二條參照），必須向保險人請領（同條例第十九條參照），經後者審核後始予給付（同條例五十五條參照），在在顯示勞工保險係具有強制性的保險制度，被保險人（勞工）與保險人（主管機關）間之關係亦非平行對等而屬「權力服從」關係，故勞工保險條例應為公法，而依據該條例所核發之勞工保險給付亦為公法性質之給付，學理上稱此類具強制性之給付行政為「單純高權行政」。就此可參見行政法院（現已改制為最高行政法院）五十五年度判字第二二八號判例見解。
ｃ、行政法院五十五年度判字第二二八號要旨：勞工保險，旨在保障勞工生活，促進社會安全，此在勞工保險
條例第一條及臺灣省勞工保險辦法第一條規甚明。而被保險之勞工為強制保險，其保險費除由被保險人勞工負擔小部分外，其餘係由僱主及政府負擔。此外關於保險範圍，保險給付等，散見上開條例及辦法各條文者，均係硬性規定，一律辦理。而依上開條例暨同條例施行細則及上開辦法暨同辦法實施細則有關規章之規定，勞資雙方及承辦保險機關如就勞工保險事項發生爭執，有其特定之審議程序及特設之審議機關。是勞工保險性質上顯係公法關係，與普通商業保險為私法上之契約關係有別。不問被告官署（臺灣省勞工保險監理委員會）係由何種人員組成，其依上開法令執行職務而有權為決定並表示其意思於外部，要不能不認其為行政官署，而其依照規定程序所為之審定，自應認為行政處分。人民對之如有不服，自可依訴願程序請求救濟。
３、勞工保險關係並非公法契約關係
ａ、確定勞工保險給付之公法性質後，仍應檢討勞工保險關係是否為公法契約（行政契約）關係，因為如屬公法契約關係，則關於勞工保險給付之爭議，自應循「一般給付之訴」之程序主張（行政訴訟法第八條第一項後段），而非循「課以義務之訴」程序（行政訴訟法第五條）。
ｂ、按行政契約依當事人地位是否平等，可區分為「對等性行政契約」（即契約二造均為行政主體）及「從屬性行政契約」（即其約二造一方為私人，一方為行政主體），而縱為「從屬性行政契約」，人民亦有加入契約與否之自主決定權（公費醫學生服務義務協議可為代表）。
ｃ、惟勞保制度係具強制性保險制度、為「權力服從」性質之公法關係，已如前述，被保險人並無選擇加入或不加入之餘地，而故與契約「締結自由」之本質相違。
ｄ、又勞工保險給付之申領性質亦不同於公法契約給付之請求，蓋依公法契約請求契約給付內容時，債務人應給付之內容已於契約中確定，而無需行政機關另以意思表示（行政處分）予以確認或形成。如前所述，勞保給付需經被保險人或受益人申請，並經被告機關審核後始予給付，是以被保險人並非依據給付內容已確定之「勞保契約」請求，而必須經被告機關認定事實、適用相關法令以決定個案之給付數額，亦即運用公權力確認被保險人與國家之間關於勞保給付之權利義務關係，故被告機關就此所為之決定屬於行政處分，應屬無疑。
三、綜上所述，勞保給付之核定屬於行政處分，則按原告聲明，其循課以義務訴訟主張被告原核定殘廢給付違法，並要求本院命被告機關重為特定內容之行政處分（參前述原告之聲明），依行政訴訟法第五條第二項，訴訟要件並無欠缺，本院應為實體審理。
貳、本案相關法律、令函之具體規定內容彼此間有無體系上衝突：
一、就此原告方面認為：勞工保險塵肺症審定準則、勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準標準表）之審定原則過於嚴苛、與病症實際情形不符：
Ａ、依勞工保險塵肺症審定準則第二症度乃Ｘ光照像為第一型，而無因塵肺引致之顯著肺功能，第三症度乃Ｘ光照像為第二至四型，而無因塵肺引致之顯著功能障礙者。顯著乃指肺功能障礙已達重度異常，即肺功能（ＦＥＶ
１、ＦＶＣ等指數）小於５０％，在醫學標準上，ＦＶＣ小於５０％已是工作能力１００％喪失，工作能力之喪失程度再無更低，故被保險人應具請領最高天數之殘廢給付之資格。而被告機關以被保險人工作能力未１００％喪失為理由，認定被保險人應請領塵肺症最低等級（第十二級）之給付，此等判定邏輯，令人費解。
Ｂ、國內所做肺能測試皆為靜態，而塵肺症患者身體之不適乃明顯表現於動態行為中，故以靜態肺功能測試鑑定塵肺症患者之殘廢等級原已不公，今勞保殘廢審定之肺功能測試標準又如此嚴苛，非第四症度不能領到第七等及以上的給付，則公理何在？（依勞工保險塵肺症審定準則，第四症度為Ｘ光照像為第四型，或因塵肺引致之顯著肺功能障礙者，即肺功能只有正常人的５０％或更低）。
二、被告方面之答辯內容：被告機關並未對此部分表示意見。
三、本院認為：
Ａ、原告就部分之陳述，並未具體指陳法律上之理由，惟究其意旨應可認其係主張「勞工保險塵肺症審定準則」以及「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」違反勞工保險條例之規定，亦即牴觸「依法律行政」原則中之「法律優位」原則。
Ｂ、本院認為「勞工保險塵肺症審定準則」、「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」並未違反「法律優位」原則，理由如下：
１、按「勞工保險塵肺症審定準則」係依據勞工保險條例第三十四條附表（亦即「勞工保險職業病種類表」）之備註一「勞工保險塵肺症審定準則，另以表定之」的指示所定，其同屬該附表之一部分，規範性質亦為法律，其作用及內容係主管機關於審定同表第八類第一項職業病「塵肺症」之病症等級時，應遵循之症度區分基準以及檢定項目與程序，該準則既屬法律即無牴觸「法律優位」原則之問題。
２、「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」規範性質係屬解釋性行政規則
ａ、按行政規則係指「上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」，行政程序法第一百五十九條第一項定有明文，因法律所定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎（司法院釋字四○七號解釋理由書參照），此類釋示即為上述行政程序法第一百五十九條所稱之行政規則。
ｂ、被告審定被保險人所罹患塵肺症之殘廢等級時，係依據勞工保險條例第五十三條附表「勞工保險殘廢給付標準表」之「胸腹部臟器障害」欄附註二規定，「胸腹部臟器機能遺存障害，須將症狀綜合衡量，永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活活動之狀況及需他人扶助之情形，比照精神、神經障害等級審定基本原則、綜合審定其等級」，是以雖同為塵肺症患者，但因塵肺症分布密度、塵肺症度及心肺功能檢查結果等均不同，給付等級自有差異，而可分依其障害狀態分為第四十四、四十五、四十六、四十七、五十二等五類不同之障害項目。
ｃ、惟上述勞工保險條例「勞工保險殘廢給付標準表」中關於「身體障害之狀態」之敘述，如：「極度障害」、「顯著障害」等，皆相當概略抽象，而不易於具體案件中標準一貫的適用，因此勞保業務之上級機關（即行政院勞工委員會）為使不同時間、不同承辦機關或人員適用上開不確定法律概念之見解得以一致，並避免主觀好惡情感之影響，故參考醫學上認定肺功能之數據，使有權機關得以更精準適用上開概念，發布上開「勞工保險塵肺症審定準則」（民國八十四年七月二十六日）及「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」作為審定塵肺症障害等級之原則（參見前述行政院勞工委員會八十八年五月七日台八十八勞保二字第○二○五○五號函「補充、增列勞工保險殘廢給付項目」胸腹部臟器障害之附註三），以提升法規範之明確性與安定性。職此，該「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」該當於「上級機關對下級機關，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作」（於本案係統一法令解釋與適用）所為之一般抽象規定，其屬於行政規則（精確言之為行政程序法第一百五十九條第二項第二款之「解釋性行政規則」），即屬無疑。
３、「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」並未違反「法律優位」原則：
ａ、行政行為不得牴觸上位階法規範之規定，係所謂「法律優位」原則或「法律位階拘束原則」（憲法第一百七十一條、一百七十二條、中央法規標準法第十一條參照）。「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」係拘束力限於行政權內部之解釋性行政規則，已如前述，因此系爭給付核定是否違法侵害原告應受給付之權利，首應審究者即為「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」是否牴觸其所解釋之勞工保險條例第五十三條附表二「勞工保險殘廢給付標準表」關於胸腹部臟器障害規定，蓋如牴觸法律規定，則依據該「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」所作成之殘廢給付處分亦屬違法。
ｂ、按「解釋性行政規則」，係詮釋界定法律或授權命令所使用的若干法律概念，據以拘束下級行政機關對於該等法規範的具體適用，因此對於行政規則的規範審查，原則上均應該依循法律解釋方法的各項準則，檢視其是否逾越了法律解釋的界限，據以貫徹法律保留原則乃至法律優位原則等憲法規範意旨（司法院釋字四四一號蘇俊雄大法官不同意見書參照）。
ｃ、職此，個別解釋性行政規則牴觸上位階法規範，可區分為創設或增加上位法規所無之限制（司法院釋字五○五號解釋意旨參照）以及解釋之結果違反上位法規之立法目的（司法院釋字四四一、釋字四○七、釋字三八三號解釋意旨參照）。惟第一類情形屬行政規則違反法律保留原則之範疇，非本案之爭點所在，於此所需檢討者乃適用系爭「審查標準」之結果是否違反勞工保險條例第五十三條之附表（「殘廢給付標準表」）之立法意旨。
ｄ、依「殘廢給付標準表」有關塵肺症障害等級之審定原則，審定塵肺症殘廢等級應考量之要素應可歸納為以下數端（「胸腹部臟器障害」欄附註二、「精神、神經障害」欄附註一參照）：
Ⅰ、肺臟遺存障害之程度：極度障害、高度障害、顯著障害、（單純）遺存障害。
Ⅱ、勞動能力喪失程度：不能從事任何工作、祇能從事輕便工作者、醫學上可證明工作上確有明顯之阻害。
Ⅲ、生活需要他人扶助之程度：經常需要醫療護理或專人周密照護者、日常生活需人扶助者、不需他人扶助。
ｅ、本院認為系爭「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」並未牴觸前述審定要素，理由如下：
Ⅰ、首先就「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」之附註欄中用以認定塵肺症肺功能損失程度之醫學數據，由於涉及醫學上專業知識，基於權利分立原則以及尊重行政權於高度專業性領域具有之「判斷餘地」，本院就此應為形式外觀上與邏輯關連意義之審查，不介入實質數據正確與否之判斷，合先敍明。
Ⅱ、「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」係以心肺功能檢驗數據區分「肺臟遺存障害之程度」與「勞動能力喪失程度」，相較於直接適用「極度」、「高度」、「顯著」、「輕便工作」、「工作上明顯阻害」等不確定概念，其客觀性與明確性（法安定性）皆因此提高，而非牴觸原規定。
Ⅲ、次從形式上觀之，「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」中註１﹑至註４﹑對ＦＥＶ１等醫學數據名稱之說明，系爭標準採以認定肺功能之數據皆與肺功能直接相關，且為適用前述「勞工保險塵肺症審定準則」認定塵肺症障害等級時，應由申請人提供或可由被告安排複檢以獲得之醫學數據（參該準則三、㈤心肺功能檢查：１、測定最大換氣量之檢查。２、測定運動指數之檢查。
３、檢查換氣功能之「類型」及測定換氣指數）。
Ⅳ、末就各障害項目之肺功能數據觀察，各項數據由高至低之區間劃分與「身體障害之狀態」由輕微至嚴重之描述間亦具有比例性的合理關連，加以諸此數據係參考美國醫學會、美國胸腔醫學會肺部障害分類及我國內政部殘障鑑定手冊而訂，非憑空杜撰所得，故以此認定肺功能損失程度，應屬合理。
ｆ、根據上述理由，本院「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」並未違反「法律優位」原則，原告空言指陳，未提出具體論據，即非可採。
參、事實認定有無違法：
一、就此原告方面認為：
Ａ、塵肺症第二症度、第三症度雖無顯著肺功能障礙，卻仍極可能有中度或輕度肺功能異常，具開立殘廢給付診斷書之醫師觀察，塵肺症患者肺功能達百分之八十以下，百分之六十以上時身體已極端不適，故不但至工作確有明顯之阻害，且符合前接標準表精神神經障害欄附註五欄之規定，「精神及身體之勞動能力較一般顯明低下」，故適用第七級之殘廢給付。
二、被告方面則謂：
Ａ、原告雖訴稱，其依殘廢診斷書及醫師之說明，已符合第四十七項第七等級殘廢云云，惟查其肺功能檢查數據為：ＦＶＣ：六十一％，ＦＥＶ１：六十四％，ＦＥＶ１／ＦＶＣ：七十三％（原處分卷附件三），依檢測結果，應屬前揭「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」之第五十二項第十二等級。
Ｂ、且據被告及勞工保險監理委員會專業醫師審查均認，依原告胸部Ｘ光片及肺功能測試，判定原告所患為第三症度塵肺症，符合第五十二項第十二等級（附件六及附件四），是原核定並無不當之處。
Ｃ、至被告之核定結果與原告殘廢診斷書記載及醫師之說明不同，乃緣被告於審核保險給付案件時，除以被保險人或受益人檢附之保險資料、診斷書等資料予以審核外，如有必要，亦須另外徵詢專科醫師意見或實地派員訪查瞭解實情，此由勞工保險局組織條例第十一條第二項規定被告得視業務需要聘用兼任醫師十二人至二十人，勞工保險條例第二十八條、第五十六條及同條例施行細則第六十一條規定保險人（即被告）為審核保險給付，得調查有關之文件、得另行指定醫院或醫師複檢即明，如被告僅以原告提出之診斷書作為審核之唯一依據，則前述條文賦予被告審核之權限即形同具文。
三、本院認為：
Ａ、本件被告機關核定之原告申請給付申請時（八十八年三月三十日）雖在行政院勞工委員會八十八年五月七日八十八勞保二字第○二○五○五號函發布之「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」函釋之前，但被告機關核定之時間則為同年五月十五日，已在上開函函釋發布之後，則被告機關依據勞工保險條例第五十三、五十四條、勞工保險殘廢給付標準表、「勞工保險塵肺症審定準則」（規範依據為勞工保險條例第三十四條勞工保險職業病種類表備註一）以及「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」所定之綜合審定原則而審核，規範依據並無違誤。
Ｂ、被告認定事實並未違法：
１、原告認其症狀該當於殘廢給付標準表「胸腹部臟器障害」系列第四十七障害項目第七殘廢等級之理由，乃原告據以申請之醫師診斷證明記載「小氣道阻塞型肺通氣障礙〔ＦＥＶ１＝１．８３Ｌ（６９％），ＦＶＣ＝２．５０Ｌ（６１％），ＦＥＶ１％＝７３％，ＦＥＦ２５－７５％＝１．２９Ｌ（４６％）〕，僅能從事輕便工作」等症狀敘述，符合第四十七障害項目「祇能從事輕便工作」之身體障害狀態。
２、惟依上開法令規定，塵肺症障害等級之審定，應按照「胸腹部臟器障害」等級審定之原則而審定，並須依各種檢查方式檢定（參照勞工保險塵肺症審定準則所載之檢查項目），原告申請時提出之醫師診斷證明並非唯一之審定依據，是以被告仍應依上開綜合審定原則並就肺功能損失程度之臨床症狀而審定之。
３、又「殘廢給付標準表」就胸腹部臟器障害等級之審定，僅規定比照精神、神經障害等級審定基本原則、綜合審定，非謂給付等級、標準一律比照，而係就性質相容且「胸腹部臟器障害」項中無自行規定者始應予比照適用，故「胸腹部臟器障害」項目第五十二項已就「胸腹部臟器遺存障害」之情形定其給付等級，如個案符合此情形，自應予適用，而無須比照精神、神經障害項目之審定原則。
４、末因被告機關之承辦人員並非醫學專業人士，需借重被告延請之專科醫師提供醫學專業知識（勞工保險條例第二十八條、第五十六條及同條例施行細則第六十一條參照），對原告肺功能情況進行複檢，並就被保險人所送之殘廢診斷書、塵肺症診斷書及胸部Ｘ光片綜合研判審查。因前開資料之判讀涉及高度之醫學專業知識，基於前述對行政權「判斷餘地」之尊重，系爭醫學判斷如無形式外觀、邏輯關連意義上之瑕疵，應認為合理。
５、原告起訴意旨僅就原醫師診斷證明「祇能從事輕便工作」之記載反覆論陳，並未提出其他證據足以推翻被告醫師所為之判斷，以證明其病症確合致第四十六障害項目第三殘廢等級，依據舉證責任分配之法理（行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條參照），無法舉證之不利益應由原告承擔。
乙、綜上所述，本件原告依法不得按殘廢給付標準表「胸腹部臟器障害」系列第四十七障害項目第七殘廢等級請領殘廢給付，原處分依殘廢給付標準表「胸腹部臟器障害」系列第五十二障害項目第十二殘廢等級，給付其一五○日（因職業病加計百分之五十），而駁回原告其餘請求，並無不合，審議審定及訴願決定遞予維持亦無違誤，原告訴請一併撤銷，並請求被告機關為以上之審定處分，於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十 年 六 月 二十七 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 六 月 二十七 日
書記官 林麗美